2011-07-15 來(lái)源：中國(guó)行政管理
［摘要］在公益性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中所出現(xiàn)的鄰避效應(yīng)，是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府在民主行政的條件下不可回避的決策困境。本文分析了鄰避效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償和社會(huì)心理性補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，根據(jù)集體行動(dòng)理論和鄰避效應(yīng)的特征，提出審慎運(yùn)用公民參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目外部效應(yīng)的內(nèi)部化。在中國(guó)國(guó)情條件下，公民參與的制度選擇傾向采取法團(tuán)主義的模式，文章結(jié)合上海市實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)證分析。
?。坳P(guān)鍵詞］鄰避效應(yīng)；補(bǔ)償機(jī)制；公民參與
鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地單位因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)不利后果，而采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?。?duì)鄰避效應(yīng)的認(rèn)識(shí)、引導(dǎo)和克服，是各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中公共政策決策面臨的一般性挑戰(zhàn)。在我國(guó)高速的城市化發(fā)展過(guò)程中，一方面居民對(duì)具有公益性的城市公用事業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的需求激增；另一方面公民的權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化，信息傳播渠道增加，對(duì)鄰避設(shè)施的集體抵制行為越發(fā)容易形成。在垃圾處理設(shè)施、機(jī)場(chǎng)、電網(wǎng)、化工設(shè)施、公共衛(wèi)生中心等的建設(shè)上，已經(jīng)頻發(fā)因不滿政府的補(bǔ)償方案而出現(xiàn)的集體性維權(quán)行為。
從公共政策的角度，鄰避效應(yīng)通過(guò)產(chǎn)生利益受損人而促使其以反對(duì)者的姿態(tài)進(jìn)入到公共決策及執(zhí)行的過(guò)程中。在利益相關(guān)人的信息不足、信任缺失和權(quán)利缺乏保護(hù)等主觀因素作用下，這種利益損失往往導(dǎo)致對(duì)抗性行為，易于使得政策過(guò)程走入到不合作博弈的死胡同。從本質(zhì)上看，克服鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵是對(duì)利益受損人進(jìn)行合理的補(bǔ)償；而從策略上看，如何進(jìn)行參與式的公共政策設(shè)計(jì)，使得鄰避設(shè)施的利益相關(guān)人能夠成為決策與執(zhí)行過(guò)程的“內(nèi)部人”，從而在較大程度上實(shí)現(xiàn)負(fù)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，是達(dá)成行之有效的補(bǔ)償方案的重要基礎(chǔ)。
本文將從應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和公民參與角度出發(fā)，分析如何在二者之間形成合力。本文的探討對(duì)象是公益性項(xiàng)目，不包含商業(yè)性與工業(yè)性項(xiàng)目。
一、鄰避效應(yīng)下的補(bǔ)償與公民參與
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)解決鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵是通過(guò)政府干預(yù)，對(duì)造成負(fù)外部性的企業(yè)征稅、施加監(jiān)管或促其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，或由其與利益相關(guān)人自由談判，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化。這些針對(duì)營(yíng)利企業(yè)的措施對(duì)于本文所探討的公益性公共設(shè)施，其適用性是有限的。第一，實(shí)施公益性項(xiàng)目絕大多數(shù)屬于政府行為，資金來(lái)源于政府財(cái)政；即使由私人投資，也往往存在政府補(bǔ)貼。因此無(wú)法完全適用基于市場(chǎng)失靈的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與管制手段。第二，公益性項(xiàng)目的受益人主要體現(xiàn)為服務(wù)消費(fèi)者而非服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位，受益群體分散，與服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位未必存在直接經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系，受益程度難以衡量。第三，鄰避效應(yīng)主要體現(xiàn)為大范圍公共利益與小范圍公共利益的沖突，即項(xiàng)目的必要性體現(xiàn)在其創(chuàng)造的整體社會(huì)福利功效上，但是其直接或潛在的污染性、危險(xiǎn)性、損害性、以及帶給居民的主觀上不舒適或忌諱的情緒，卻主要由設(shè)施所在地或附近的居民承擔(dān)。
