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1999年，我國60周歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，這標(biāo)志著我國社會進(jìn)入老齡化階段。過去20年我國人口老齡化水平迅速提高，至2019年底60歲及以上老年人數(shù)達(dá)到2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%。人口老齡化問題最初只受到少數(shù)人口學(xué)家和相關(guān)政府部門關(guān)注，現(xiàn)已成為黨和國家包括社會各界共同關(guān)注的重要議題。進(jìn)入人口老齡化社會的20年間，我國的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，社會服務(wù)福利體系基本建立，包括老年人在內(nèi)的全體人民的生活水平大幅提高，廣大人民的精神文化需求快速增長。在此背景下，發(fā)展老年文化教育事業(yè)提上議事日程。

世界上較早進(jìn)入人口老齡化社會的國家和地區(qū)都在積極發(fā)展老年教育，其中最有代表性的是第三年齡大學(xué)。1973年，第一所第三年齡大學(xué)在法國建立，隨后迅速出現(xiàn)在歐洲其他國家和北美國家，目前已經(jīng)遍布世界各國。1983年，中國第一所老年大學(xué)——山東省紅十字會老年大學(xué)（后更名為“山東老年大學(xué)”）建立，這通常被認(rèn)為是我國老年教育的開端。在中共中央和各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我國各地老年大學(xué)發(fā)展迅速。1996年，我國頒布第一部老年人法律《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，提出“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”“國家發(fā)展老年教育，鼓勵社會辦好各類老年學(xué)校”。自1994年起，發(fā)展老年教育就被納入老齡事業(yè)發(fā)展綱要和發(fā)展規(guī)劃。在政府鼓勵之下，我國老年大學(xué)（學(xué)校）建設(shè)得到進(jìn)一步發(fā)展。據(jù)教育部發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前全國各地有老年大學(xué)和老年教育機(jī)構(gòu)6.2萬個(gè)，老年學(xué)員800多萬名。

隨著老年人學(xué)習(xí)熱情的高漲，近年來老年大學(xué)“一座難求”現(xiàn)象被很多媒體關(guān)注，如半夜排隊(duì)報(bào)名、網(wǎng)上報(bào)名一分鐘爆滿等現(xiàn)象頻現(xiàn)。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國的老年大學(xué)（學(xué)校）規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人日益增長的學(xué)習(xí)需求，因而呼吁政府加大投入、擴(kuò)大供給。這一觀點(diǎn)也得到老齡工作部門和教育部門的認(rèn)同。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)了我國第一部老年教育專項(xiàng)規(guī)劃《中國老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），明確提出“以擴(kuò)大老年教育供給為重點(diǎn)”的總體要求，并提出“到2020年，全國縣級以上城市原則上至少應(yīng)有一所老年大學(xué)，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有老年學(xué)校，30%的行政村（居委會）建有老年學(xué)習(xí)點(diǎn)”的推進(jìn)計(jì)劃和“以各種形式經(jīng)常性參與教育活動的老年人占老年人口總數(shù)的比例達(dá)到20%以上”的發(fā)展目標(biāo)。

2020年，我國的老年教育事業(yè)在各相關(guān)部門（特別是教育部門）的積極推動下持續(xù)發(fā)展，但離《規(guī)劃》所提出的要求仍然有較大差距。在2019年3月召開的全國政協(xié)教育界別聯(lián)組會上，上海市教委相關(guān)負(fù)責(zé)人提出，完成2020年“以各種形式經(jīng)常性參與教育活動的老年人占老年人口總數(shù)的比例達(dá)到20%以上”的目標(biāo)困難很大，時(shí)任教育部部長陳寶生則坦承“老年教育是教育部工作中的薄弱環(huán)節(jié)”。^①上海是我國老年教育發(fā)展最好的地區(qū)之一，其尚且存在諸多困難，我國大部分省市，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老年教育發(fā)展，可能尚有更大提升空間，《規(guī)劃》目標(biāo)的差距是比較大的。

那么，如何才能更有效地?cái)U(kuò)大老年教育供給，滿足廣大老年人的學(xué)習(xí)需求、豐富老年人的精神文化生活，既是政府和社會肩負(fù)的重大任務(wù)，也是相關(guān)領(lǐng)域科研工作者面臨的重要課題。本文分別從需求側(cè)和供給側(cè)的角度，分析老年人參加教育活動的實(shí)際需求，以及當(dāng)前我國老年教育的供給狀況，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

