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檢察院監(jiān)督監(jiān)委存在哪些障礙?

轉(zhuǎn)自:法官隔壁

開篇引言



盡管強(qiáng)化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督有其必要性和可行性,但是需要我們正視的是,目前強(qiáng)化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督還缺乏完善的法律依據(jù)和健全的體制保障,特別是在當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的背景下,監(jiān)察委員會無論在權(quán)力資源配置還是在政治法律地位方面均具有相對優(yōu)勢,這就致使強(qiáng)化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督還面臨一些難題與障礙。

正如有學(xué)者指出:“監(jiān)察體制改革中相關(guān)立法對于監(jiān)察委員會監(jiān)督的舉措規(guī)定較為籠統(tǒng),使得具有憲法規(guī)定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的檢察機(jī)關(guān),難以對政治地位相對較高、權(quán)力相對集中的監(jiān)察委員會實(shí)施檢察監(jiān)督。

一、國家權(quán)力體系重新構(gòu)造中檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的不平衡

伴隨著國家監(jiān)察體制的改革,我國的政治體制也得到了重大變革,一方面,監(jiān)察委員會作為我國新型的國家機(jī)關(guān)得以創(chuàng)設(shè),并成為了與我國行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相并列的獨(dú)立類型的國家機(jī)關(guān),從而使我國的政權(quán)體系由人大之下的“一府兩院”變革為了“一府一委兩院”;另一方面,監(jiān)察權(quán)作為我國的新型國家權(quán)力得以創(chuàng)制,并成為了與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相并列的第五種國家權(quán)力,從而使我國的國家權(quán)力體系得到重新構(gòu)造,由之前的“四權(quán)”體系即立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)變革為了新“五權(quán)”體系即立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。
但是,為了實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督的全覆蓋,并增強(qiáng)監(jiān)督的有效性,形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,國家監(jiān)察體制改革打破了原有相對平衡的“四權(quán)”結(jié)構(gòu),不僅創(chuàng)制出高階而獨(dú)立的監(jiān)察權(quán),還使監(jiān)察權(quán)在與檢察權(quán)等其他“四權(quán)”的博弈中占據(jù)了相對優(yōu)勢的地位,形成了內(nèi)部不平衡的國家權(quán)力體系。
再加上監(jiān)察委員會與同級黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,占據(jù)了更多的政治資源,其政治地位實(shí)際高于法律地位,這就進(jìn)一步加劇了監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)等其他“四權(quán)”的不平衡狀態(tài)。具體言之:
其一,監(jiān)察權(quán)優(yōu)位于檢察權(quán)等其他“四權(quán)”,對檢察權(quán)等其他“四權(quán)”形成了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。這里需要說明的是,盡管監(jiān)察委員會只是對“人”即所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,并不能直接對其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,但監(jiān)察委員會監(jiān)督的是公職人員行使公權(quán)力的職務(wù)行為,一旦公職人員職務(wù)行為出現(xiàn)了違法或犯罪問題,便意味著公職人員行使的公權(quán)力出現(xiàn)了違法或犯罪問題,因而,監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)察實(shí)際上相當(dāng)于監(jiān)察權(quán)對檢察權(quán)等其他“四權(quán)”的監(jiān)督。正是在這個(gè)意義上,可以說監(jiān)察權(quán)對檢察權(quán)等其他“四權(quán)”形成了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。
其二,檢察權(quán)等其他“四權(quán)”雖然可以在某些方面監(jiān)督監(jiān)察權(quán),但如前所述,檢察權(quán)等其他“四權(quán)”對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督作用還是比較有限的,不僅不能對監(jiān)察權(quán)形成有效監(jiān)督,還不能形成監(jiān)督閉環(huán)。

二、強(qiáng)化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督可能面臨的難題與障礙

在檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)處于不平衡地位的情況下,強(qiáng)化對監(jiān)察委員會的檢察監(jiān)督難以避免會出現(xiàn)一些難題與障礙。具體言之:

其一,檢察機(jī)關(guān)難以對“位高權(quán)重”的監(jiān)察委員會開展監(jiān)督。如前所述,為了確保監(jiān)察權(quán)對其他公權(quán)力的有效監(jiān)督,我國國家權(quán)力體系重新構(gòu)造中賦予了監(jiān)察權(quán)以更優(yōu)勢的地位,從而造成了監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)不平衡的狀態(tài)。再加上監(jiān)察委員會與同級黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,其實(shí)際政治地位高于檢察機(jī)關(guān)。

在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)自然難以對地位和職權(quán)都優(yōu)于自己的監(jiān)察委員會開展有效的監(jiān)督。我國理論界與實(shí)務(wù)界之所以擔(dān)心會出現(xiàn)由傳統(tǒng)的“偵查中心主義”異化而來的“調(diào)查中心主義”,主要就是因?yàn)楸O(jiān)察委員會“位高權(quán)重”,檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門難以對其進(jìn)行有效監(jiān)督。

其二,檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會開展監(jiān)督可能面臨“權(quán)力對沖”的難題。如上所述,監(jiān)察委員會對檢察機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)察,相當(dāng)于監(jiān)察權(quán)對檢察權(quán)形成了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。而在這種情況下,由監(jiān)察委員會對檢察機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,再由檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會開展監(jiān)督,不可避免會造成“權(quán)力對沖”,影響檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督效果。

另外,由于監(jiān)察權(quán)具有復(fù)合性,內(nèi)在的整合了行政監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)中對公職人員職務(wù)犯罪行為的法律監(jiān)督權(quán)等,本身具有司法權(quán)的要素,呈現(xiàn)出準(zhǔn)司法權(quán)的屬性,再加上監(jiān)察權(quán)已經(jīng)嵌入到職務(wù)犯罪案件的司法程序中,并憑借其優(yōu)勢地位呈現(xiàn)出主導(dǎo)職務(wù)犯罪案件司法程序的態(tài)勢,這就與檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)形成了一定的“權(quán)力對沖”,會在某種程度上影響檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會開展監(jiān)督。

其三,檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會開展監(jiān)督可能面臨“法法銜接不暢”的問題。由于國家監(jiān)察體制改革必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行,必然要涉及到大量立法或修法問題,因而,實(shí)現(xiàn)“法法銜接”是國家監(jiān)察體制改革法治化的內(nèi)在要求。但由于國家監(jiān)察體制改革尚處于初步階段,許多深層次體制問題尚未理順,“法法銜接”還沒有完全實(shí)現(xiàn),導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會開展監(jiān)督可能面臨“法法銜接不暢”的問題。

譬如,監(jiān)察委員會的立案和調(diào)查活動(dòng)只適用《監(jiān)察法》,而不適用其他法律,且《監(jiān)察法》與《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等其他法律沒有完全實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接,這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)既不能依法對監(jiān)察委員會的立案和調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,也無法形成監(jiān)督閉環(huán),自然會影響檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的效果。

作者:伊士國,河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員、武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心特聘研究員。

來源:《政法論叢》2023年第4期;節(jié)選自《強(qiáng)化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督的理論審思與實(shí)踐進(jìn)路》一文,注釋從略。


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