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九三學(xué)社中央信息中心
 
 
 
全國(guó)人大代表、九三學(xué)社浙江省委會(huì)副主委朱蔭湄說，改革開放以來，我國(guó)先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進(jìn)行了五次較大的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，2004年起對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革又進(jìn)行了深化和完善。經(jīng)過改革，逐步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政管理體制框架。但在機(jī)構(gòu)編制管理上，還仍然存在不少問題：

1、職能定位不合理，政府職能轉(zhuǎn)變還未真正到位。政府職能沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求切實(shí)加以轉(zhuǎn)變，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒有得到充分體現(xiàn)，政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，政事、政企、政社不分現(xiàn)象仍然存在。行政管理體制中，各層級(jí)和同一層級(jí)間職能定位不合理，如：中央和地方、地方政府上下級(jí)間權(quán)限不明確、職責(zé)劃分不清晰，事權(quán)、財(cái)權(quán)、責(zé)任不統(tǒng)一；同級(jí)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉，工作相互推諉扯皮，行政機(jī)關(guān)“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；行政職能“體外循環(huán)”，隨意將其交給事業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，部門權(quán)利的利益化傾向嚴(yán)重；一些政府部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能為一體，相互融合，沒有形成有效的協(xié)調(diào)、制約機(jī)制等等。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制核定不科學(xué)。機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制核定存在較大的隨意性，缺乏科學(xué)論證和統(tǒng)一謀劃?，F(xiàn)有的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，機(jī)構(gòu)重疊；當(dāng)強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)工作重要時(shí)，只偏重于靠增加機(jī)構(gòu)、增加編制來解決；一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)分設(shè)過細(xì)，造成多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法，執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重；對(duì)非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置管理沒有相對(duì)明確的規(guī)范要求，隨意性大，非常設(shè)機(jī)構(gòu)指揮或代替職能部門行使權(quán)力，卻不承擔(dān)責(zé)任；在編制核定上，沒有建立科學(xué)的測(cè)算體系和正常的調(diào)整機(jī)制?？傮w上，機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫的問題仍很突出，造成財(cái)政不堪重負(fù)，行政效率不高。

3、機(jī)構(gòu)編制管理行政化傾向仍然存在，“人治”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。爭(zhēng)機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)編制、條條干預(yù)、長(zhǎng)官意志在一些地方不同程度存在。有的地方機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制、職數(shù)核定往往一個(gè)批條，甚至一句話就能確定；一些部門在起草法律、法規(guī)時(shí)，把機(jī)構(gòu)編制問題帶進(jìn)單項(xiàng)法律、法規(guī)，還有的部門從自身利益、局部利益出發(fā)，利用“達(dá)標(biāo)”、“評(píng)比”、“考核”、“核撥經(jīng)費(fèi)”等要求下級(jí)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)。“人治”現(xiàn)象嚴(yán)重，超編進(jìn)人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)的情況仍然存在。

這些問題的存在，不僅影響行政管理體制改革，乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且容易導(dǎo)致政府管理的無序化，降低行政效率，增加行政成本，滋生腐敗，影響當(dāng)前和諧社會(huì)的構(gòu)建。產(chǎn)生這些問題的主要原因在于：

一是對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理重要性缺乏必要的認(rèn)識(shí)，“法”的意識(shí)淡薄。機(jī)構(gòu)編制管理工作是鞏固政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。做好新時(shí)期機(jī)構(gòu)編制管理工作，對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完善行政管理體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)具有十分重要的意義。由于長(zhǎng)期以來人治傳統(tǒng)的影響，依法行政觀念單薄，造成對(duì)職能依法配置、機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)格按職能設(shè)置缺乏認(rèn)識(shí)，機(jī)構(gòu)編制管理堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則和“一支筆”審批制度往往受干擾甚至流于形式。這種重人治、輕法治的觀念使機(jī)構(gòu)編制陷于“精簡(jiǎn)—膨脹，再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

二是機(jī)構(gòu)編制管理缺少權(quán)威的法律、法規(guī)規(guī)范。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)機(jī)構(gòu)編制的規(guī)范，主要依據(jù)《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。但這些法律內(nèi)容過于簡(jiǎn)約，一些必要的程序沒有加以規(guī)定，在實(shí)際工作中機(jī)構(gòu)編制管理往往依靠規(guī)章、文件等，科學(xué)性、強(qiáng)制性、權(quán)威性不夠，難以保障機(jī)構(gòu)編制管理活動(dòng)的正常秩序，行政管理體制中一些深層次矛盾和問題難以從根本上得到規(guī)范、解決。行政管理體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，依法推進(jìn)，逐步深化是改革成果落到實(shí)處的保障。

三是機(jī)構(gòu)編制缺乏內(nèi)在的精簡(jiǎn)要求和外部約束、制約機(jī)制。由于機(jī)構(gòu)設(shè)立、規(guī)格、編制、職數(shù)核定等直接關(guān)系到該機(jī)構(gòu)的利益，這種利益在沒有有效的外部約束、制約機(jī)制監(jiān)督的情況下，自身缺乏精簡(jiǎn)動(dòng)力，相反卻存在自發(fā)的膨脹趨勢(shì)。工作中經(jīng)常是機(jī)構(gòu)改革剛剛完成，要求增設(shè)機(jī)構(gòu)，增加編制的報(bào)告就馬上跟來。由于沒有剛性的法律、法規(guī)制約措施，使得機(jī)構(gòu)編制的反彈壓力和管理難度大大增加，機(jī)構(gòu)編制管理部門有關(guān)督查工作也缺乏有力的手段。

我們認(rèn)為，解決這些問題，必須依靠法律、法規(guī)。機(jī)構(gòu)編制的法制化是機(jī)構(gòu)編制管理本身的特性和我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理的客觀要求所決定的，將機(jī)構(gòu)編制管理納入法制化軌道，立法的急需性表現(xiàn)在：

1、機(jī)構(gòu)編制立法是加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的需要。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的立法工作，有利于按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開。

2、機(jī)構(gòu)編制立法是規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工和規(guī)范行政行為，適應(yīng)中國(guó)全方位融入WTO，實(shí)現(xiàn)行政管理的制度化、規(guī)范化和法制化的需要。通過立法，推進(jìn)依法行政，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性和行政性。

3、機(jī)構(gòu)編制立法是解決機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的需要。以法律、法規(guī)為依據(jù)對(duì)政府職能、機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行配置，有利于遏制目前存在的行政機(jī)構(gòu)人員膨脹的趨勢(shì)，建立機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理等相互配套協(xié)調(diào)的約束機(jī)制，切實(shí)降低行政成本。

4、機(jī)構(gòu)編制立法是加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理監(jiān)督的需要。有利于提高機(jī)構(gòu)編制管理的透明度，把機(jī)構(gòu)編制工作置于人大和全社會(huì)的監(jiān)督之中。

因此，為適應(yīng)新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制管理工作法制化的需要，建議及早制定《機(jī)構(gòu)編制法》。