由于公益性項(xiàng)目的發(fā)起與實(shí)施單位主要是政府本身，解決公益性項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)，關(guān)鍵是由政府采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施。傳統(tǒng)的補(bǔ)償理論傾向于強(qiáng)調(diào)物質(zhì)性補(bǔ)償，即根據(jù)居民經(jīng)濟(jì)條件受影響的程度，相應(yīng)安排補(bǔ)償方案。從一般實(shí)踐看，在居民獲得滿意的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償情況下，鄰避效應(yīng)的發(fā)生概率和危害程度通常都是可控的。但是政府財(cái)政能力的有限、各項(xiàng)規(guī)章制度的限制、在計(jì)算居民損失上的不科學(xué)以及其他因素，往往使得補(bǔ)償力度與居民期望之間存在較大差距。在補(bǔ)償原則不清楚、補(bǔ)償對(duì)象難以界定、補(bǔ)償方式難以有效執(zhí)行、同時(shí)資金來(lái)源有限情況下，各國(guó)政府都面臨如何構(gòu)建真正行之有效的公益性項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的棘手問(wèn)題。
更進(jìn)一步看，在導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的因素中，除了經(jīng)濟(jì)性成本與損失外，心理與認(rèn)知的因素也在直接發(fā)揮作用，使得政府有必要重視對(duì)鄰避效應(yīng)的社會(huì)心理補(bǔ)償。Kraft 和Clary提出了導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的5方面心理與認(rèn)知因素。［1］
（1）不信任政府和項(xiàng)目發(fā)起人。當(dāng)存在對(duì)政府的一般性信任缺失，或者受影響社區(qū)在與政府的交往經(jīng)驗(yàn)中存在失敗或負(fù)面的經(jīng)歷時(shí)，則在決策過(guò)程缺乏透明度的情況下，居民易于產(chǎn)生不安全感與不公平感。一旦政府的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償方案明顯不公，極易導(dǎo)致過(guò)度的自我保護(hù)行為。
?。?）知識(shí)與信息欠缺。當(dāng)利益相關(guān)人缺乏對(duì)公益性鄰避設(shè)施的近期與遠(yuǎn)期后果的充分了解時(shí)，容易接受一些不準(zhǔn)確或錯(cuò)誤的概念，在主觀上縮小鄰避設(shè)施的正面效應(yīng)，夸大其負(fù)面后果。
?。?）對(duì)問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)和成本的狹隘和局部的觀點(diǎn)。 “只要不建在我的后院就行”，“憑什么由我們來(lái)承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果”，這些都是在缺乏社會(huì)責(zé)任感時(shí)可能出現(xiàn)的狹隘觀點(diǎn)。在基層社會(huì)政治中，這些觀點(diǎn)易于獲得群眾支持，并可能被一些基層政治人物所操縱。
（4）對(duì)鄰避設(shè)施的情緒化評(píng)價(jià)。一方面鄰避設(shè)施的選址和補(bǔ)償決策等，往往會(huì)被社區(qū)認(rèn)為是強(qiáng)加的，導(dǎo)致情緒化反應(yīng)；另一方面對(duì)抗性情緒和行為會(huì)加劇社區(qū)對(duì)設(shè)施的可能威脅的主觀預(yù)期，形成惡性循環(huán)。
?。?）一般的和特別的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向。對(duì)具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向的居民，更傾向于注意到鄰避設(shè)施帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。
以上因素越強(qiáng)烈，則居民的鄰避意識(shí)越強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償方案的各方面要求也就會(huì)越高。經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償和社會(huì)心理性補(bǔ)償之間的互動(dòng)關(guān)系，在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中正在逐漸顯現(xiàn)。對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處置不當(dāng)，除了可能延誤建設(shè)進(jìn)程、加大建設(shè)成本外，還可能引發(fā)社會(huì)政治問(wèn)題、帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
