2016年01月20日 07:49 來源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年1月20日第891期 作者：劉林平 范長(zhǎng)煜 朱艷婷 訪問量：
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農(nóng)民大規(guī)模離開鄉(xiāng)村并定居城市是中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的重要一步。但是，一些外出農(nóng)民工入戶城市的意愿并不十分強(qiáng)烈。一方面，城市所提供的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等資源可能還不足以形成強(qiáng)大的拉力；另一方面，打算脫離農(nóng)村、入戶城市的農(nóng)民工還受到土地和房產(chǎn)等資源的牽制。20世紀(jì)90年代以來，伴隨民工潮的高漲，鄉(xiāng)村掀起了一股建房熱。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1990年至2013年全國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅投資額超過6萬億。然而，受限于現(xiàn)有制度，這些新建的農(nóng)村住房市場(chǎng)價(jià)值較低，變賣所得資金對(duì)于入戶城市的新生活支持不大，而留置家鄉(xiāng)又無人居住。
農(nóng)村住房耗費(fèi)農(nóng)民大量資源
筆者于2014年7—8月在廣東、江蘇、浙江、山東、湖南、陜西和貴州7省13個(gè)城市對(duì)農(nóng)民工所做的問卷調(diào)查有以下發(fā)現(xiàn)。
其一，農(nóng)民工對(duì)在打工所在城市入戶的意愿并不強(qiáng)烈。在2017個(gè)有效問卷中，有7.0%的人非常想入戶，比較想入戶者為9.4%；而高達(dá)近65.0%的人明確表示不想入戶，還有約10.0%的人不太想入戶。
其二，興建住房耗費(fèi)農(nóng)民工（農(nóng)民）的大量資源。農(nóng)民工家庭擁有住房者為93.4%；1990年以來，有54.5%的家庭新建了住房；新建住房中的第一棟平均建筑成本約9.5萬元，裝修成本近2.5萬元，房屋面積近200平方米；新建住房中有18.4%無人居住。
其三，將“是否在農(nóng)村新建住房”作為解釋農(nóng)民工入戶意愿的關(guān)鍵變量，據(jù)此對(duì)樣本進(jìn)行傾向值匹配并通過穩(wěn)健回歸得出：1990年以來，農(nóng)民工在農(nóng)村有新建住房會(huì)顯著降低他們?cè)谀壳八诖蚬こ鞘械娜霊粢庠浮?div style="height:15px;">
新建農(nóng)村住房降低入戶城市意愿
工業(yè)化、城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然的歷史進(jìn)程。但長(zhǎng)期以來，這一歷史進(jìn)程被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所影響，其表現(xiàn)之一就是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度塑造了農(nóng)民“始終是農(nóng)民”的長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定預(yù)期。
長(zhǎng)期以來，戶籍是一堵難以逾越的墻。盡管改革開放的政策使得農(nóng)民可以外出打工，但他們是城里匆匆的過客，在城市永久生活的前景并不明朗。相對(duì)而言，鄉(xiāng)村的生活是確定的，只需遵從多年生活的經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣。于是，在城里掙錢、在家鄉(xiāng)建房，就成了農(nóng)民工理性的選擇。因此，外出打工獲取的大量資源被投入家鄉(xiāng)的住房建設(shè)。農(nóng)村大規(guī)模建房的浪潮經(jīng)久不息，它一方面極大地改善了農(nóng)民的生活條件，但另一方面也將農(nóng)民“套牢”——這種不動(dòng)產(chǎn)的投資耗費(fèi)了家庭的主要資源。由于現(xiàn)行宅基地和房產(chǎn)市場(chǎng)高度受限，農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城入戶時(shí)，其家鄉(xiāng)房產(chǎn)難以置換，更難進(jìn)行貨幣交易以獲得資源支持其在城市的新生活，因而增加了農(nóng)民向城市遷移的成本。
伴隨近年來的戶籍改革，中小城市已放開入戶，但農(nóng)民工家鄉(xiāng)的住房已經(jīng)建成，木已成舟。一方面賣不出好價(jià)錢，另一方面舍棄又實(shí)在可惜。于是，是否入戶就成了一個(gè)艱難的選擇。
農(nóng)民工所面臨的這種選擇困境，既是以往制度的產(chǎn)物，也是中國(guó)城市化進(jìn)程中實(shí)施制度變革所必須面對(duì)的歷史遺產(chǎn)。它充分揭示了制度發(fā)展的路徑依賴：城鄉(xiāng)二元戶籍制度分隔了城里人和農(nóng)村人——農(nóng)村人可以進(jìn)城打工但不能入戶城市。外出打工掙錢在農(nóng)村建房，而房產(chǎn)降低了入戶城市的意愿，這致使現(xiàn)有戶籍制度改革的效果大打折扣。
更為重要的是：在城鄉(xiāng)二元分隔的制度條件下，農(nóng)民個(gè)體理性的建房行為，卻與城市化的歷史進(jìn)程相違背。它導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，造成社會(huì)層面的集體非理性。
不過，現(xiàn)在推行的戶籍改革、放開農(nóng)民在中小城市入戶的政策，盡管在短期內(nèi)使得農(nóng)民或農(nóng)民工面臨選擇困境，其效果一時(shí)難以顯現(xiàn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，卻打開了農(nóng)民工成為城里人的大門，為農(nóng)民工提供了新的選擇機(jī)會(huì)，將農(nóng)民工納入了城市化的軌道，重新塑造了農(nóng)民工的人生規(guī)劃和預(yù)期。
可行之路：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押
鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策，并不僅僅是解決他們?cè)诔鞘兄杏龅降膯栴}（如提供穩(wěn)定的工作和社會(huì)保障等），還要解決其在農(nóng)村的問題，也就是怎樣處置其在農(nóng)村的資產(chǎn)。單方面的城市政策難以收到成效，因此要將城市和農(nóng)村的政策聯(lián)系起來考慮。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中的“第十二條”的精神可以概括為“保障權(quán)益，盤活資產(chǎn)”。在保障權(quán)益方面，國(guó)務(wù)院明確規(guī)定“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。在盤活資產(chǎn)方面，國(guó)務(wù)院指出的方向是“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。稍后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》 ，更是將此進(jìn)程向前推進(jìn)了一步。
在此基礎(chǔ)之上，我們建議建立住房（宅基地）銀行，以作為可供選擇的策略。這是一種特殊的銀行，住宅閑置的農(nóng)民可將自己的房產(chǎn)和宅基地存入其中；銀行以利息的方式分月或分年付錢給存入者，或者一次性給付，但產(chǎn)權(quán)不進(jìn)行永久轉(zhuǎn)讓；當(dāng)發(fā)生征地、拆遷等事件時(shí)，農(nóng)民可以市場(chǎng)價(jià)格獲得補(bǔ)償；銀行利用房產(chǎn)（宅基地）統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，如建立農(nóng)村房屋空置信息平臺(tái)，以標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)行出租管理，促進(jìn)旅游、休閑和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展等，獲取收益。如果收益不足，由國(guó)家補(bǔ)貼。
（作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院）
責(zé)任編輯：常暢
