目前，我國農(nóng)村存在著貸款難的問題，反映了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融服務(wù)還存在著不到位的問題。要解決“三農(nóng)”融資難的問題，農(nóng)村信用社改革還必須向辦成社區(qū)銀行方向轉(zhuǎn)軌，在管理體制方面還要進(jìn)行以下幾方面的完善和改造。
立法明確社區(qū)銀行定位
而今的農(nóng)村信用社，由縣聯(lián)社又成立了省聯(lián)社的管理體制，其資金的分配權(quán)也不斷上收，實際上成了另一臺農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”。這種服務(wù)農(nóng)村的小機(jī)構(gòu)走向“集中統(tǒng)一”，走向“大而強(qiáng)”，與小而分散的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。只有把現(xiàn)有農(nóng)村信用社的管理體系，改造成為社區(qū)銀行，才有可能把農(nóng)村信用社這部“抽水機(jī)”改造成為在農(nóng)村的“噴水機(jī)”。可以借鑒美國《社區(qū)再投資法案》制定相應(yīng)法律，明確農(nóng)村信用社是社區(qū)性銀行的定位，明確農(nóng)村信用社在農(nóng)村吸收的資金主要用于農(nóng)村，才能切實解決目前農(nóng)村融資難的問題。美國《社區(qū)再投資法案》的核心內(nèi)容是規(guī)定存款類金融機(jī)構(gòu)要從其所在地區(qū)吸收的存款中發(fā)放一定比例的貸款用于滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展及社區(qū)內(nèi)中低收入居民的信貸需求，并確立考核標(biāo)準(zhǔn)與信貸信息披露要求，制訂對經(jīng)考核未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)銀行機(jī)構(gòu)的處罰措施及表現(xiàn)良好機(jī)構(gòu)的獎勵機(jī)制等。為此，我國也可考慮制訂類似《社區(qū)再投資法》，以促使農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)必須要將從農(nóng)村吸收的存款絕大部分用于扶持“三農(nóng)”發(fā)展，對達(dá)標(biāo)或未達(dá)標(biāo)的分別采取獎罰措施，才能切實解決農(nóng)村融資難的問題。
要把農(nóng)村信用社改造成為產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村社區(qū)性銀行，必須要繼續(xù)推進(jìn)商業(yè)化改革，實行股份制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代公司治理，提升法人治理水平。在法人治理結(jié)構(gòu)上要由社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的三會制度向股東大會、董事會、監(jiān)事會方向轉(zhuǎn)軌。在推進(jìn)這項轉(zhuǎn)軌改革中，農(nóng)信社縣聯(lián)社可通過廣泛吸收民間資本入股方式，來改善縣聯(lián)社的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以推進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)信社縣聯(lián)社的股份化，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。而公司治理是辦好銀行的關(guān)鍵，農(nóng)村信用社改制為社區(qū)性農(nóng)村銀行不是簡單翻牌，而是要真正轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。要按照《公司法》要求，積極探索符合農(nóng)村金融特點的公司治理結(jié)構(gòu)，明確和落實好股東大會、董事會、監(jiān)事會、高管層的職責(zé)分工和議事規(guī)則，合理設(shè)置內(nèi)部管理架構(gòu)，構(gòu)建決策、監(jiān)督和執(zhí)行相互分離、相互制衡的治理機(jī)制，不斷提高法人的治理水平。
社區(qū)銀行應(yīng)立足農(nóng)村
為了吸取和應(yīng)對防范金融風(fēng)險，國際金融監(jiān)管已進(jìn)入巴塞爾新資本協(xié)議III時代，主要是提高資本充足率要求，審慎設(shè)定資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，核心一級資本、一級資本和總資本三個最低資本要求比例分別為6%、8%和10%。對所有銀行設(shè)置超額資本以抵御經(jīng)濟(jì)周期波動，超額資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為0一4%。對系統(tǒng)重要性銀行設(shè)置1%的附加資本要求。隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)對資本約束的強(qiáng)化，對社區(qū)性農(nóng)村銀行來說，應(yīng)重點關(guān)注資本管理，通過引入經(jīng)濟(jì)資本管理機(jī)制，強(qiáng)化資本約朿，要科學(xué)、合理、精細(xì)的使用資本，提高資本使用效率。
根據(jù)《中華人民共和國會計法》，2009年財政部組織各地財政監(jiān)察專員對部分農(nóng)村信用社進(jìn)行會計信息質(zhì)量檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度執(zhí)行不力比較普遍，會計核算不實的問題仍較突出，其管理水平與國有商業(yè)銀行相比還存在較大的差距。農(nóng)村信用社內(nèi)控制度執(zhí)行不力問題較普遍的問題，是亟需引起農(nóng)村信用社縣聯(lián)社、省聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要把嚴(yán)密內(nèi)控作為今后幾年辦好社區(qū)銀行的一項提高經(jīng)營管理水平的一項重要任務(wù)。信用社要加強(qiáng)內(nèi)控管理，必須要建立健全內(nèi)控制度，嚴(yán)格按照制度來規(guī)范管理，嚴(yán)格按照行業(yè)財務(wù)制度來進(jìn)行會計核算，增強(qiáng)執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)和有關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定的自覺性，加強(qiáng)對內(nèi)部控制制度的監(jiān)管。對各項制度嚴(yán)格執(zhí)行，不能使內(nèi)部控制流于形式，樹立和提高風(fēng)險防范意識，同時要注重對員工內(nèi)控管理方面的培訓(xùn)，不斷提高員工自覺遵守內(nèi)控管理制度的意識。
