探尋城市路徑，揭秘經(jīng)濟(jì)邏輯昨天 06:16
并非只有行政合并一條路
在城市競(jìng)爭(zhēng)朝著“都市圈化”發(fā)展的當(dāng)下，中心城市都渴望打破傳統(tǒng)邊際，爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間。
截至目前，國(guó)家發(fā)改委共點(diǎn)名支持4個(gè)城市編制實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃，分別是南京、福州、成都、西安。
隨著南京、福州都市圈規(guī)劃先后獲批，西安都市圈規(guī)劃也到了“關(guān)鍵時(shí)刻”——
7月12日，城叔從西安市發(fā)改委獲悉，《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》正在修改完善，對(duì)規(guī)劃的大綱也在進(jìn)一步論證?！斑@項(xiàng)工作已經(jīng)提上議事日程，正在抓緊研究。”
被視為“都市圈之核”的西咸一體化，已經(jīng)有了新的動(dòng)向。
不久前，陜西省發(fā)改委發(fā)布重磅文件《關(guān)于西安市全面代管西咸新區(qū)指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），“糾結(jié)”十年，承擔(dān)“西咸一體化試驗(yàn)”使命的西咸新區(qū)終于“塵埃落定”——“西安市全面代管”。
種種跡象表明，“重構(gòu)”西安格局的可能性正在出現(xiàn)。
“全面授權(quán)、不留空白”
2011年，西咸新區(qū)含著《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的“金鑰匙”橫空出世，被視為“建設(shè)西安國(guó)際化大都市的重要途徑，推進(jìn)西咸一體化的關(guān)鍵”，一舉一動(dòng)備受關(guān)注。
《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2011-2020）》曾經(jīng)這樣描述西咸一體化————
由于受行政區(qū)劃分割、缺乏抓手等原因，一體化進(jìn)展不快、力度不大，特別是西咸結(jié)合部建設(shè)步伐緩慢，沒有形成實(shí)質(zhì)性、大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)局面，目前兩個(gè)城市的發(fā)展都迫切需要在空間上拓展和內(nèi)涵上提高，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共贏發(fā)展。
誕生伊始，西咸新區(qū)就被視為西咸一體化的“先手棋”。其管委會(huì)也一度作為陜西省級(jí)派出機(jī)構(gòu)直接管轄西咸新區(qū)。
不過，十年過去，西咸新區(qū)的發(fā)展也并不如意，直到2017年西安市整體管代西咸新區(qū)，托管其行政和社會(huì)管理職能，西咸新區(qū)才開始加速融入大西安。
但在西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生導(dǎo)師、永秀智庫理事長(zhǎng)白永秀看來，”這是管理體制上的進(jìn)步，但是彼時(shí)一些重大資源配置，包括一些空間規(guī)劃的權(quán)限還不屬于西安，實(shí)際上影響著西咸新區(qū)，也影響著西咸一體化的發(fā)展?！?/p>
到如今“西安市全面托管”，西咸新區(qū)的走向終于塵埃落定。在陜西省發(fā)改委看來，“這是對(duì)2017年改革的深化與延伸，落實(shí)了西安全面管理的要求，進(jìn)一步理順了西咸新區(qū)管理的體制機(jī)制”。
此番調(diào)整，西咸新區(qū)882平方公里規(guī)劃范圍，將劃分為西咸新區(qū)直管區(qū)和西安（西咸新區(qū)）—咸陽共管區(qū)，前者按照“全面授權(quán)、不留空白”的要求由西安全面管理，后者由咸陽在統(tǒng)一框架下管理。
圖片來源：西咸新區(qū)總體規(guī)劃
其職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等制定管轄權(quán)都將收歸西安，直管區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃納入西安市國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一編制。
這一定程度上也意味著，接下來西安將全面主導(dǎo)西咸新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，對(duì)于西安拓展發(fā)展空間意義深遠(yuǎn)。
西安朝華管理科學(xué)研究院院長(zhǎng)單元莊對(duì)城叔表示，從現(xiàn)在來看，大型城市的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)非常激烈，進(jìn)一步擴(kuò)大西安的管理權(quán)限，對(duì)西安整體面臨的這種格局是有好處的。一方面增強(qiáng)了西安的總體實(shí)力，一方面也解決了區(qū)域行政管理的權(quán)限障礙。
白永秀也認(rèn)為，西安市全面管理西咸新區(qū)，意義重大。
首先，西咸新區(qū)在體制上和發(fā)展方向得以進(jìn)一步明確；其次，利用西咸新區(qū)的資源，可以從整體上統(tǒng)一規(guī)劃，做強(qiáng)大西安；最后，也有利于西安和咸陽關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，西咸新區(qū)主體給了西安，一小部分也回到咸陽，有利于其安排自身發(fā)展。
“西咸一體化提了這么多年，一直在等如何一體化，這也算是有了一個(gè)結(jié)果吧?！彼硎尽?/p>
并非“合并”一條路
近年來，安徽、山東、河南等多省份陸續(xù)啟動(dòng)區(qū)劃調(diào)整，如安徽三分巢湖做大合肥，濟(jì)南合并萊蕪，今年3月洛陽市也迎來撤縣設(shè)區(qū)。
關(guān)于西咸行政一體化的呼聲也曾熱鬧一時(shí)。
作為最早提出“西咸一體化”主張的學(xué)者，陜西省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通曾提出，以三分巢湖、濟(jì)萊行政一體化為范本“三分咸陽”，將咸陽中心城區(qū)等區(qū)域并入西安。他認(rèn)為，“若不三分咸陽，則西咸一體化難以按下加速鍵?！?/p>