（一）工具性需求與價(jià)值性需求

教育的功能一般是指教育對整個(gè)社會系統(tǒng)的維持和發(fā)展所產(chǎn)生的作用和影響，主要包括人的發(fā)展與社會發(fā)展兩個(gè)方面（金林祥, 2010, p.45; 葉忠海, 2013）。從社會發(fā)展看，老年教育是社會開發(fā)利用老年人力資源、支持老年人繼續(xù)參與社會發(fā)展的有效手段。從人的發(fā)展看，參與教育活動可以滿足老年人現(xiàn)實(shí)的學(xué)習(xí)需求以及由此帶來的精神上的滿足。從目前我國老年人所參加的教育活動看，具體的學(xué)習(xí)項(xiàng)目非常豐富，很難進(jìn)行準(zhǔn)確而完備的分類。老年人對于參加教育活動普遍持積極態(tài)度，主要的動機(jī)有促進(jìn)身心健康、滿足興趣愛好、擴(kuò)展人際交往、跟上社會發(fā)展、彌補(bǔ)教育遺憾、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值等（丁鳳琴, 2010; 白新睿, 2012; 周冬, 2012; 譚紹華, 2018）?；诓煌睦碚摽蚣芎脱芯考僭O(shè)，不同研究者所使用的概念和選項(xiàng)不盡相同。本文不從具體內(nèi)容上分析老年人的學(xué)習(xí)需求，而是從老年人參與教育活動的現(xiàn)實(shí)需要和精神需要兩個(gè)維度，將老年人的教育需求分為工具性需求和價(jià)值性需求兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

這里所謂的工具性需求，不是指老年人希望學(xué)習(xí)的具體內(nèi)容，而是指老年人希望參與的教育活動類型。按照學(xué)習(xí)屬性從強(qiáng)到弱，本文將老年人的工具性學(xué)習(xí)需求分為三個(gè)層次。第一層次是深入學(xué)習(xí)，主要是指為深入探究某一類知識而進(jìn)行的學(xué)術(shù)性研究。第二層次是基礎(chǔ)學(xué)習(xí)，主要是為一般性接觸了解而進(jìn)行的學(xué)習(xí)。第三層次是休閑娛樂，不同于前兩層次以學(xué)習(xí)為主要出發(fā)點(diǎn)的需求，此需求層次主要以休閑娛樂為主要目的參加具有教育意義的文化活動。每一類具體的學(xué)習(xí)或活動項(xiàng)目都可以分成上述不同層次。以廣受歡迎的書法繪畫項(xiàng)目為例，有的老年人已經(jīng)有很好的基礎(chǔ)，希望能夠更加深入學(xué)習(xí)鉆研，全面提高自己的書畫鑒賞和創(chuàng)作能力；有的老年人基礎(chǔ)較弱或沒有基礎(chǔ)，只是希望通過普及性學(xué)習(xí)掌握書法繪畫的基本技能；有的老年人并沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)書畫的想法，只是將其作為一項(xiàng)休閑娛樂活動。

各類學(xué)習(xí)活動都可以不同程度地滿足老年人在價(jià)值層面的需求。價(jià)值性需求主要是指老年人通過學(xué)習(xí)而獲得心理和精神層面的滿足，包括對自己身、心、靈三方面的影響和感受。具體而言，第一層次是身體層面的健康愿望。老年期的特點(diǎn)之一是身體功能隨年齡增長逐漸下降，而這必然引起老年人自我效能感降低、自信心減弱。很多老年人希望通過參加各類活動維持甚至提高自己的健康水平，延長健康生存時(shí)間，更長久地保持自己所期望的生活品質(zhì)。第二層次是心理層面的交往需求。很多老年人在退休后的交往范圍不斷縮小，這令他們感到空虛和無聊。為了消除孤獨(dú)感和寂寞感，一些老年人根據(jù)自身興趣和學(xué)習(xí)能力選擇參加適合的文化教育活動。第三層次是精神層面的意義需求。很多老年人在停止忙碌的工作后，有更多時(shí)間回顧自己一生走過的道路，思考生活的意義和生命的價(jià)值。他們中的一些人參加文化教育活動，希望由此實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，使生活更有意義。

（二）參與能力與學(xué)習(xí)需求

老年人是老年教育活動的參與主體。老年人選擇是否參與以及參與什么樣的教育活動受到其能力的限制，而能力直接影響其參與意愿和需求。

認(rèn)知能力是老年人參加教育活動的重要限制條件。無論是深入學(xué)習(xí)、基礎(chǔ)學(xué)習(xí)還是休閑娛樂都對老年人的認(rèn)知能力有一定要求，尤其是前兩種學(xué)習(xí)。大量研究表明，老年人仍然具有學(xué)習(xí)能力，但有其特點(diǎn)。如老年人的流體智力（具有生物學(xué)基礎(chǔ)的信息加工能力）隨年齡增長逐漸衰退，而晶體智力（建立在文化基礎(chǔ)上的知識）可以在較長時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定（勞拉·E. 伯克, 2014, pp.97-98, p.175）。個(gè)體認(rèn)知能力總體上隨著年齡增長緩慢下降，80歲以后則會明顯下降（雷靂, 2009, p.344）。記憶力是影響老年人認(rèn)知能力的一個(gè)主要因素，一般隨年齡增長而衰退。2015年全國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查顯示^②，我國低齡、中齡、高齡老年人沒有記憶障礙的比例分別為69.0%、59.5%和53.4%（黨俊武等主編, 2019, pp.92-93）。可見，大部分老年人具備學(xué)習(xí)能力，一般年齡越低學(xué)習(xí)能力越強(qiáng)。

