從實踐情況看，我國公務員聘任制改革有兩種不同的思路：一種思路是將聘任制作為對委任制的補充， 只對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘用制；另一種思路則是逐步擴大聘任制的適用范圍，認為各種專業(yè)性、綜合性以及輔助性職位都可以采用聘任制。公務員聘任制改革究竟應該選擇哪種路徑？這不僅關系到相關配套的制度供給，而且也關系到公務員制度的科學性與穩(wěn)定性。因此，有必要對公務員聘任制進行經(jīng)驗總結(jié)與理論分析，提出正確的路徑選擇。
一、公務員聘任制改革的實踐觀察
在新公共管理理論的倡導下，合同治理的理念滲透于政府管理的各個方面，一方面反映在公共部門與私人部門的關系上，橫向的、企業(yè)取向的、以談判為動力的合同模式在公共服務的供應和生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用［１］；另一方面也體現(xiàn)在公共部門內(nèi)部管理中對于合同關系的廣泛應用， 包括建立“內(nèi)部市場”， 使部門與部門之間因為合同而形成競爭與合作關系； 以及打破公務員終身制，使成員與組織之間因為雇傭合同而形成彈性化的、可協(xié)商的雙向選擇關系。
公務員聘任制正是新公共管理理論倡導破除職位壟斷、引入競爭機制的實踐產(chǎn)物。其制度設計的出發(fā)點一是引入競爭機制“能上能下”，增強公務員隊伍的生機與活力；二是運用合同機制“能進能退”，提高人力資源的使用效率，最終達到降低行政管理成本， 提升公眾滿意度的目標。２００２年，中共中央發(fā)布《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規(guī)定黨政機關部分專業(yè)性較強的領導職務實行聘任制。２００６年， 《公務員法》首次在法律上確立可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，其中第十六章的９５條至９９條分別規(guī)定了招聘條件和合同管理機制。２００７年，國家人事部確定在深圳和浦東開展全國試點。
２００７年１２月，浦東首次向社會公開招聘６個公務員職位，職位類型集中在金融規(guī)劃、經(jīng)濟分析、教育管理等專業(yè)性較強的領域，希望能夠藉此吸引高端的專業(yè)人才服務政府。浦東聘用制公務員不但占用行政編制，還有職務。如浦東發(fā)改委金融規(guī)劃和金融戰(zhàn)略研究崗位要求相關行業(yè)７年以上工作經(jīng)驗，且包括２年以上管理工作經(jīng)驗，最好具有正規(guī)歐美、日本學校研究生學歷以及海外知名金融機構工作背景，最高可提供４０萬元年薪?？删褪沁@一職位由于限定的條件太細，年薪與金融機構類似職位相比又有差距，由此在２００８年招聘結(jié)束時唯一空缺。［２］２０１２年浦東新招四名聘任制公務員，分別是商務委主任特別助理、（航運辦） 研究員、科技規(guī)劃與政策研究員、以及高級譯員，對其相關的專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力以及專業(yè)工作經(jīng)歷均提出了較高的要求。
二、公務員聘任制改革的制度基礎