據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年評為六級的農(nóng)信社是212家，這些高風(fēng)險機(jī)構(gòu)數(shù)占到農(nóng)信社總數(shù)的9%，大多資不抵債，不良貸款率為33.2%，比同類金融機(jī)構(gòu)高出23個百分點。這9%的農(nóng)信社就屬于運行不良好，屬于高危風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代公司治理缺失和內(nèi)控失控是導(dǎo)致農(nóng)信社不良貸款率很高的主要原因。為此，農(nóng)信社要辦成社區(qū)性農(nóng)村銀行，必須要在實現(xiàn)運行良好上采取措施，要在清理收回不良貸款和完善內(nèi)控機(jī)制上狠下苦功夫。而今，銀監(jiān)會于2010年9月出臺的《關(guān)于高風(fēng)險農(nóng)村信用社并購重組的指導(dǎo)意見》，旨在充分運用市場化手段，督促高風(fēng)險農(nóng)信社兼并重組，加速全國200多家高風(fēng)險農(nóng)信社的脫胎換骨。這個《指導(dǎo)意見》的出臺有利于農(nóng)信社財政可持續(xù)性和規(guī)范化發(fā)展，實現(xiàn)運行良好。
社區(qū)銀行辦出特色鮮明，這就要求農(nóng)村信用社金融服務(wù)必須不斷深入農(nóng)村社區(qū)基層，而不是進(jìn)城。必須要糾正“貸大不貸小”、“貸富不貸貧”、“進(jìn)城不下鄉(xiāng)”的傾向。我國有些農(nóng)村信用社辦成農(nóng)村合作銀行后，熱衷于進(jìn)城求大，熱衷于在跨地區(qū)發(fā)展城市金融業(yè)務(wù)，背離了為“三農(nóng)”服務(wù)的主力軍發(fā)展方向，必然使“三農(nóng)”出現(xiàn)了融資難的問題。
社區(qū)銀行要完善風(fēng)險控制
2003年深化農(nóng)村信用社試點改革以來，農(nóng)村信用社管理體制改革、風(fēng)險化解方面取得了重要進(jìn)展。但部分機(jī)構(gòu)管理水平仍然落后，風(fēng)險長效機(jī)制遠(yuǎn)未建立，甚至有個別地區(qū)和案件多發(fā)頻發(fā)、風(fēng)險突出。為此，2010年2月，銀監(jiān)會合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部起草了《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)指引》，明確了風(fēng)險管理長效機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)和具體內(nèi)容?！吨敢窂臋C(jī)制建設(shè)這一角度提出了農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)建立全面風(fēng)險管理體系的整體要求，旨在推動中小金融機(jī)構(gòu)樹立全面風(fēng)險管理理念，建立全面風(fēng)險管理框架，完善全面風(fēng)險管理機(jī)制，同時，還應(yīng)按照專項風(fēng)險管理指引要求實施對具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制。風(fēng)險管理的根本目的，是要在風(fēng)險可控與可承受的前提下實現(xiàn)業(yè)務(wù)快速發(fā)展與收益最大化。
亞洲有些國家如柬埔寨、菲律賓、印度等為微型金融提供優(yōu)惠政策，有寬松的經(jīng)營環(huán)境，相比之下，中國的微型金融環(huán)境尤其是政策和規(guī)制環(huán)境不盡人意。由于“三農(nóng)”是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，有自然災(zāi)害風(fēng)險和市場供求變化的風(fēng)險，為此，國家財稅、金融政策上必須要對辦成社區(qū)銀行的農(nóng)村信用社，研究建立具有正向激勵作用的長效機(jī)制。比如對社區(qū)銀行在貨幣政策上應(yīng)實行較低的存款準(zhǔn)備金制度，在稅收上實行更優(yōu)惠的稅收政策，以使社區(qū)銀行能獲得與城市銀行的平均利潤，從經(jīng)濟(jì)政策上鼓勵其加快改革和發(fā)展。
從各地評定信用農(nóng)戶經(jīng)驗來看，凡是通過對農(nóng)戶的信用評定，被評為信用戶后，持貸款證、身份征，直接到信用社填寫貸款申請書，辦理相關(guān)手續(xù)即可獲得貸款。繁瑣的手續(xù)和厚厚的資料填寫均由信用社工作人員來完成。解決了效率低和成本高的問題，大大方便了農(nóng)戶及時獲得貸款，用于擴(kuò)大生產(chǎn)。各地地方政府要按照國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》中指出的：“把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)”的要求和銀監(jiān)會的具體部署，予以積極領(lǐng)導(dǎo)和督促予以貫徹實現(xiàn)，使社區(qū)銀行能更好地為發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為農(nóng)民實現(xiàn)小康和建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)。
(作者單位:中國農(nóng)業(yè)銀行研究部兼體改辦原主任,中國合作經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事)
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