在一定智力條件下，健康素質(zhì)是決定老年人參加教育活動能力的基本條件。健康自評是老年人對自身健康狀況的自我評價(jià)，是其客觀健康狀況及其主觀評價(jià)的綜合指標(biāo)。2015年全國調(diào)查顯示，隨著老年人健康自評由好到差，老年人參加老年大學(xué)的比例隨之下降，由自評健康非常好的3.2%下降到自評健康非常差的0.6%（黨俊武主編, 2018, pp.390-391）。對老年大學(xué)學(xué)員健康狀況的調(diào)查也得出相似結(jié)論，即參與老年大學(xué)的老年人大多健康狀況較好。上海三城區(qū)老年大學(xué)的調(diào)查顯示，在參加老年大學(xué)的老年人中身體情況良好的占52.7%，一般的占35.5%，體弱多病的占11.8%（上海市老年教育理論研究中心課題組, 2014）。

參加老年教育對老年人的文化素質(zhì)有一定要求，特別是深入學(xué)習(xí)，要進(jìn)行更多閱讀、思考和研究。2015年全國調(diào)查顯示，隨著文化程度的提高，老年人參加老年大學(xué)的比例隨之增加，從未上過小學(xué)的0.6%上升至本科及以上的11.0%（黨俊武主編, 2018. p.389）。這一方面顯示文化程度越高的老年人參加老年大學(xué)的意愿越強(qiáng)、繼續(xù)學(xué)習(xí)的意識越強(qiáng)，另一方面也顯示文化程度越高的老年人更具備繼續(xù)學(xué)習(xí)的能力。各地老年大學(xué)的調(diào)查也得到了相似的結(jié)論。2011年天津市老年大學(xué)統(tǒng)計(jì)，在老年大學(xué)學(xué)員中文化程度為大專以上的占60.5%，高中和中專的約占31.0%，初中以下的占8.5%（任寶洋, 2018）。在青海老年大學(xué)2012年春季招收的老年學(xué)員中，大專以上的占25.5%，高中和中專的占46.3%，初中以下的占28.2%（青海省老年大學(xué), 2014）。上海三城區(qū)老年大學(xué)問卷調(diào)查顯示，學(xué)員中文化程度大學(xué)及以上的占37.9%，高中31.3%，初中23.8%，小學(xué)7%（上海市老年教育理論研究中心課題組, 2014）。

經(jīng)濟(jì)狀況也是老年人參加教育活動的限制條件之一，決定了老年人的選擇范圍和選擇機(jī)會。我國的老年教育屬于社會公益事業(yè)，一般不繳納學(xué)費(fèi)或只繳納很少量的學(xué)費(fèi)。但參與教育活動還是需要自己購買必要的學(xué)習(xí)用品、支付某些活動費(fèi)用，以及自費(fèi)參加更具拓展性的活動。此外，經(jīng)濟(jì)狀況還對老年人的時(shí)間分配有影響，如空閑時(shí)間是用來學(xué)習(xí)還是從事家務(wù)勞動或勞務(wù)工作。從2000年到2015年的全國調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)自評越寬裕的老年人參加老年大學(xué)的比例越高（曹楊, 等, 2016; 黨俊武主編, 2018, p.391）。

總體看，認(rèn)知能力、健康素質(zhì)、文化素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)水平越高的老年人參加教育活動的能力越強(qiáng)，進(jìn)入老年大學(xué)學(xué)習(xí)的比例越高。

（三）參與群體擴(kuò)大與需求多元化

自第一所老年大學(xué)建立以來，我國老年教育經(jīng)過三十多年的發(fā)展取得了豐富成就，其中最突出的成就是老年教育由針對特殊群體的福利型教育發(fā)展為向全體老年人開放的普惠型教育。參與群體的變化使得老年人的教育需求發(fā)生了很大改變。我國最早的老年大學(xué)（老干部大學(xué)）主要針對離退休老干部，其時(shí)的老年教育具有康樂福利性的特點(diǎn)（中國老年大學(xué)協(xié)會課題組, 2014）。這是因?yàn)殡x退休老干部群體的社會經(jīng)濟(jì)地位較高，休閑娛樂和保健養(yǎng)生是他們晚年生活的主要需要。當(dāng)越來越多的老年人有機(jī)會參與文化教育活動時(shí)，其學(xué)習(xí)需求必然朝向多元化發(fā)展。