從聘任制改革的實踐觀察看，主要存在著兩種路徑選擇：一種路徑選擇是將聘任制改革限制在特定的適用范圍，如上海的浦東側(cè)重將其限定在專業(yè)性高端人才領域，追求高、精、尖；另一種路徑選擇則是將聘任制改革擴展到普遍的適用范圍，如深圳所有新增的主任科員以下職位均采用聘任制公務員，追求全、普、廣。而這兩種不同的路徑選擇實際反映了對聘任制的不同判斷。第一種判斷認為聘任制有其特定的適用范圍，主要解決兩類人才的使用問題，一是對優(yōu)秀的專業(yè)人才的吸引與保留，二是對輔助性崗位人才的彈性雇傭。盲目擴大其適用范圍反而會增加行政成本、導致行政系統(tǒng)的不穩(wěn)定，由此聘任制公務員并不適宜大面積推廣。如順德就在連續(xù)兩年招錄聘任制公務員后緊急叫停，今年停止招收聘任制公務員，準備調(diào)整政策將在２０１４年的聘任制公務員招錄中限定在專業(yè)性技術人才。而第二種判斷則認為聘任制打破了公務員的“鐵飯碗”，有助于解決當前公務員隊伍存在的編制緊缺、懈怠懶散、用人腐敗、退出不暢等一系列問題，有利于政府機構的進一步精簡，應當全面推開，逐漸替代委任制公務員。筆者認為，當前出現(xiàn)在對于公務員聘任制改革的這兩種有爭議性的判斷和路徑選擇， 其根本原因在于將聘任制作為一項孤立的、特殊的人事制度，忽略其所關聯(lián)的以及賴以發(fā)揮作用的各種基礎性的行政環(huán)境與制度安排。由此要對公務員聘任制改革作出正確的路徑選擇，就必須對聘任制改革的制度基礎作深入分析。
（一） 聘任制改革以“非科層制” 組織結(jié)構為基礎根據(jù)組織管理理論的相關原理，如果組織結(jié)構以“科層制” 為基礎， 并通過政令和法律來實施管理， 那么就要有一種與此保持一致的特定的員工管理模式，也就是我們熟悉的委任制的模式。在這種管理模式中，建立的是以權威為導向的控制系統(tǒng)。另一方面，如果組織以“非科層制” 結(jié)構為基礎， 并且工作是通過平等的協(xié)議合作完成的，那么這就意味著要有一種人人享有被招募、獎勵、發(fā)展和晉升機會的管理方式，可以采用聘用制的方式［３］。而在這種管理模式中，適宜建立的是以合同為導向的雇傭關系。而我國大多采用聘任制公務員的部門實際上并沒有獲得完整的人事管理權，沒有選、訓、用、退的權力，這種聘任制的改革實際上在組織結(jié)構與人事權力上沒有調(diào)整，僅僅是借用“合同” 的外殼， 仍然依賴權威控制體系。聘任合同不能作為激勵約束機制的基礎， 其作用也就無從發(fā)揮。這樣組織與成員之間也就不可能建立彈性化的、可協(xié)商的雙向選擇關系。這也是許多實踐地區(qū)的“聘用合同” 流于形式的重要原因。
（二） 聘任制改革以職位分類制度為前提
職位分類制度必須建立在政府職能分工的基礎上，推進公務員的分類、分層、分級管理，通過制定詳細的組織職位圖明確了每一個職位的權力、責任和利益，可以準確描述聘任制公務員的適用范圍，并為聘任制公務員的考核、培訓、支付勞動薪酬等人事管理活動提供依據(jù)，同時可以有效地避免同工作任務不同身份待遇，避免聘任制與委任制之間的轉(zhuǎn)任。如美國的職位分類制度就設計了職位調(diào)查、區(qū)分職系、職位品評以及撰寫職位說明書四個步驟［４］。第一步驟是職位調(diào)查，主要是由主管部門調(diào)查、收集有關職位的各種資料，包括工作性質(zhì)、工作數(shù)量、責任大小、難易程度、工作報酬、工作時間以及任職資格等。第二步驟是區(qū)分職系，即在職位調(diào)查的基礎上將行政崗位按工作性質(zhì)的異同劃分為若干系列。這一步驟對于區(qū)別是采用聘任制公務員還是委任制公務員具有重要意義。如需要行使公共權力作出公共決策，需要執(zhí)行公共政策對公眾負責的重要職位和綜合性的領導性的崗位，適宜采用委任制公務員，有助于保障從業(yè)人員的安全感，保證行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性，保持公共政策的延續(xù)性。