隋朝末年之亂，在歷朝歷代中頗有特色。幾乎每個(gè)大的地理單元，都被起義軍或者軍閥割據(jù)，河北有竇建德，幽州有羅藝，山東有孟海公、徐圓朗，河南有瓦崗軍、王世充，江東有杜伏威，江閩有林士弘，荊湖嶺南有蕭銑，隴西有薛舉，河?xùn)|關(guān)中有李淵。而隋朝政府連像樣的反撲都沒(méi)有組織起來(lái)。
這意味著什么呢？隋朝對(duì)地方行政區(qū)的控制非常薄弱，在各個(gè)大的行政區(qū)域，沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的核心，因此才形成土崩瓦解之勢(shì)。
由此向上追溯隋朝的行政區(qū)域劃分特點(diǎn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)驚人的事實(shí)，作為結(jié)束五胡亂華以來(lái)270余大亂世的大一統(tǒng)帝國(guó)，隋朝的地方行政制度居然有著天大的漏洞。隋末年實(shí)行的是郡縣兩級(jí)行政區(qū)劃，但作為第一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的郡，居然多達(dá)190多個(gè)！
在古代落后的交通和通信條件下，中央直轄如此多的一級(jí)行政區(qū)，效率有多低一望可知。難道隋朝皇帝是傻子嗎？
我們且來(lái)探究一二。
一、州郡數(shù)量太多，隋文帝一輩子沒(méi)改革完北朝殘留
首先我們要知道一組數(shù)據(jù)，隋朝到底有多少個(gè)一級(jí)行政區(qū)。
所謂一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，就是中央直接管轄的行政區(qū)，秦朝的郡國(guó)、東漢的州、唐朝的道、宋朝的路、明朝的省，因其直屬于中央，稱(chēng)之為一級(jí)行政區(qū)。
隋朝建國(guó)后，文帝時(shí)代實(shí)行中央、州、縣三級(jí)制，州的數(shù)量多達(dá)300多個(gè)。
煬帝時(shí)代改革行政區(qū)劃，并省州郡，實(shí)行中央、郡、縣三級(jí)制，經(jīng)過(guò)大力削減，一級(jí)行政區(qū)郡減少到190個(gè)。
毫無(wú)疑問(wèn)，哪怕是190這個(gè)數(shù)字，對(duì)中央來(lái)說(shuō)也是巨大的管理難題。為什么隋朝這樣設(shè)計(jì)制度呢？這還要從南北朝長(zhǎng)期以來(lái)的歷史遺留問(wèn)題說(shuō)起。
北魏滅亡后，南北朝呈現(xiàn)三國(guó)鼎立之勢(shì)，東魏北齊、西魏北周與南朝梁陳一直處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)需要各國(guó)行政體制擁有高度的靈活性與集權(quán)性，所以各國(guó)都在不斷拔高重要城市的行政級(jí)別，讓他們同時(shí)擁有軍、政、財(cái)大權(quán)，以隨時(shí)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)。
以北周的甑山縣（今湖北漢川市）為例。該城處在北周、北齊、陳三國(guó)交界之處，是郢州（今湖北武漢）外圍的要塞，北齊、陳朝都曾派兵來(lái)進(jìn)攻此城。北周為了加強(qiáng)此地的防務(wù)，不惜把一個(gè)小小的甑山縣升格為沔州，沔州下設(shè)一個(gè)漢川郡，漢川郡之下僅有一個(gè)甑山縣。州郡縣三級(jí)聚于一城，在北周雖不算僅見(jiàn)，確實(shí)也反映了南北朝州郡設(shè)置過(guò)濫的現(xiàn)實(shí)。
北齊、陳朝與北周做法大同小異，都大量增設(shè)州郡。據(jù)《隋書(shū)·地理志》記載，北齊時(shí)有的地方只有幾百戶居民，就敢立一個(gè)州。三個(gè)國(guó)家共有州200多個(gè)、郡500多個(gè)、縣1200多個(gè)。
隋文帝平定陳朝統(tǒng)一天下后進(jìn)行了行政區(qū)劃改革，但令人奇怪的是，他并沒(méi)有將著眼點(diǎn)放在減少一級(jí)行政區(qū)劃的簡(jiǎn)并上，而是重點(diǎn)把州、郡兩級(jí)合二為一，減少行政區(qū)級(jí)別和官員數(shù)量。
經(jīng)過(guò)20多年的調(diào)整和改革，隋朝州、郡兩級(jí)多達(dá)700多個(gè)的行政區(qū)，合并為300多個(gè)州，郡一級(jí)單位基本全部廢除。從絕對(duì)數(shù)量上看，行政單位少了，但是問(wèn)題也隨之而來(lái)。隋朝中央的三省六部，要直接面對(duì)300多個(gè)州。中央官員又不是三頭六臂，能管得過(guò)來(lái)這么多一級(jí)行政區(qū)嗎？光是各地報(bào)上來(lái)的數(shù)據(jù)，怕不要累死六部官員。