在老年教育普惠化發(fā)展的過程中，老年大學(xué)參與者低齡化現(xiàn)象值得關(guān)注。調(diào)查顯示，在我國很多老年大學(xué)中60歲以下（大多為50~59歲）的學(xué)員超過三分之一（王仲德, 2014; 任寶洋, 2018），有的甚至占到四分之三以上（青海省老年大學(xué), 2014）。這是因?yàn)榇罅咳藛T在50~60歲之間甚至更早退休，他們中的很多人仍然“年富力強(qiáng)”，學(xué)習(xí)興趣濃厚，參與意愿強(qiáng)烈。在老年教育的討論中，對于何謂“老年人”一般有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是指年齡為60歲及以上者，另一是指退休者。本文大部分所指為60歲及以上的老年人，但涉及老年大學(xué)的學(xué)員則包括了退休者。但問題在于，目前各地在統(tǒng)計(jì)老年教育參與率時(shí)，并未對此加以區(qū)分，通常將所有老年大學(xué)學(xué)員（包括60歲以下者）都作為滿足年齡條件（60歲以上者）的老年人進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。其后果是，一方面高估了老年人的實(shí)際參與率，另一方面忽視了退休者的學(xué)習(xí)需求，因而不能對老年教育的實(shí)際需求與供給進(jìn)行有效分析，更可能誤導(dǎo)政策制定者的判斷和決策。

隨著我國社會保障制度的建立和完善，老年人的物質(zhì)需求基本得到保障，“學(xué)習(xí)是一種最好的養(yǎng)老方式”被提出。由于參與群體擴(kuò)大、學(xué)習(xí)者年齡降低等原因，與早期相比，現(xiàn)在老年教育參與者退休后生活安排的范圍擴(kuò)大，教育需求更加多元。特別是對于很大一部分已經(jīng)退休的準(zhǔn)老年人，認(rèn)知能力和健康狀況較好，對于深入學(xué)習(xí)和專門學(xué)習(xí)有更多需求。如，有的希望完成心愿，接受學(xué)歷教育；有的希望繼續(xù)就業(yè)，需要參加職業(yè)技能培訓(xùn)；有的需要幫子女照看孫輩，希望學(xué)習(xí)現(xiàn)代育兒方法和如何進(jìn)行隔代教育；有的需要照顧高齡父母，希望學(xué)習(xí)基本的家庭照護(hù)技能。同時(shí)，由于相對低齡的老年學(xué)習(xí)者主動學(xué)習(xí)意識較強(qiáng)，對于參與教育活動帶來的價(jià)值需求表達(dá)也更為明確，這又促使他們更加積極地參與學(xué)習(xí)活動。

由于老年人的學(xué)習(xí)需求快速增長，很多地方都出現(xiàn)了老年大學(xué)“一座難求”現(xiàn)象，老年教育供給不足問題由此受到關(guān)注。但調(diào)查也顯示，老年教育供過于求的現(xiàn)象也同時(shí)存在。如一項(xiàng)對南京市老年大學(xué)的調(diào)查顯示，南京市54.8%的老年大學(xué)“報(bào)名爆滿，供不應(yīng)求”，41.9%的老年大學(xué)“人數(shù)不多但有固定人群”，還有3.2%的老年大學(xué)“生源不足，供過于求”（南京老年大學(xué)協(xié)會、南京市社會科學(xué)院聯(lián)合課題組, 2019）。這說明老年教育供給是一個(gè)復(fù)雜的問題，既有總量不足的問題，也有結(jié)構(gòu)失衡的問題。

（一）老年大學(xué)資源配置不均

老年大學(xué)總量短缺，既指老年教育機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，還指廣大老年人獲得有限教育資源的機(jī)會稀缺。我國的老年教育起源于老年大學(xué)（老干部大學(xué)），現(xiàn)在老年大學(xué)仍然是我國老年教育的最主要形式。一般區(qū)（縣）級以上的稱為“老年大學(xué)”，以下的稱為“老年學(xué)?！?。從管理歸屬情況看，我國的老年大學(xué)主要分為兩類。一類是各地組織部門專門為老干部開辦的老干部大學(xué)，目前我國超過80%的老年大學(xué)仍歸屬中組部和各級組織部門管理。另一類是其他社會主體，包括政府、企業(yè)、大專院校、科研院所、社會組織等興辦的老年大學(xué)。如四川省內(nèi)的老年教育主要有五類：一是由民政局牽頭的三級老年大學(xué)網(wǎng)絡(luò)，即市級老年大學(xué)-區(qū)（縣）級老年大學(xué)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年學(xué)校；二是由教育部門牽頭的四級社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，即市級社區(qū)大學(xué)-區(qū)（縣）級社區(qū)學(xué)院-街道社區(qū)教育學(xué)校-社區(qū)教育工作站；三是由老干局牽頭的老干部學(xué)校；四是由各企事業(yè)單位和社會機(jī)構(gòu)牽頭的培訓(xùn)中心、職工學(xué)校、日間照料中心等；五是由各類老年協(xié)會和社會組織牽頭的老年教育活動中心（丁倩梅, 等, 2019）。目前我國大部分老年大學(xué)（學(xué)校）仍然只對離退休老干部和企事業(yè)單位自己的干部職工開放，即使部分對外開放，名額也非常有限。如江蘇省鎮(zhèn)江市的調(diào)查顯示，在市轄區(qū)老年大學(xué)學(xué)員中，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員、專業(yè)技術(shù)人員、各單位管理人員占總?cè)藬?shù)近一半，來自基層街道社區(qū)的普通老年群眾相對較少（盧悅, 2019）。然而，由于各部門和單位工作職能、權(quán)責(zé)范圍的限定以及活動場地、工作人員等方面條件的制約，在短期內(nèi)仍然難以實(shí)現(xiàn)大部分老年大學(xué)（老干部大學(xué)）完全向社會開放。

