| 中國古代的官員問責(zé) |
| 王占魁 |
| 2012年06月12日14:40 |
| 一、官員問責(zé)是古代政治制度的重要組成部分 在我國漫長的封建歷史中，關(guān)于官員的職責(zé)和對官員問責(zé)的典型記載是成于北宋的《太平御覽》，該書對不同官職的問責(zé)內(nèi)容有著明確的規(guī)定。比如，職位相當于宰相的司徒官。據(jù)《帝王世紀》記載：“舜為堯司徒，支孫氏焉?！彼丛鵀閳驎r的司徒官，負責(zé)管理民眾、土地及教化等事情，職位相當于宰相。舜的支系子孫中有以官職名為姓的，稱司徒氏?！八就健边@個官職始置于唐虞之際，傳到周代，被列為尊貴的六卿之一，掌理邦教。漢哀帝時，改丞相為大司徒，與大司馬、大司空并列為“三公”。清代時，俗稱戶部尚書為大司徒?！吨芏Y·地官》認為，司徒之職在保息萬民?！渡袝ご髠鳌吩?“百姓不親,五品不訓(xùn),則責(zé)司徒?！薄俄n詩外傳》曰:“群臣不正,人道不和,國多盜賊,人怨其上,則責(zé)之司徒。” 又如司空這個官職，是中國古代中央政權(quán)中主管水利土木工程和官府手工業(yè)的最高行政長官?！渡袝酚涊d：“禹作司空”、“平水土”。金文中稱為“嗣（司）工”，和司徒、司馬合稱“三有司”,是西周時中央的主要行政官員。春秋戰(zhàn)國時期各諸侯國都設(shè)有司空或相應(yīng)的官員。《荀子·王制》記司空的職責(zé)是：“修堤梁，通溝澮，行水潦，安水臧(藏)，以時決塞，歲雖兇敗水旱，使民有所耘艾”，完全是水利工作。東漢設(shè)司徒、司馬、司空作為高級國務(wù)長官。 《韓詩外傳》曰:“山陵崩,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,則責(zé)之司空?！薄渡袝髠鳌吩?“溝瀆擁遏,水為民害,田廣不墾,則責(zé)之司空?！?br> 再如司馬,“司馬”是全國軍隊的最高管理官，除管理國家軍賦和組織軍事訓(xùn)練外，還是軍法的執(zhí)行者。 在軍事活動中，所有涉及賞罰等軍法事宜，均由司馬處斷。因而在《尚書·大傳》有:“蠻夷猾夏,寇賊奸究,則責(zé)之司馬?！薄犊鬃蛹艺Z》:“賢能而失官爵,功勞而失賞祿,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平則飭司馬?！?br> 上述諸例,均為先秦時代的問責(zé)內(nèi)容。 它不涉職官做了些什么,只看他們的不作為,也就是說,政績原不限于有所為,還在于有所不為,職責(zé)要求必須做好的事不去做或沒有盡心盡力,乃是負面政績,問責(zé)就是追問這種負面政績。 二、儒家的思想理念是官員問責(zé)的文化基礎(chǔ) 儒家最重要的兩個代表——孔子與孟子，精心建構(gòu)了為官的仁學(xué)體系和仁政機制。 孔子強調(diào)，“仁者愛人”是一切倫理考量的軸心理念，官員們施行仁政就是天經(jīng)地義的事情。依于仁、立于禮作為仁政觀念與制度的兩個保證，對于官員“為政以德”發(fā)揮著重要作用。孔子認定，只有官員以德性和禮制施政，他才能贏得人們的尊敬，正所謂“為政以德，譬如北辰居其所而眾星拱之”。倘若既不尊重德 性規(guī)范，又不履行職務(wù)責(zé)任，甚至超越禮制規(guī)則，那簡直就是既應(yīng)當被人譴責(zé)，又應(yīng)當追究責(zé)任的惡官。孔子指出，當人們犯錯之后，只要知道立即改正，那就是可以原諒的錯誤， 只有那些知錯不改的人才是真正出了過錯。“過而不改，是為過矣。” 到了孟子，除了延續(xù)孔子關(guān)于官員施行仁政的基本思路，還從歷史的視角論述了人們對待所犯過錯進行處置的不同狀態(tài)。孟子比較分析后指出，古代那些出現(xiàn)過錯的君子，公開地錯、公開地改，受到人們的尊敬；“古之君子，過則改之。今之君子，過則順之。