由于鄰避效應(yīng)經(jīng)常是在決策過(guò)程中缺乏利益相關(guān)人的參與所造成的，參與式?jīng)Q策提供了一個(gè)備選的解決方案。在上世紀(jì)60和70年代以來(lái)，行政過(guò)程中的公民參與已逐漸成為公共決策中的重要考量，公開(kāi)議事、參與式預(yù)算、聽(tīng)證會(huì)等成為得到較多運(yùn)用的公民參與方式。倡導(dǎo)者認(rèn)為公民參與可以創(chuàng)造直接民主，提高官僚機(jī)構(gòu)對(duì)公共意見(jiàn)的回應(yīng)性，促進(jìn)沖突解決，增加行政決定的合法性，并且提高政策執(zhí)行成功的可能性。［2］批評(píng)者則懷疑，面對(duì)日益復(fù)雜的公共行政環(huán)境和公共事務(wù)，公眾是否具備足夠的專業(yè)能力進(jìn)行參與，或者通過(guò)參與能夠達(dá)成比原有體制更好的解決方案。此外，已有的參與制度、程序和方法常常不足以確保參與者的代表性和問(wèn)責(zé)性。［3］憤世嫉俗者則傾向于將此理解為一種官僚機(jī)構(gòu)出于自我保護(hù)的作秀，而成功的案例也一般局限在情況簡(jiǎn)單、利益沖突少和涉及面小的事務(wù)上。
相對(duì)來(lái)說(shuō)，運(yùn)用公民參與解決鄰避效應(yīng)存在更多困難。從集體行動(dòng)的邏輯看，由于鄰避設(shè)施的受益人群數(shù)量巨大和分布松散，鄰避設(shè)施的相關(guān)決策與其個(gè)體福利的變化缺乏直接聯(lián)系，同時(shí)影響非常有限，則其參與意愿較低，存在明顯的搭便車動(dòng)機(jī)。而受到鄰避設(shè)施負(fù)面影響的人，往往人數(shù)有限、居住集中、社會(huì)聯(lián)系較為緊密，同時(shí)其受損直接和深刻，則參與動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈、行動(dòng)方向明確。［4］因此官員普遍擔(dān)心，在存在鄰避效應(yīng)情況下，公民參與的主體將是利益受損人。倡導(dǎo)公民參與只會(huì)進(jìn)一步加劇鄰避效應(yīng)，導(dǎo)致持久的反對(duì)和政治僵局。在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，雖然鄰避效應(yīng)的確在一定程度上起到積極作用，有助于糾正行政和技術(shù)精英的決策失誤或不良偏好，維護(hù)公民的合法權(quán)利；但是由于鄰避效應(yīng)而拖延甚至取消對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有必要性的公益性項(xiàng)目的案例也比比皆是。一些政策反對(duì)者的自私動(dòng)機(jī)和不理性行為方式，給社會(huì)造成了巨大的成本。這使得公民參與必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決其整體代表性的問(wèn)題。
以上分析表明，為減少鄰避效應(yīng)，在公益性項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和補(bǔ)償方案制定過(guò)程中，采取適當(dāng)?shù)墓駞⑴c，是民主行政與科學(xué)行政的發(fā)展方向，有助于將外部效應(yīng)內(nèi)部化。但是由于鄰避設(shè)施的物品特殊性，倡導(dǎo)公民參與會(huì)存在將過(guò)度的和偏狹的抗?fàn)幮约w行為制度化的風(fēng)險(xiǎn)。有效的制度設(shè)計(jì)是克服鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵。
二、我國(guó)克服鄰避效應(yīng)的制度選擇
迄今為止，我國(guó)推進(jìn)公益性項(xiàng)目建設(shè)主要依靠政府行政手段。政府行政手段具有動(dòng)員能力強(qiáng)、決策效率高、能夠集中力量辦大事的優(yōu)點(diǎn)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私人財(cái)產(chǎn)日益增長(zhǎng)，同時(shí)人們的環(huán)保意識(shí)、健康意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)不斷得到來(lái)自法律和政策的支持，單純依靠政府行政手段推進(jìn)公益性項(xiàng)目建設(shè)已變得越來(lái)越困難。此外，過(guò)去在經(jīng)濟(jì)水平較低情況下，鄰避設(shè)施的規(guī)模通常較小，影響范圍也比較有效，較易按照分散化的方式由各地方和基層政府承擔(dān)，形成各自分擔(dān)的局面，使得鄰避效應(yīng)并不明顯。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展情況下，服務(wù)需求量迅速上漲，有害物質(zhì)及其影響增加，對(duì)相關(guān)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)技術(shù)監(jiān)管加強(qiáng)，進(jìn)入門檻提高，則鄰避設(shè)施出現(xiàn)規(guī)模化和集中化發(fā)展的趨勢(shì)，其外部負(fù)效應(yīng)也出現(xiàn)再分配和集中化的趨勢(shì)，使鄰避效應(yīng)日益突出。