我國老年教育在國家層面缺乏制度安排，是造成老年大學(xué)資源配置不均的主要原因。在國家層面，文化部被規(guī)定負(fù)責(zé)老年教育。^③然而，由于大部分老干部大學(xué)（老年大學(xué)）作為老干部工作的一部分由組織部門創(chuàng)建和管理，或由興辦老年大學(xué)的各政府部門、企事業(yè)單位和高校自行管理，文化部門管理老年教育的職責(zé)在實(shí)際工作中很難落實(shí)。同樣，目前教育部也只能從其主管的教育領(lǐng)域入手推動擴(kuò)大老年教育供給。^④教育部門主要從三個(gè)方面入手發(fā)展老年教育事業(yè)。一是在社區(qū)學(xué)院基礎(chǔ)上開展老年教育。教育部從1999年提出推進(jìn)社區(qū)教育工作，提出了《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》，此后在全國范圍內(nèi)建立了全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)。在這個(gè)過程中，我國進(jìn)入人口老齡化社會，老年人逐漸成為社區(qū)教育活動的最主要參與者。2016年7月教育部等九部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，將老年教育作為社區(qū)教育的重點(diǎn)任務(wù)。二是高校老年教育。2014年5月，全國高校老年大學(xué)發(fā)展聯(lián)盟成立，旨在聯(lián)合全國高校老年大學(xué)，推進(jìn)高校老年大學(xué)的交流和協(xié)作，發(fā)揮高校學(xué)術(shù)、人才、資源的優(yōu)勢。但從目前看，全國高校老年大學(xué)發(fā)展聯(lián)盟的成員僅有一百多所，很多工作尚有待開展。三是老年開放大學(xué)系統(tǒng)，包括國家開放大學(xué)辦的老年大學(xué)和各地開放大學(xué)辦的老年大學(xué)。2015年1月，國家開放大學(xué)聯(lián)合全國老齡辦、民政部中國社會福利與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會、人力資源和社會保障職業(yè)技能鑒定中心等單位共同成立老年開放大學(xué)，為老年人和老齡產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員提供線上線下相結(jié)合的學(xué)歷與非學(xué)歷教育服務(wù)。與此同時(shí)，各地組織部門和其他社會主體興辦的老年大學(xué)仍然自行管理。沒有國家層面的統(tǒng)一制度安排，就難以實(shí)現(xiàn)資源的有效均衡配置，這是今后我國老年教育發(fā)展首先要解決的問題。

（二）老年大學(xué)教育內(nèi)涵不足

我國最早的老年大學(xué)學(xué)員主要是離退休老干部，針對他們的休閑娛樂和健康養(yǎng)生的需求，其時(shí)老年大學(xué)的課程以組織學(xué)習(xí)書法繪畫、講授保健養(yǎng)生知識等為主。長期以來，我國大部分老年大學(xué)仍然延續(xù)著這個(gè)傳統(tǒng)。從老年大學(xué)的課程設(shè)置看，主要集中在康樂和實(shí)用類課程。如湖北大學(xué)老年大學(xué)的課程設(shè)置集中在老年人文體舞蹈和健身健美領(lǐng)域（虞錦林, 2014）。對老年大學(xué)學(xué)員的調(diào)查顯示，大部分學(xué)員的學(xué)習(xí)興趣也以基礎(chǔ)學(xué)習(xí)和休閑娛樂為主。對北京、山西、陜西、甘肅、四川五省市老年大學(xué)的調(diào)查顯示，老年學(xué)員最感興趣的課程首先是健康保健和生活實(shí)用知識類課程，其次是休閑娛樂類課程，再次是時(shí)事政治類課程，最后是電腦、科技和外語類課程（王英, 譚琳, 2010）。在上海三城區(qū)老年大學(xué)中參加體育保健類課程的學(xué)員最多，占39.8%；文藝類，占28.3%；書畫類，占12.3%；手工藝類，占11.3%；家政類，占6.6%；外語類，占1.7%。（上海市老年教育理論研究中心課題組, 2014）浙江省老年教育機(jī)構(gòu)提供的課程受老年人歡迎的程度由高到低依次為醫(yī)療保健、文學(xué)藝術(shù)、文化娛樂、信息與科學(xué)技術(shù)（楊淑珺, 2016）。