古之君子，其過也，如日月之食，民皆見之，及其更也，民皆仰之。今之君子，豈徒順之，又從為之辭。”這就給那些敢于改正錯誤的人士以道德鼓勵。儒家的倫理政治思想既構(gòu)成對官員進行問責(zé)的理論基礎(chǔ)，又構(gòu)成官員復(fù)出的哲學(xué)根基。儒家對官員進行問責(zé)從影響儒家至深的周公開始，就奠立了“敬德愛民”的為官原則。 三、官員問責(zé)的主要內(nèi)容和形式 中國古代對官員的問責(zé)內(nèi)容既涉及政治忠誠，又涉及官宦集團糾紛，既涉及政見的差異以及行使權(quán)力的合宜狀態(tài)，又來自于崗位責(zé)任的制度規(guī)定。官吏的問責(zé)體制和機制成熟于唐代。明清前的問責(zé)機構(gòu)主要由御史監(jiān)察和諫官言諫兩大部分組成。這種機構(gòu)創(chuàng)建于秦漢，發(fā)展于魏晉南北朝，健全于隋唐，到明清時期達到了高度的完備，在機構(gòu)設(shè)置上，清朝將六科給事中合并于都察院。六科給事中與十五道監(jiān)察御史（后增為二十道），合稱“科道”，分別負責(zé)對京城內(nèi)外官員的監(jiān)察和糾彈，實現(xiàn)了監(jiān)察組織的空前完整和統(tǒng)一。 唐代官吏監(jiān)督制度包括三個方面：一是直屬皇帝的、獨立于行政系統(tǒng)之外的御史臺系統(tǒng)，這個系統(tǒng)起著對一切官僚進行全面監(jiān)督的作用；二是由尚書都省主持而同時受到中書、門下兩省監(jiān)督的官吏考核制度；三是由尚書左右丞及刑部尚書分管的勾檢制，其中主要是經(jīng)濟專項監(jiān)督制度，這也是遍及一切機構(gòu)的監(jiān)督系統(tǒng)，只有中書、門下兩個人數(shù)極少的機要部門例外。三個方面的監(jiān)督系統(tǒng)共同發(fā)揮作用。 唐代御史臺行使職權(quán)有三個特點： 一是風(fēng)聞奏事。風(fēng)聞即傳聞，御史臺有權(quán)風(fēng)聞奏事，即，如果聽說到某個臣子有什么問題，可以不經(jīng)核實就直接奏報皇帝。風(fēng)聞奏事雖在晉宋以下已開其端，但在唐代，特別在武后之時大興此風(fēng)。 二是設(shè)置臺獄。唐初御史審案，皆送大理寺獄；貞觀末，中丞李乾佑以辦自大理往來，多被大理寺推翻釋放，于是奏請御史臺處置東西兩獄，監(jiān)禁罪犯。至開元時，御史臺獄仍并入大理。 三是三司會審。唐代遇有特別重大的案件，則由大理寺卿會同刑部尚書、御史中丞共同審理，這叫“三司推事”。有時還由門下給事中、中書舍人和侍御史，共同組成特別法庭，稱為“小三司”，坐堂受理冤獄，稱“三司受事”。 中國古代對官員的問責(zé)是通過考功即官吏考核來實現(xiàn)的?？己说姆椒ㄊ?，一切官吏由其上級將他一年中的能力、表現(xiàn)、功過整理出來，對該部門的全體官員通讀一遍，聽取意見，議其優(yōu)劣，而后確定應(yīng)該評的等級，評定以后，集中送交吏部；吏部考核也不能一家獨斷，還有校考與監(jiān)考，吏部尚書屬尚書都省領(lǐng)導(dǎo)，所以尚書都省又要選地位威望俱高的京官二人，一人校朝官考，另一人校外省官考；又由于一切行政官僚均屬尚書都省領(lǐng)導(dǎo)，考核如僅在尚書都省內(nèi)部，仍然難免于一家獨斷，所以，再由地位上與尚書都省平列的門下省和中書省，各派主要官僚一人，分別監(jiān)督朝官與外省官之考；考核結(jié)論作出來以后，京官需將結(jié)論與本人見面，外省官不可能逐一與本人見面，則需將結(jié)論材料送京，另外，還規(guī)定了凡是參與?？?、監(jiān)考的人，此后如果發(fā)現(xiàn)考核有誤，均與負責(zé)考核的人，同其功過。 