如主要為政府行政機關決策提供專業(yè)咨詢或者服務機關內(nèi)部事務的專業(yè)崗位（如金融、財會、法律、信息技術等職位） 可以采用聘任制公務員；還有一些承擔輔助性工作，不涉及保密安全的崗位也可以采用聘任制公務員（如書記員、資料管理、文件分發(fā)、數(shù)據(jù)錄入等職位）。第三步驟是職位品評，在完成職系劃分之后，再按照工作難度、責任大小、輕重程度、技術水平對各職系的的職位進行評價、劃分職級并將其歸入適當?shù)穆毤?；最后一個步驟才是撰寫職位說明書，也就是在分級分類管理的基礎上編訂職位規(guī)范、明確職位規(guī)則。從西方國家改革經(jīng)驗看，經(jīng)歷了從粗放化到精細化再到彈性化的過程，而公務員職位類別的精細化和管理流程的規(guī)范化是其應用聘任制的基礎性條件。
（三） 聘任制改革以配套法規(guī)為依托
三、公務員聘任制改革的制度設計
（一） 推動“非科層制” 組織結(jié)構變革與分權改革
從西方各國公務員改革的過程看，大都把放松規(guī)制、下放人事管理權作為一個重要內(nèi)容來抓。權力下放就是要使政府部門擁有相對獨立的對于資源的掌控和分配權。這種資源包括組織資源、經(jīng)濟資源和文化技術資源。組織資源主要指依據(jù)國家政權組織和正當組織系統(tǒng)而擁有的支配社會資源， 包括人和物的能力。經(jīng)濟資源主要指對生產(chǎn)資料的所有權、使用權和經(jīng)營權，文化技術資源主要指社會通過證書或資格認定所認可的知識和技能。通過公共財政體制的改革， 使事權與財權相匹配，從而使部門的管理者對于資源控制享有自主權。聘任制公務員作為一種更為彈性的人事制度，與重塑人力資源管理權密切相關。這就需要我們首先下放用人自主權，改變原先由人事部門集中統(tǒng)一行使錄用權力的體制，通過授權使各級政府部門擁有較大的公務員錄用自主權，從而提升政府部門及其管理者在錄用與管理公務員隊伍方面的能力。同時推行任職資格條件的彈性化政策，即允許用人機構在人事管理部門指定的寬口徑的基本資格條件標準框架的基礎上確定特定職位系列的任職資格要求；對于人員流失較多、緊缺性的職位或者具備特殊資格條件及業(yè)績突出者，允許用人機構免除考試或排序而直接錄用［８］。在下放權力的同時強調(diào)責任的對等， 包括建立用人追責制度、信息公開制度以及第三方監(jiān)管制度，可以選擇獨立于公務員管理部門之外的監(jiān)察部門，包括黨委紀律監(jiān)察部門和政府監(jiān)察部門作為公務員錄用考試的監(jiān)督機構；同時應當接受社會團體代表的再監(jiān)督，增加對違規(guī)違紀事件的媒體曝光率以強化監(jiān)督力度［９］。避免“考不進來調(diào)進來， 調(diào)不進來聘進來” 等用人腐敗問題。
（二） 建立科學的職位分類體系與獨立的職業(yè)發(fā)展階梯
（三） 一方面可以根據(jù)不同崗位的職責、任務和資質(zhì)要求確定薪酬標準，使薪酬標準真正與崗位掛鉤。另一方面可以執(zhí)行協(xié)議工資，強化績效管理。這就需要對現(xiàn)行的薪酬政策進行結(jié)構性的調(diào)整，建立一個由縱向薪酬職務級別和橫向薪酬職務級別組成的薪酬網(wǎng)絡體系［１０］。同時要依據(jù)所承擔的職責大小， 適當拉開領導職務和非領導職務的收入差距，促進公務員的收入與其承擔的責任、風險相一致。在科學考核的基礎上，進一步改革和完善工資制度，使聘任制的公務員可與政府談判協(xié)商工資待遇，通過協(xié)議工資使勞動力的服務價格正確反映其市場價值?？梢越梃b英國的“業(yè)績掛鉤薪酬制”，將公務員的工作績效與薪酬緊密掛鉤，充分體現(xiàn)多勞多得，發(fā)揮薪酬的激勵作用， 調(diào)動公務員的工作積極性。