對(duì)此，咸陽政府層面并不認(rèn)同。去年10月，咸陽市委督查室在回應(yīng)網(wǎng)友留言時(shí)透露————
目前，我們?cè)谑∈懈黝悤?huì)議中未討論過西安-咸陽行政一體化，所以更無西咸合并時(shí)間表?！叭窒剃枴钡恼f話只有個(gè)別學(xué)者的一家之言，未進(jìn)入到官方正式文件中。
時(shí)至今日，西咸一體化推進(jìn)緩慢已成各方共識(shí)。此前有報(bào)道指出，咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之說，認(rèn)為咸陽是西安做強(qiáng)做大的砝碼，但咸陽如何實(shí)現(xiàn)共贏卻并不明朗。因此，咸陽與西安在一體化方面一直有分歧。
《咸陽日?qǐng)?bào)》理論版曾刊文指出，對(duì)于陜西及西安而言，西咸一體化不只是為了“打造大西安”“GDP 過萬億”，而是要跳出城墻看西安。
要學(xué)習(xí)借鑒粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等成功經(jīng)驗(yàn)，看看先進(jìn)地區(qū)都是怎么做的，不要在“安徽三分巢湖”的思維中自我設(shè)限。
“一些人覺得把咸陽合并進(jìn)來，西安一切問題就都解決了?，F(xiàn)在不可能這么大的兩個(gè)城市合并，兩個(gè)縣合并都很困難，何況是兩個(gè)市?！痹诎子佬憧磥?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本來就是相互融合，相互滲透的，城市之間的融合與一體化發(fā)展，并非只有行政合并這一種。
單元莊則認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)才是西咸一體化的根本所在。“管理權(quán)先要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。西咸最關(guān)鍵的問題是20年沒有找到自己真正的產(chǎn)業(yè)定位，而是'多龍治水’，沒有真正從大西安真正的產(chǎn)業(yè)布局的角度來考慮?！?/p>
他表示，西安是中國(guó)航空業(yè)的中心，應(yīng)該在西安的北部建立中國(guó)最大的航空產(chǎn)業(yè)基地，包括制造業(yè)，服務(wù)業(yè)和科研開發(fā)業(yè)等，并把西咸新區(qū)定位為西安的民用航空業(yè)的基地，以此為中心發(fā)展航空制造業(yè)，如客機(jī)改貨機(jī)零部件等。
“不只是陜西的西安”
2020年，西安完成了兩個(gè)晉級(jí)。
第一個(gè)是晉級(jí)“萬億GDP俱樂部”，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到10020.39億元。第二個(gè)是過去十年人口增加448.51萬，以1295.29萬躋身“全國(guó)十大人口城市”。
如何在未來五年更上一層樓？站在城市以都市圈交鋒的新賽道，西安要想和同能級(jí)城市比拼，甚至彎道超車，需要更大的空間，更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。
翻看近幾年的陜西省政府工作報(bào)告，西咸一體化幾乎都被明確列入當(dāng)年的重點(diǎn)工作。而今年，在西咸一體化的后面，還加上了建設(shè)西安都市圈。
根據(jù)陜西“十四五”規(guī)劃綱要，西安都市圈的范圍是“一核、兩翼、三區(qū)、多組團(tuán)”：
“一核”即西安主城區(qū)、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)組成的都市圈核心區(qū)，“兩翼”即南部秦嶺生態(tài)文化提升區(qū)和北部渭北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載區(qū)，“三區(qū)”指銅川主城區(qū)、渭南主城區(qū)、楊凌示范區(qū)等。
在這種背景下，白永秀認(rèn)為光把咸陽合并進(jìn)來，只能解決大西安的問題，但是西安不能只是陜西的西安，也不只是西部的西安，至少應(yīng)該是中西部的西安。其未來的發(fā)展需要從三個(gè)層次整體考慮：
西安都市圈是以西安為中心的關(guān)中城市圈，主要是西安、咸陽、銅川、渭南等城市的半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，這是第一個(gè)層次；
將這個(gè)城市圈進(jìn)行延伸，向西是寶雞、天水，再進(jìn)一步就是平?jīng)?、慶陽等，向北是延安，向東是三門峽、運(yùn)城等城市，向南可以把商洛納入進(jìn)來，這是第二個(gè)層次；
第三個(gè)層次，就是西安和鄭州、太原如何協(xié)同發(fā)展，呼吁打造西鄭太黃河中下游經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，這對(duì)中西部的發(fā)展非常重要。
白永秀認(rèn)為，這是一種自然而然，一層套一層的關(guān)系，不能孤立地看問題。眼下，光提西咸一體化還不到位，還需要西安和銅川、西安和渭南的一體化。省級(jí)層面上可以成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各市之間也要有行政聯(lián)合機(jī)制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)劃分，形成錯(cuò)位發(fā)展。
就在前不久，西安與東邊的渭南市簽署戰(zhàn)略協(xié)議，共同打造西渭東區(qū)。根據(jù)2021年渭南市政府工作報(bào)告，“十四五”期間，渭南市將深化西渭融合，積極參與西安都市圈功能布局，依托西渭東區(qū)、富閻產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)，服務(wù)西安、發(fā)展渭南。
在都市圈發(fā)展的大潮下，消除行政壁壘，加快一體化進(jìn)程正成為現(xiàn)實(shí)，而作為中心城市的西安，想要在未來的都市圈競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)，不僅需要積累自身優(yōu)勢(shì)，還需要輻射帶動(dòng)周邊城市，形成梯隊(duì)發(fā)展。
文字 | 淡忠奎