與此同時(shí)，在經(jīng)歷了改革開(kāi)放以來(lái)六次主要的行政改革后，公共行政的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化程度有所提高。服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府等改革理念得到廣泛的接受和進(jìn)一步落實(shí)。公民在公共行政過(guò)程中的地位、角色和作用正出現(xiàn)一個(gè)不斷借鑒、學(xué)習(xí)和調(diào)整的過(guò)程，公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也在不斷得到認(rèn)可和實(shí)踐。目前決策過(guò)程中公民的作用，存在觀察、咨詢、意見(jiàn)表達(dá)和決策等方式，在部分領(lǐng)域有較大進(jìn)展，比如在公用事業(yè)定價(jià)上普遍使用的聽(tīng)證會(huì)實(shí)踐。直接民主在公共項(xiàng)目的決策上也已經(jīng)試驗(yàn)性開(kāi)展，比如浙江省溫嶺市開(kāi)展了參與式預(yù)算審查。相對(duì)來(lái)看，目前的公民參與局限在沖突性較低的以分配而非再分配為特征的領(lǐng)域，參與的效果也還面臨多方質(zhì)疑。如何在解決我國(guó)的鄰避效應(yīng)上引入公民參與、形成得到各方認(rèn)可的補(bǔ)償方案，面臨著諸多挑戰(zhàn)。
從制度選擇角度看，對(duì)我國(guó)鄰避設(shè)施建設(shè)中的公民參與，存在一個(gè)基本的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，公民政策參與尚處在摸索期，在涉及較強(qiáng)沖突性的鄰避設(shè)施建設(shè)中，公民參與尚不具備將公益性設(shè)施的一般性福利和受影響社區(qū)的局部性福利相平衡的能力。這決定公民參與的兩個(gè)特征，首先，公民參與的框架要更多體現(xiàn)法團(tuán)主義模式下以集中協(xié)調(diào)為特征的平衡，而非在多元主義模式下任由各利益相關(guān)人依規(guī)則相互競(jìng)爭(zhēng)。［5］公民參與必須在代表公益的政府的審慎安排下有序進(jìn)入，其議程設(shè)計(jì)要考慮到鄰避效應(yīng)下公民參與的不足與缺陷。第二，公民參與的直接任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰避效應(yīng)的社會(huì)心理性補(bǔ)償，并以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償方案。因此關(guān)鍵的工作措施是增加對(duì)政府的信任、減少彼此的信息不對(duì)稱、倡導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目的全局意義的認(rèn)知、促進(jìn)理性化的問(wèn)題解決方式等。
三、解決鄰避效應(yīng)的制度設(shè)計(jì)：上海的案例
上海是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和社會(huì)成熟度較高的城市，鄰避效應(yīng)比較突出，對(duì)新型的政策干預(yù)提出了迫切需求。筆者對(duì)上海市若干具有一定代表性的市級(jí)公益性項(xiàng)目進(jìn)行了深入調(diào)研。這些項(xiàng)目主要包括寶山區(qū)的蕰藻浜生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭和寶興殯儀館火化設(shè)施、浦東新區(qū)的老港生活垃圾填埋場(chǎng)和白龍港污水處理廠、嘉定區(qū)的固體廢物處置中心和江橋垃圾焚燒廠、金山區(qū)的市公共衛(wèi)生中心、奉賢區(qū)的特高壓輸電通道。其中的4個(gè)垃圾處理項(xiàng)目的情況見(jiàn)表1。這些項(xiàng)目具有國(guó)內(nèi)鄰避設(shè)施的一些常見(jiàn)特點(diǎn)，比如，設(shè)施的整體福利性與局部負(fù)效應(yīng)之間存在較大反差、大量動(dòng)遷過(guò)程中的政策不合理與保障水平較低、對(duì)環(huán)境污染控制的配套投入不足、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低造成企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)較困難等。以浦東新區(qū)的老港生活垃圾填埋場(chǎng)為例，由于填埋場(chǎng)一、二、三期工程建設(shè)時(shí)間較早，受技術(shù)水平、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、工藝方式、作業(yè)條件和資金投入的限制，深基坑未采取必要的防滲措施，垃圾填埋后的分層壓實(shí)、日覆蓋、中間覆蓋和終場(chǎng)覆蓋等工藝規(guī)范都難以嚴(yán)格落實(shí)，再加上近二十年的超負(fù)荷運(yùn)行和垃圾腐化發(fā)酵，對(duì)周邊一公里范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、群眾生產(chǎn)生活等造成較嚴(yán)重影響。
從對(duì)項(xiàng)目調(diào)研的情況看，“誰(shuí)影響誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則很難得到有效實(shí)施。這主要是因?yàn)椋旱谝唬a(bǔ)償?shù)钠胶庑院茈y達(dá)成。比如在存在多個(gè)市級(jí)項(xiàng)目的情況下，補(bǔ)償很難以單一項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)，理論上需要對(duì)所有跨區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行通盤(pán)估算，則由此涉及到眾多的相互交叉的平衡事項(xiàng)，存在大量的個(gè)別情況、歷史情況與制度糾纏，形成所謂的“邪惡?jiǎn)栴}”或“無(wú)解問(wèn)題”,無(wú)法得到清晰和易行的實(shí)施方案。第二，缺乏對(duì)鄰避設(shè)施所在區(qū)所承受的福利損失的可靠測(cè)量；而即使測(cè)量問(wèn)題得到解決，目前也缺乏權(quán)威部門和相應(yīng)決策與財(cái)政機(jī)制能夠完成區(qū)域統(tǒng)籌和平衡。