從實施效果看，這一制度強調(diào)個人的貢獻而非小組的或團體的努力，這種對個人的強調(diào)意味著管理風格和工作風格可以使個人得以晉升而非促進團體的合作，有助于節(jié)省整體的薪金水平，使生產(chǎn)效率與全部薪金水平直接掛鉤［１１］。如基層公務員可以根據(jù)其工作對象人數(shù)和服務項目形成的人次、資金量和人均面積，以及累積的客戶滿意度評價結(jié)果等因素建立績效工資計算公式，制定基層公務員的績效工資政策，激勵他們提供優(yōu)質(zhì)公共服務的積極性［１２］。
聘任制公務員的職業(yè)發(fā)展方向不是轉(zhuǎn)任為委任制公務員，而是根據(jù)其工作績效獲得更高級別的職位與薪酬，這就需要我們?yōu)槠溉沃乒珓諉T建立獨立的合理有序的職業(yè)發(fā)展階梯。以“評估結(jié)果晉升制” 取代“等級自動晉升制”，科學考核工作績效并以此作為薪酬和晉升的重要依據(jù)。如順德就對于行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員采用了與行政職務級別脫鉤的獨立職務序列管理制度，并以此為基礎對新招的５４名公務員實行聘任制，主要集中在一線執(zhí)法人員。這就保障了聘任制公務員獲得相對獨立的職級晉升空間和薪酬增長彈性。獨立的職業(yè)發(fā)展階梯還有助于將晉升和薪酬待遇等與專業(yè)技能的獲取程度相掛鉤，激勵聘任制公務員優(yōu)化知識結(jié)構，提升專業(yè)技能?？梢越梃b英國在提升公務員能力建設的相關做法，通過建立技能認證系統(tǒng)使技能認證廣泛應用于公務員的錄用、晉升與培訓當中，以相關的資格證書作為聘任制公務員錄用和晉升等環(huán)節(jié)的能力和資格證明。由此鼓勵聘任制公務員通過能力建設戰(zhàn)略明確自己的職業(yè)生涯路徑， 并通過參與培訓和考試獲取相關的資格證書而實現(xiàn)其晉升和加薪等目標。［１３］這種統(tǒng)一的專業(yè)技能認證標準和全國聯(lián)網(wǎng)的技能認證系統(tǒng)還有助于提升聘任制公務員在更廣泛的就業(yè)市場中的競爭力，拓寬其專業(yè)化的職業(yè)生涯路徑。從而有助于推動專業(yè)技術人才在政府、企業(yè)以及第三部門的流動，由此增加聘任制公務員崗位對于專業(yè)技術人才的吸引力。
（三） 增加制度供給與完善配套法規(guī)
公務員聘任制作為公務員制度的一種補充，有其特定的適用范圍，不能全面替代委任制。聘任制主要解決的是在市場化的條件下招聘專業(yè)人才和輔助人員的問題。對于競爭機制的作用不宜盲目夸大，需要在實踐運用中注意把握競爭的頻率。過分強調(diào)連續(xù)聘用會使這一制度失去效率，過分強調(diào)競爭頻率則會增加行政運行的成本。而模糊聘任制與委任制公務員的管理界限雖然從短期看降低了改革成本、減少了改革阻力，但是從長期看不利于發(fā)揮聘任制本身的制度績效，反而會造成行政機關內(nèi)部的管理混亂。正確的路徑選擇應是立足聘任制改革特定的制度基礎，明確適用范圍，增加制度供給，完善配套法規(guī)。當前解決行政部門機構膨脹、編制緊張、效率低下等一系列問題的根本途徑不在于大量采用聘用制公務員，而在于轉(zhuǎn)變政府職能，與社會分享權力，增強社會公眾與社會組織的治理能力，把不應當由政府承擔的社會事務讓渡給企業(yè)和社會組織來完成，使行政部門從事無巨細的管理中擺脫出來。與此同時，還應推進委任制公務員的精細化分類管理， 科學考核績效以提高行政效能，嚴格執(zhí)行《公務員法》以暢通退出機制。
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