近年來，隨著終身教育發(fā)展，老年大學(xué)教育內(nèi)涵不足、教育功能和文化功能發(fā)揮不到位等問題受到普遍關(guān)注（丁哲學(xué), 2017; 許翯翯, 2019）?？v觀我國老年教育的發(fā)展歷程，組織部門、民政部門、老齡部門、文化部門、教育部門等在各自領(lǐng)域推動了老年教育的發(fā)展。不同部門對老年教育有不同的定位和要求，因而有不同的工作思路和指導(dǎo)思想，也因此對老年教育的定位和屬性方面的認(rèn)識不盡相同。隨著教育部門對老年教育領(lǐng)域介入漸深，認(rèn)為老年教育的本質(zhì)屬性是教育因而應(yīng)歸屬教育部門統(tǒng)一管理的觀點(diǎn)得到更多贊同。隨著我國老年教育日趨成熟，特別是老年群體更迭，老年學(xué)習(xí)者的整體素質(zhì)提高、學(xué)習(xí)意愿增強(qiáng)、對于教育深度和教育品質(zhì)的要求提高，老年大學(xué)教育內(nèi)涵不足的問題更為突出。

（三）社區(qū)老年文化教育薄弱

從老年人的需求看，并非所有老年人都需要來老年大學(xué)滿足自己的學(xué)習(xí)需求，其休閑娛樂和大部分基礎(chǔ)學(xué)習(xí)需求是可以在社區(qū)文化教育中獲得的。從終身教育的觀點(diǎn)看，教育不僅包括學(xué)校教育，而且包括內(nèi)容更豐富、對象更廣泛、施教范圍更具社會性、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)多元取向、學(xué)習(xí)形式個(gè)別化與多樣化為特征的教育（袁振國, 2010, p.34）。由于老年大學(xué)（學(xué)校）較難進(jìn)入，大部分老年人選擇參加社區(qū)文化活動滿足其精神文化需求。

但是，目前我國大部分社區(qū)的老年文化教育發(fā)展還比較薄弱。一是我國大部分社區(qū)未能有效開展吸引老年人的文化教育活動，社區(qū)文化教育資源的使用效率不高。2015年全國調(diào)查顯示，半數(shù)以上老年人利用了家附近的廣場、公園、健身場所等活動設(shè)施，但社區(qū)老年活動站點(diǎn)和圖書文化場館的利用率卻很低，只有8.7%的老年人經(jīng)常去老年活動中心/站/室，31.3%的老年人偶爾去，60%的老年人從來不去。他們對圖書館/文化站的利用率最低，只有3.4%的老年人經(jīng)常去，23%的老年人偶爾去，73.6%的老年人從來不去。從城鄉(xiāng)比較來看，農(nóng)村老年人對于上述場所的利用率更低，如城鎮(zhèn)老年人經(jīng)常去圖書館/文化站的比例為4.6%，而農(nóng)村老年人只有1.6%（天津師范大學(xué)課題組, 2018）。二是基層學(xué)習(xí)點(diǎn)較少。以老年教育發(fā)展較好的山東省為例，據(jù)山東省老年大學(xué)協(xié)會的調(diào)查，2018年山東基本實(shí)現(xiàn)了2016年《規(guī)劃》所要求的2020年縣級以上城市老年大學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年學(xué)校的建設(shè)目標(biāo)，但社區(qū)（村）老年學(xué)校（學(xué)習(xí)點(diǎn)）數(shù)量只有11.9%，距30%的目標(biāo)還有很大差距（山東省老年大學(xué)協(xié)會《山東省落實(shí)〈老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）〉情況調(diào)查》課題組, 2020）。又如對秦皇島市老年教育的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，秦皇島市的老年教育市級水平較高，但縣（區(qū)）乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（居委會）發(fā)展不足，全市老年教育總體參與率僅為1.04%，距2020年實(shí)現(xiàn)20%參與率的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)（韓偉等, 2019）?？梢?，老年教育的薄弱環(huán)節(jié)仍然在基層社區(qū)。

（一）完善法律法規(guī)體系

老年教育學(xué)界一直呼吁終身教育和老年教育立法。目前，天津、福建、徐州、上海、太原、河北、寧波、成都、西安九省市，陸續(xù)出臺了《老年人教育條例》《終身教育促進(jìn)條例》《社區(qū)教育促進(jìn)條例》等法規(guī)。然而，由于國家層面的終身教育立法和老年教育立法尚未出臺，目前我國老年教育發(fā)展上的很多問題，如管理體制不順暢、經(jīng)費(fèi)來源不明確、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等，還無法得到根本解決。

2016年《規(guī)劃》出臺后，教育部積極推動部署貫徹落實(shí)《規(guī)劃》要求。但由于《規(guī)劃》是關(guān)于老年教育的綱領(lǐng)性文件，缺乏操作性強(qiáng)的老年教育配套政策予以支撐，還難以對復(fù)雜的老年教育實(shí)踐工作發(fā)揮政策指導(dǎo)和政策保障等功能（吳結(jié), 2020）。而立法缺失正是《規(guī)劃》在實(shí)踐層面困境的根本原因，也是決定我國老年教育能否走出瓶頸的最關(guān)鍵因素。

