編者按
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》是指導(dǎo)全國環(huán)保工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)“十二五”以及更長時(shí)期的環(huán)保工作進(jìn)行了總體部署。連日來，全國各地積極開展了各種深入學(xué)習(xí)這一重要文件的活動(dòng)。為了更好地學(xué)習(xí)文件精神，做好貫徹落實(shí)工作，中國環(huán)境報(bào)從即日起刊登系列解讀報(bào)道，以饗讀者。
中國環(huán)境報(bào)記者 黃婷婷
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出，把主要污染物排放總量控制指標(biāo)作為新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件。
《意見》首次以規(guī)范性文件的方式將這一要求在全國范圍內(nèi)提出，而且規(guī)定得更為具體和明確。
與以往有哪些不同？
早在2008年12月召開的全國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢就強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格落實(shí)總量控制要求，把污染物排放總量指標(biāo)作為區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)發(fā)展的前提條件。
可以說，這一提法已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)發(fā)展必須考慮污染物總量控制大局?！兑庖姟返囊?guī)定顯然更為具體，更具操作性。
以前對(duì)環(huán)評(píng)的要求主要體現(xiàn)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，關(guān)注的是單個(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響。而《意見》關(guān)注的是污染物排放總量和環(huán)境容量，實(shí)質(zhì)是要求地區(qū)發(fā)展必須考慮環(huán)境承載力，是在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)評(píng)提出的更高層次的要求，是環(huán)境管理制度的又一次創(chuàng)新與進(jìn)步。
為何要提出這一要求？
我國從1979年起實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，2003年9月施行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，經(jīng)過多年實(shí)踐，形成了比較完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)和管理體系，為我國污染減排工作做出了很大貢獻(xiàn)。據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，全國共審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件167萬余個(gè)，審批項(xiàng)目總投資82.4萬億元。
但需要注意的是，環(huán)境問題具有累積性。傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)關(guān)注的是特定時(shí)間內(nèi)的環(huán)境影響，忽視了環(huán)境問題的產(chǎn)生需要一個(gè)過程。一些環(huán)境影響往往過一段時(shí)間之后質(zhì)變成環(huán)境問題，重金屬污染就是一個(gè)典型的例子。
隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然資源開發(fā)利用造成的環(huán)境影響越來越突出，已成為影響我國可持續(xù)發(fā)展的重大問題。《意見》把總量控制指標(biāo)作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件，有利于從源頭控制環(huán)境影響，減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
而從大的背景來說，近年來，隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，但經(jīng)濟(jì)總量仍將保持高速增長，環(huán)境容量有限的基本國情不會(huì)改變，環(huán)境保護(hù)壓力有增無減。經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，長期粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)不能持續(xù)，“十二五”規(guī)劃綱要明確提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。面對(duì)這樣的“兩難”境地，中央明確提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
把總量控制指標(biāo)作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件，就意味著一個(gè)地區(qū)要根據(jù)污染物排放總量決定單個(gè)項(xiàng)目是否上馬，要整體衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這一要求不但有利于污染減排工作，而且有利于促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
將產(chǎn)生什么影響？
《意見》首次以規(guī)范性文件的形式提出把總量控制指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，在全國范圍內(nèi)是有約束力的，為環(huán)保工作指明了方向。
事實(shí)上，一些地區(qū)幾年前就開始了這樣的探索與嘗試。早在2007年8月，云南省環(huán)保局就發(fā)出通知，要求加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放的管理，把主要污染物排放總量控制作為環(huán)評(píng)審批的前置條件。
2008年6月，廣東省環(huán)保局發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理主要污染物排放總量前置審核制度的通知》明確提出，對(duì)于主要污染物排放總量超過總量控制指標(biāo)，或污染物排放總量超過環(huán)境容量、大氣環(huán)境或納污水體達(dá)不到功能區(qū)劃要求、又無污染物總量區(qū)域削減措施的地區(qū)，暫停審批該地區(qū)新增污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目。
此外，山東省、安徽省等地區(qū)也紛紛出臺(tái)了類似的規(guī)定?！兑庖姟返某雠_(tái)，把這些地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)變?yōu)樵谌珖秶鷥?nèi)有效的政策規(guī)定。
而對(duì)于還未做出類似規(guī)定的地區(qū)來說，《意見》提出這一要求，無疑提出了挑戰(zhàn)，將促進(jìn)實(shí)現(xiàn)幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變:從思路上來說，從著眼局部向統(tǒng)籌全局轉(zhuǎn)變；從戰(zhàn)略上來說，從單純重視污染物減排，向調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；從戰(zhàn)術(shù)上來說，要把環(huán)評(píng)這一緊箍咒戴在建設(shè)項(xiàng)目的頭上，嚴(yán)格控制新增污染物排放量。
不管怎樣，地方如果能按照要求把總量控制指標(biāo)作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件，一定會(huì)促進(jìn)污染物總量減排，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
如何發(fā)揮更大作用？
無論從力度上來看，還是從操作性來看，《意見》所提出的要求，可以把總量減排這一制度落實(shí)到最基層。
那么，如何讓總量減排制度發(fā)揮更大的作用？我國“十一五”期間實(shí)行了總量減排制度，但是由于各地區(qū)環(huán)境容量不同，減排效果也不同。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，發(fā)展速度較快，總量指標(biāo)再削減，容量還是不夠；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，環(huán)境容量較大，可能存在削減過度的問題。因此，應(yīng)考慮加強(qiáng)總量減排與環(huán)境容量的科學(xué)銜接，進(jìn)一步增強(qiáng)總量減排的有效性。
鏈接
1964年，在加拿大召開的國際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上，首次提出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念。美國于1969年制定了《國家環(huán)境政策法》，建立了環(huán)評(píng)制度，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。早期的環(huán)評(píng)制度關(guān)注的是局部污染，無法從根本上解決環(huán)境問題，于是一些國家從關(guān)注局部污染轉(zhuǎn)向區(qū)域環(huán)境問題，同時(shí)把環(huán)評(píng)的層次從項(xiàng)目層次提升到規(guī)劃與政策層次。
20世紀(jì)70年代，美國和日本開展了一系列區(qū)域性土地活動(dòng)及大規(guī)模工業(yè)基地的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。在評(píng)價(jià)方法上，日本采用了環(huán)境容量分析和排污總量控制方法，日本稱之為“計(jì)劃評(píng)價(jià)”。美國也不斷探索和完善自己的環(huán)評(píng)制度，提出了總量控制技術(shù)與環(huán)境承載力分析為核心的評(píng)價(jià)方法和技術(shù)，在評(píng)價(jià)思路上突出環(huán)評(píng)的規(guī)劃管理功能。