別急，隋文帝有秘方。
二、行臺(tái)和總管：隋文帝的統(tǒng)治秘方
隋文帝肯定發(fā)覺(jué)了中央直接管理數(shù)百個(gè)州的難度，特別是開(kāi)皇九年以前，北有突厥南有陳朝，戰(zhàn)爭(zhēng)遠(yuǎn)未停止，怎么辦？隋文帝接連祭出了兩樣法寶。
行臺(tái)和總管。
行臺(tái)在曹魏時(shí)代就已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，屬于中央尚書(shū)臺(tái)派駐到地方的臨時(shí)性軍政機(jī)構(gòu)。南北朝戰(zhàn)爭(zhēng)很頻繁，為了加強(qiáng)一個(gè)戰(zhàn)略方向的指揮，各國(guó)也經(jīng)常設(shè)置行臺(tái)，行臺(tái)的長(zhǎng)官一般由朝廷宗室或大將、元帥擔(dān)任，負(fù)責(zé)該戰(zhàn)略方向內(nèi)所有州郡的軍政事務(wù)。
隋朝的前身北周就設(shè)置過(guò)不少行臺(tái)，以應(yīng)對(duì)四方連綿不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)。隋朝建國(guó)之初，隋文帝感到，北周之所以滅亡，一條重要原因是宇文氏皇族的宗室力量太弱。他在全國(guó)重要的戰(zhàn)略中心設(shè)置了三個(gè)大行臺(tái)，分別是太原的河北道行臺(tái)，長(zhǎng)官是晉王楊廣；洛陽(yáng)的河南道行臺(tái)，長(zhǎng)官是秦王楊?。怀啥嫉奈髂系佬信_(tái)，長(zhǎng)官是蜀王楊秀。
到了滅陳戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，隋文帝又新設(shè)兩個(gè)行臺(tái)，分別是襄陽(yáng)的山南道行臺(tái)，長(zhǎng)官由秦王楊俊接任；揚(yáng)州的淮南道行臺(tái)，長(zhǎng)官由晉王楊廣接任。
這陸續(xù)出現(xiàn)的五大行臺(tái)，相當(dāng)于一級(jí)行政區(qū)，下面管的州多達(dá)數(shù)十個(gè)，一這程度上緩解了中央直管州太多的麻煩。
但也有弊端。設(shè)置行臺(tái)的時(shí)候，隋文帝的三個(gè)兒子年齡都不大，行臺(tái)的事務(wù)，基本上都由下屬的官員實(shí)際負(fù)責(zé)。隋文帝是個(gè)小心謹(jǐn)慎的人，他怕長(zhǎng)此以往地方大權(quán)又被官員們竊取，于是滅陳戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，他便廢除了幾大行臺(tái)，改用了一種新的辦法。
這就是總管府制。
總管府制是什么來(lái)頭呢？北周時(shí)代，每每派兵出征，都要臨時(shí)指派一個(gè)大將，擔(dān)任某某戰(zhàn)區(qū)的行軍總管，這種總管府比行臺(tái)地位略低，雖然也兼管軍、政大權(quán)，但統(tǒng)轄的州郡沒(méi)有行臺(tái)那么多。北周時(shí)代共設(shè)置了28個(gè)總管府，總管府以臨時(shí)管轄的方式統(tǒng)領(lǐng)著二百多個(gè)州級(jí)單位，實(shí)際上履行著一級(jí)行政區(qū)的職能。
隋文帝的兒子不多，而且年輕識(shí)淺，就算放到地方當(dāng)大官，也壓服不了那些老臣宿將，如果真出了事，兒子們肯定會(huì)被老將們玩死。與其這樣，還不如分而制之，讓地方上互相制衡，削弱他們的實(shí)力，就算誰(shuí)有野心，也沒(méi)法擁有過(guò)大權(quán)力。
于是在此考慮之下，隋文帝廢了行臺(tái)，改以總管府統(tǒng)治地方。截至隋文帝駕崩前的仁壽四年，隋朝共設(shè)立了36個(gè)總管府。
這個(gè)數(shù)字很巧合，與秦滅六國(guó)后置36郡一致。實(shí)際上這也反映了中央統(tǒng)治地方的需要，畢竟州數(shù)太多，中央管不過(guò)來(lái)。
然而總管府也有他的弊端。稍有歷史常識(shí)的人就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種總管府，與唐朝后期的藩鎮(zhèn)非常像，唐朝的地方節(jié)度使權(quán)力非常大，軍政財(cái)一把抓，動(dòng)不動(dòng)就擁兵叛亂，跟中央分庭抗禮。