（二）提升老年大學(xué)教育屬性

目前，我國大部分老年大學(xué)的課程以休閑娛樂為主要內(nèi)容，與其應(yīng)有的教育屬性不符。老年大學(xué)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)老年人的學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)需要，加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)習(xí)和深入學(xué)習(xí)類課程學(xué)習(xí)，引導(dǎo)老年人進(jìn)行高質(zhì)量學(xué)習(xí)，提升老年大學(xué)的教育屬性。與此同時(shí)，將專業(yè)性較低的休閑娛樂類課程轉(zhuǎn)移到非正式的老年教育組織或平臺，這樣既能保持老年大學(xué)的教育定位，又能讓更多老年人獲得與其需求相適宜的文化教育服務(wù)。否則，會更加偏離老年大學(xué)的教育屬性，不利于其長遠(yuǎn)發(fā)展。

為滿足老年人日益增長的學(xué)習(xí)需求，教育部應(yīng)推動更多的高等院校和職業(yè)院校開辦老年教育，擴(kuò)大正規(guī)老年教育規(guī)模。鼓勵有條件的老年大學(xué)開設(shè)老年學(xué)歷教育，滿足老年人高端學(xué)習(xí)需要。對于大部分非學(xué)歷老年教育，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)教育屬性，針對老年學(xué)習(xí)者的多元化需求，完善課程體系，滿足老年人多層次的學(xué)習(xí)需求。

（三）豐富社區(qū)老年文化教育

我國老年人數(shù)量眾多，加上大量有學(xué)習(xí)需求的相對低齡退休人員，單靠發(fā)展老年大學(xué)難以實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》目標(biāo)。目前我國大部分老年人的學(xué)習(xí)需求仍然以基礎(chǔ)學(xué)習(xí)和休閑娛樂為主，在社區(qū)層面依托各類公共服務(wù)設(shè)施開展豐富的文化教育活動是擴(kuò)大老年人參與文化教育更可行的做法。與學(xué)校教育相比，社區(qū)老年文化教育活動不正式、不規(guī)范，但可及性強(qiáng)，也更具靈活性和普及性，能夠吸引更多老年居民。

根據(jù)國際上第三年齡大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，可鼓勵在社區(qū)發(fā)展互助形式的老年人學(xué)習(xí)共同體。如利用老年人活動中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心等場所開展自主學(xué)習(xí)，老年群眾組織如基層老年人協(xié)會也可發(fā)揮支撐作用。目前，滬杭等地已成立社區(qū)學(xué)習(xí)共同體，供老年人通過自我組織、自我教育、自我管理開展各種學(xué)習(xí)與文化活動（丁紅玲, 等, 2019）。構(gòu)建老年教育學(xué)習(xí)共同體也是推動老年教育可持續(xù)發(fā)展的可行選擇（唐曉明, 2019），可在豐富社區(qū)老年文化教育活動、提高社區(qū)文化教育品質(zhì)上發(fā)揮積極作用。

（四）科學(xué)規(guī)劃老年教育內(nèi)容

應(yīng)根據(jù)學(xué)習(xí)者日益多元化的學(xué)習(xí)需求，科學(xué)規(guī)劃老年教育內(nèi)容。研究顯示，中國老年人普遍缺乏對老年期的養(yǎng)老規(guī)劃（張文娟, 等, 2018），而現(xiàn)代社會個(gè)體意識增強(qiáng)，老年人被期望能夠更加獨(dú)立地生活（李晶, 2019, p.276），老年教育在此處正可以發(fā)揮積極作用。從老年教育促進(jìn)人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的功能角度看，應(yīng)建構(gòu)包含但不限于老年人社會適應(yīng)、人際協(xié)調(diào)、自我成長等范疇的具有老年教育特點(diǎn)的教學(xué)內(nèi)容體系，幫助學(xué)習(xí)者在退休前后及老年期的各個(gè)階段學(xué)習(xí)如何處理與社會、他人以及自己的關(guān)系。

各教學(xué)范疇?wèi)?yīng)包括多個(gè)領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域內(nèi)則可進(jìn)行相應(yīng)的課程設(shè)計(jì)和學(xué)習(xí)安排。如社會適應(yīng)教育的目標(biāo)是幫助學(xué)習(xí)者更好地適應(yīng)老年期的社會生活，應(yīng)包括繼續(xù)參與社會生活、保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)和人身安全等方面知識和技能的學(xué)習(xí)。人際協(xié)調(diào)教育的目標(biāo)是幫助老年人建立和維護(hù)重要的人際關(guān)系，應(yīng)包括如何處理各類社會關(guān)系和家庭關(guān)系的學(xué)習(xí)內(nèi)容。自我成長教育的目標(biāo)是幫助老年人過上自己認(rèn)為有意義的生活，應(yīng)包括如何發(fā)揮潛能及應(yīng)對老年期各階段問題（特別是衰老、患病和死亡等）的學(xué)習(xí)內(nèi)容。按照學(xué)習(xí)者不同的需求層次，應(yīng)分別設(shè)計(jì)適合深入學(xué)習(xí)、基礎(chǔ)學(xué)習(xí)以及以休閑娛樂方式開展的教育活動。