考核的內(nèi)容分為“四善二十七最”和“勾檢制”： “四善二十七最”的四善是：“一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈。”這是對一切官吏的共同考核標準。 “四善二十七最”的二十七最是：將所有官職的性質(zhì)，分為二十七類，每一類再進一步提出一種具體的考核標準來。例如，對近侍官的考核標準是，“獻替可否，拾遺補缺”，就是說，能不能向皇帝提出意見，以及意見的水平、分量如何；再如司法官的考核標準是，“推鞠得情，處斷平允”，亦即呈實調(diào)查清楚與執(zhí)法公平問題，這類標準恰當、明白，具有可操作性。余可類推。每年一次的這種考核，顯然，對于廣大官吏，是既有鼓勵，又有監(jiān)督。 “勾檢制”是唐代對官吏普遍性的經(jīng)濟審核制度。勾檢制，顧名思義，檢，就是對文件的檢查；勾，就是檢查完畢了，用紅筆在文件上勾一下。勾檢制，是唐代的一項帶普遍性的文件審核、檢查制度，而又以經(jīng)濟審核、檢查為其重點。這就形成了唐代官吏監(jiān)督的某種個性特點：對于經(jīng)濟監(jiān)督的高度重視。 唐代制度規(guī)定，任何上送、下發(fā)的文件，都必須經(jīng)過專人的審核，而且，審核者在審核以后，又必須以紅筆在文件上畫勾，并且簽注上自己的名字，此后，該文件如果發(fā)現(xiàn)有錯誤，簽發(fā)文件者與審核文件者同其功過。一般而言，簽發(fā)文件者自當是某個單位的首席官僚，亦即我們今天通常所說的第一把手；而審核文件者則為地位僅次于首席官僚的官吏，也就是我們今天通常所說的第二三把手。特別值得我們加以重視的是，各部門有權(quán)審核文件的第二三把手，并不是歸第一把手領(lǐng)導(dǎo)，而是直屬朝廷刑部尚書垂直領(lǐng)導(dǎo)的。而在勾檢制的實際運行中，又以經(jīng)濟審核為其重點。這樣，在唐代權(quán)力的行使中，就存在著第三個垂直系統(tǒng)，即勾檢系統(tǒng)。貞觀之治在唐初為什么能迅速出現(xiàn)，是與實行勾檢制的問責(zé)考核制度分不開的。 四、問責(zé)官員的復(fù)出 由于決策風(fēng)險、個人差異，以及社會狀況、官僚機制、皇帝偏好這類外部因素的交錯作用，官僚履職不可能不出現(xiàn)這樣那樣的失誤。具體的失誤有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之分，有直接責(zé)任與間接責(zé)任之別，更有責(zé)任事故和刑事過錯，客觀形勢導(dǎo)致的失誤和非主觀故意出錯的差別。也正是由于這個原因，中國古代文獻中就存在著大量官員受到問責(zé)又改正錯誤重新復(fù)出掌權(quán)的記載。 典型的問責(zé)與復(fù)出的人物是韓愈、柳宗元和海瑞。韓愈在36歲時任監(jiān)察御史，因為上書論天旱人饑的狀況，并請求減免賦稅，被貶為陽山縣令。憲宗時重新啟用為國子博士，官至太子右庶子。50歲時，因為參與平定淮西吳元濟之役表現(xiàn)出處理軍國大事的才能，升遷為吏部侍郎，進入了上層統(tǒng)治集團。兩年后，因為上表諫迎佛骨觸怒了憲宗，免于一死被貶為潮州刺史。后來宦官殺憲宗立穆宗，韓愈被召回朝，歷任國子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等職。 柳宗元博學(xué)上進，入朝為官，積極參與王叔文集團的政治革新。但后來革新失敗，貶到邵州任刺史，再后來加貶永州司馬。問責(zé)之后復(fù)出，為柳州刺史，政績卓著。 海瑞被問責(zé)到復(fù)出更是經(jīng)歷了艱難的過程。海瑞為官時推行清丈、平賦稅，平反冤假錯案，打擊貪官污吏，很得民心。但因勸說世宗不要相信方士的騙術(shù)，應(yīng)處理朝政，激怒了世宗，詔命下獄論死。因同僚保護免于一死。