隋文帝沒(méi)有先見(jiàn)之明，而且隋朝剛剛建國(guó)，社會(huì)風(fēng)氣和政府控制力都比較強(qiáng)，暫時(shí)沒(méi)有出現(xiàn)割據(jù)的問(wèn)題。但是一待形勢(shì)有變，這種軍事化色彩濃重的管理體制，立時(shí)就會(huì)發(fā)生問(wèn)題。
而當(dāng)隋文帝去世、楊廣奪嫡之時(shí)，果然就爆發(fā)了總管府叛亂問(wèn)題。
三、隋煬帝矯枉過(guò)正，廢州立郡徒勞無(wú)功
仁壽四年，隋文帝病逝，楊廣即位，是為隋煬帝。隋煬帝對(duì)兄弟們猜防很深，廢太子楊勇一家都死于他的陷害。
隋煬帝即位的詔令一傳達(dá)到各地，立即引起了時(shí)任并州總管、漢王楊諒的驚懼。
楊諒唯恐也被楊廣捕殺，于是以并州為基地發(fā)兵叛亂，意圖從河?xùn)|南下直搗關(guān)中，武力奪位。
隋文帝雖然撤了行臺(tái)，但重要的總管府仍由皇子和宗室掌控。并州總管府控制的范圍極大，自黃河以北、雁門(mén)以南、東至滄海，共五十余州，都是其管轄之地。并州自北朝以來(lái)一直是精兵所居之處，故而楊諒一反，天下震動(dòng)。
隋煬帝立即以名將楊素為統(tǒng)帥，領(lǐng)最精銳之兵組織鎮(zhèn)壓，費(fèi)了九牛二虎之力才將楊諒消滅。
經(jīng)此一役，隋煬帝對(duì)遍布各地的總管府坐臥不安，生怕哪個(gè)地方的總管府再起兵反叛。他敏銳地意識(shí)到，總管府反叛的基礎(chǔ)條件在于統(tǒng)管一地軍政大權(quán)，只有從根本上拔除了這個(gè)條件，才能確保強(qiáng)干弱枝、居重馭輕。
然而他雖然發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題的根本原因，卻沒(méi)有制定出合理的應(yīng)對(duì)之策。煬帝下令，裁撤所有的州，重新設(shè)立郡作為一級(jí)行政區(qū)，全國(guó)簡(jiǎn)并之后，剩下190多個(gè)郡。
煬帝這次改革，弊端仍然很突出。
其一，中央需要直管的單位雖然少了三分之一，但為數(shù)仍然甚多，要實(shí)行有效控制，必須額外施以政治控制。煬帝面對(duì)廣袤的國(guó)土望洋興嘆，不得不在洛陽(yáng)新建一個(gè)副首都，以便就近控制中原。同時(shí)，他還不斷出巡江都，把江都打造成江東一帶的政治中心。同時(shí)還短暫地駐蹕于雁門(mén)、涿州，以君主的權(quán)威加強(qiáng)對(duì)各地的控制。
然而這都屬于權(quán)宜之計(jì)，煬帝過(guò)于迷信自己的權(quán)威，并沒(méi)有進(jìn)一步研究合理的行政管理制度，為后來(lái)隋朝滅亡埋下了隱患。
其二，地方權(quán)力分而無(wú)統(tǒng)，削弱了地方政府的控制力。煬帝懲于楊諒之亂，決心徹底把地方長(zhǎng)官的權(quán)力分解。首先，郡設(shè)置都尉一員，作為郡通守的軍事副長(zhǎng)官，都尉可以直接向中央請(qǐng)示軍事方面的事務(wù)，郡通守不得干預(yù)。其次，監(jiān)察權(quán)也收歸中央。隋煬帝效仿漢朝的刺史制度，每年派出十幾名司隸刺史，到各郡巡察了解政情，這又對(duì)郡長(zhǎng)官構(gòu)成了一定制約。
這些政策都造成了深遠(yuǎn)的影響。
190多個(gè)郡彼此互不統(tǒng)屬，雖然可以互相制約抑制叛亂隱患，但也導(dǎo)致大的行政區(qū)域缺乏政治中心，特別是邊遠(yuǎn)地帶，一旦中央控制力降低就容易成為政治真空。蕭銑在荊湖嶺南一呼百應(yīng)，四方隋朝官軍雖多，卻形不成有效的圍剿，就是因?yàn)樵械那G州、湘州、廣州三大政治中心被撤銷(xiāo)，以至無(wú)法有效組織力量。
而地方長(zhǎng)官權(quán)力分割，也使得各郡縣運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)十分笨拙，無(wú)法在最短時(shí)間內(nèi)集中本郡的軍民力量。隋末農(nóng)民起義動(dòng)輒聚起數(shù)萬(wàn)人馬，所在郡縣根本無(wú)力應(yīng)對(duì)，往往需要中央統(tǒng)一調(diào)派人馬，這無(wú)疑大大延緩了響應(yīng)時(shí)間，反過(guò)來(lái)給義軍以充足的時(shí)間發(fā)展。
隋朝滅亡的原因有很多，而其政治上管控能力弱，尤其是一個(gè)重要方面。故而唐朝一開(kāi)國(guó)，馬上就吸取隋朝教訓(xùn)，重建了相對(duì)固定的總管府，后來(lái)又發(fā)展出十個(gè)道作為一級(jí)行政區(qū)，這才把四分五裂、松弛散漫的地方控制起來(lái)。
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