（五）銜接終身教育體系

國內(nèi)外有關(guān)資料都顯示，參加第三年齡大學(xué)（老年大學(xué)）的人員多為退休人員。隨著發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，第三年齡大學(xué)被期望向更廣泛的社會開放，如法國第三年齡大學(xué)改為“休閑大學(xué)”“混齡大學(xué)”“全民大學(xué)”等。這種改變符合終身教育、終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)社會的理念，未來將成為國際社會的發(fā)展趨勢（葉忠海, 2019: 191）。在教育現(xiàn)代化、民主化的發(fā)展進(jìn)程中，我國老年教育與終身教育體系各部分貫通銜接的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。

老年人的后職業(yè)教育可與成人教育、職業(yè)教育相銜接。所謂后職業(yè)教育是指對那些在退休后仍希望繼續(xù)參與社會經(jīng)濟(jì)活動的老年人的職業(yè)技能培訓(xùn)。在人口老齡化程度日益加深的社會背景下，大量勞動年齡人口過早進(jìn)入退休生活是人力資源的浪費(fèi)。對于60歲以下的退休者以及仍然有工作愿望和能力的老年人，應(yīng)引導(dǎo)其參與再就業(yè)的學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)，應(yīng)允許其參與終身教育的其他部分，如高等教育、職業(yè)技能教育等。未來終身教育立法應(yīng)對貫通終身教育各個(gè)環(huán)節(jié)、形成終身教育連續(xù)性服務(wù)體系做出明確規(guī)定。

（六）理性發(fā)展遠(yuǎn)程教育

遠(yuǎn)程教育依托現(xiàn)代傳媒和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)手段，可以為學(xué)習(xí)者提供更加方便、靈活的學(xué)習(xí)條件。與實(shí)體教育相比，遠(yuǎn)程教育的優(yōu)勢是能夠向全體老年人開放，因此可被視為解決老年教育供給不足的一個(gè)方法。但調(diào)查顯示，遠(yuǎn)程教育在為老年人提供教育資源和教育服務(wù)上的作用有其局限性。第一，遠(yuǎn)程方式并不適用于所有課程。如對四川老年大學(xué)在讀學(xué)員有關(guān)遠(yuǎn)程教育認(rèn)識的調(diào)查顯示，被調(diào)查學(xué)員普遍認(rèn)為舞蹈、器樂和聲樂類課程需要老師面授，而保健課則可以通過遠(yuǎn)程方式（何云, 等, 2014）。第二，目前我國老年人應(yīng)用信息技術(shù)的能力差異較大，網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)能力總體較低。如對北京和上海的調(diào)查都顯示，老年群體的遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)能力有待提高（喬愛玲, 等, 2019; 騰水仙, 2018）。第三，從老年人參加教育活動的需求看，除了工具性需求還有價(jià)值性需求。老年大學(xué)已經(jīng)成為老年學(xué)員所參與的最主要的社會組織之一，交往式學(xué)習(xí)和互動不僅帶給他們心理上的歸屬感，也切實(shí)成為老年人社會支持網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。鑒于遠(yuǎn)程教育的特點(diǎn)以及老年人的教育需求和能力上的差異，今后一方面應(yīng)分領(lǐng)域、分層次理性發(fā)展遠(yuǎn)程教育，另一方面要創(chuàng)新遠(yuǎn)程教育模式，增強(qiáng)學(xué)習(xí)者的代入感等。

（七）發(fā)展老年教育產(chǎn)業(yè)

老年教育為社會公益事業(yè)，基本的老年教育是政府公共服務(wù)的一部分，理應(yīng)由政府提供。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國老年人整體素質(zhì)提高，學(xué)習(xí)需求多元，對教育種類和品質(zhì)提出更高要求。為此，可通過發(fā)展老年教育產(chǎn)業(yè)彌補(bǔ)公共事業(yè)的不足。伴隨社會進(jìn)步，企業(yè)社會責(zé)任增強(qiáng)，一些企業(yè)加大了在社會教育方面的投入，包括參與政府項(xiàng)目以及獨(dú)立承辦老年教育。政府可創(chuàng)新提供公共服務(wù)的方式，主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督管理，由直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供服務(wù)。

然而，目前我國老年教育法律法規(guī)尚不完善，國家層面尚無明確的業(yè)務(wù)主管部門，社會力量參與和開辦老年大學(xué)缺乏政策支持，也沒有規(guī)范和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，影響了社會力量的參與積極性?？蓞⒄諊夜膭钌鐣α繀⑴c養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策，制定鼓勵社會力量參與老年教育的財(cái)政稅收政策、土地使用政策、場所設(shè)施優(yōu)惠政策等，促進(jìn)社會企業(yè)、非政府組織、非營利組織、社會團(tuán)體、基金會等積極參與老年教育事業(yè)發(fā)展，滿足老年人日益多樣化、個(gè)性化的學(xué)習(xí)需求。