第三，現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和上位法律法規(guī)給補(bǔ)償操作方案設(shè)置了障礙。比如，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，500Kv架空線路兩側(cè)邊導(dǎo)線外5米內(nèi)為動(dòng)遷范圍，同時(shí)線路兩側(cè)30米范圍內(nèi)不得新建建筑；從而對(duì)于列入規(guī)劃控制范圍但不屬于動(dòng)遷范圍的利害關(guān)系方，其發(fā)展權(quán)利受到了制約，卻得不到任何補(bǔ)償。第四，當(dāng)前公益性項(xiàng)目的規(guī)劃布局理念和投資概算方式缺乏對(duì)鄰避效應(yīng)的充分考慮。目前尚未采取包含負(fù)效應(yīng)成本在內(nèi)的全成本投資概算，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的污染防治成本、社會(huì)穩(wěn)定成本以及各種補(bǔ)償成本等無(wú)法納入投資概算。
公民參與只是政策參與的一部分，即鄰避效應(yīng)的利益相關(guān)主體不僅包含通常意義上的居民，還包括被動(dòng)遷的企業(yè)、公益性項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主體、公益性項(xiàng)目所在的區(qū)縣和街鎮(zhèn)，以及代表上海市整體利益的市政府。在這樣一個(gè)參與格局中，分散的受益方，包括非項(xiàng)目所在地的企業(yè)、居民和各級(jí)政府，并沒(méi)有進(jìn)入到政策過(guò)程中，而是由市政府集中代表了。針對(duì)這些不同的利益相關(guān)主體，其參與和補(bǔ)償?shù)姆绞揭灿衅涮厥庑?；由于關(guān)注的層面和事項(xiàng)有別，其政策過(guò)程的進(jìn)入口是不一樣的。即這些利益相關(guān)主體并不必然要同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)參與過(guò)程中，而由代表整體利益的市政府進(jìn)行總協(xié)調(diào)和平衡。表2是根據(jù)對(duì)這4個(gè)垃圾處置項(xiàng)目的調(diào)研，結(jié)合目前的一些實(shí)踐探索，提出的相關(guān)補(bǔ)償思路的初步設(shè)想。在具體涉及居民的補(bǔ)償方案上，上海市在制度建設(shè)方面已經(jīng)取得一定進(jìn)展。2009年出臺(tái)的《上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估試點(diǎn)辦法》，要求在公益性項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)可能的群體性社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)及其防范、化解和處置加強(qiáng)分析和評(píng)估，制定相應(yīng)的補(bǔ)償方案。當(dāng)前的政策視角仍較多關(guān)注對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解；但在法治環(huán)境不斷完善情況下，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的防范也要逐漸引起高度重視。
四、結(jié)論與建議
在多中心治理成為公共管理的一面旗幟的今天，鄰避效應(yīng)已成為公共管理中需要特別應(yīng)對(duì)的一個(gè)挑戰(zhàn)。由于鄰避效應(yīng)問(wèn)題的特殊性，在實(shí)施公民參與和直接民主的過(guò)程中，缺乏形成平衡決策的技術(shù)條件，則在形成合理的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)心理性補(bǔ)償方案過(guò)程中，一般性公共利益的代表方不僅需要能夠在立場(chǎng)上認(rèn)可鄰避設(shè)施的受損方，而且還需要具備在資金、政策和行動(dòng)上協(xié)調(diào)進(jìn)入政策過(guò)程各方的能力。有效的制度建設(shè)對(duì)避免鄰避效應(yīng)的擴(kuò)大和激化至關(guān)重要。具體到公益性項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、環(huán)評(píng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府相關(guān)部門應(yīng)充分尊重民眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力將政府信息公開(kāi)、民意調(diào)查、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。在公益性項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程中，對(duì)于補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題應(yīng)充分聽(tīng)取區(qū)縣、街鎮(zhèn)、企業(yè)和居民的意見(jiàn)，不斷增強(qiáng)公益性項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、民主性和透明度，逐步實(shí)現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公民參與和補(bǔ)償機(jī)制的不斷完善。
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