世宗駕崩，穆宗即位，海瑞得到重新敘用，調(diào)升右僉都御史，任上懲治貪官，打擊豪強，疏浚河道，修筑水利工程，推行一條鞭法，強令貪官污吏退田還民，被譽為“海青天”。 五、官員問責(zé)制度的缺陷 中國從秦代開始，建立了直屬皇帝而獨立于行政系統(tǒng)之外的監(jiān)察問責(zé)系統(tǒng)，秦代官制中三公之一的御史大夫，就是分管監(jiān)察工作的，御史大夫的屬官御史中丞，就是在皇宮內(nèi)部辦公的專職監(jiān)察官僚。御史一職，先秦時期原本是國君身邊的記事人員，當然也包括記臣下的過失，所以具備了轉(zhuǎn)化為監(jiān)察官僚的條件； 御史中丞下面，有兩類監(jiān)察官，一類名叫侍御史，分工監(jiān)察包括三公中的丞相、太尉在內(nèi)的朝廷官員；一類名叫監(jiān)御史，分工監(jiān)察郡守、郡尉等外郡官。東漢以后，御史大夫的職務(wù)有所變化，御史中丞逐步獨立出來，并且漸次出現(xiàn)了御史臺的名稱。魏晉南北朝期間，御史臺始終保持了直屬皇帝而獨立于行政系統(tǒng)之外的特點，其權(quán)威性逐步加強。 中國古代問責(zé)監(jiān)察制度最大的弊端和失敗是將皇帝排除在監(jiān)察對象之外，以有利于皇帝對權(quán)力的控制為監(jiān)督的目的，并且在監(jiān)察權(quán)力的行使上對皇權(quán)產(chǎn)生的深深的依賴。這種依賴主要表現(xiàn)在：監(jiān)察系統(tǒng)是否完善取決于皇帝的決策；御史行使職權(quán)需要皇帝的保護；御史彈劾的效果完全取決于皇帝。如果彈劾的對象是皇帝的寵臣佞幸，即使有罪也可以“釋罪不問”甚至將彈劾者治罪。如果言諫者的諫諍不合圣意，輕則遭貶，重則喪命。 在中國古代社會，皇權(quán)是一種神圣的不可侵犯的權(quán)力，它維系著多民族大一統(tǒng)的國家秩序，但是，皇權(quán)擁有無限權(quán)力的同時也充滿著極大的不確定性和隨意性。造成韓愈、柳宗元、海瑞被問責(zé)的原因是復(fù)雜交錯的，但根本的原因是與皇帝意志相左，同樣，三人的復(fù)出或是皇帝回心轉(zhuǎn)意，或是皇權(quán)轉(zhuǎn)移。 這一點從清代著名的楊乃武與“小白菜”被誣殺人刑事案改判平反可見一斑。史學(xué)家分析認為慈禧過問這個案子是因為江南的地方勢力是其心腹之患，她一心想殺雞儆猴，鏟除已由漢人當權(quán)的江南地方勢力。楊冤案發(fā)生之時，正值上海由英商投資的《申報》創(chuàng)刊，這是中國歷史上第一家公開發(fā)行的報紙。為了吸引讀者，打開局面，他們很想多發(fā)為群眾感興趣的社會新聞。對楊冤案的報道，恰好起了這樣的作用，所以《申報》一直追蹤報道，直到平反為止。英國人嘲笑清廷司法腐敗，同樣是慈禧的心病之一。為了封堵英國人的嘴，也促成了慈禧想把此案徹底查清的愿望。這就決定了楊乃武與“小白菜”由一件常見的刑事案上升到對官員問責(zé)的層面上來。由于朝廷異常重視，一定要查個水落石出，案情終于大白于天下，楊乃武與“小白菜”洗去了不白之冤，一連串的朝庭要員受到牽連受到問責(zé)以致革職的處罰。沒有慈禧下決心徹底查辦楊乃武與“小白菜”被誣殺人案，不會有一連串的朝庭要員受到牽連受到革職處罰的發(fā)生。但是，這種問責(zé)權(quán)的設(shè)置使監(jiān)察機關(guān)既可“糾百官罪惡”， 又可迎合昏君喜好。問責(zé)對皇權(quán)也就失卻了作用。 以史為鑒，可以知興替。了解中國古代官員問責(zé)的理念內(nèi)容及缺陷可以幫助我們站在較高的起點上，在官員問責(zé)的道路上起步更穩(wěn)，少走彎路。 （作者系國家行政學(xué)院院刊室編審） 來源：行政管理改革 |
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