“檢察權(quán)”和“法律監(jiān)督”是法律上的兩個重要概念，涉及檢察機關(guān)的基本定位和主責(zé)主業(yè)，但長期以來界分不清，存在很多不同的認(rèn)識。比如有人認(rèn)為“檢察權(quán)包含法律監(jiān)督權(quán)和以訴權(quán)為中心的固有司法權(quán)能兩個層面”。也有人認(rèn)為“法律賦予檢察機關(guān)的權(quán)力即檢察權(quán)，在性質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)”。有的學(xué)者則堅持所謂“法律監(jiān)督權(quán)的一元論”，認(rèn)為檢察機關(guān)的各項職能都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督。極端的看法則將檢察權(quán)中司法辦案的職權(quán)（如公訴權(quán)），與狹義的法律監(jiān)督（主要為訴訟監(jiān)督權(quán)）混同，認(rèn)為辦案就是監(jiān)督、監(jiān)督就是辦案。這些都與對這兩個法律上的概念辨析不清有關(guān)。相對來說，檢察權(quán)的指向較為明確，但究竟有沒有一個獨立的法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)與法律監(jiān)督之間又是什么關(guān)系？筆者不揣淺陋，略作解析，求教于方家。
一、檢察權(quán)是職權(quán)，法律監(jiān)督是性質(zhì)，存在不同的層級關(guān)系
《憲法》第一百三十六條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！度嗣駲z察院組織法》第二條第二款規(guī)定：人民檢察院通過行使檢察權(quán)，……。《檢察官法》第二條規(guī)定：檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員……。檢察權(quán)即檢察機關(guān)的權(quán)力，按照職權(quán)法定的原則，法律明確規(guī)定、賦予檢察機關(guān)行使的具體權(quán)力，這些權(quán)力的總稱就是檢察權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定：人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。包括了偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、提起公益訴訟權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、法律規(guī)定的其他職權(quán)等。
《憲法》第一百三十四條規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。法律監(jiān)督即檢察機關(guān)的性質(zhì)。憲法是國家的根本大法，規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)，其中也包括了國家機構(gòu)的性質(zhì)和任務(wù)。檢察機關(guān)作為國家機構(gòu)體系的一部分，在根本性質(zhì)上區(qū)別于其他國家機關(guān)的，就在于法律監(jiān)督。法律監(jiān)督明確了檢察機關(guān)在國家權(quán)力架構(gòu)和國家機構(gòu)序列中的特殊定位和特殊作用，即檢察機關(guān)負(fù)有保障法制統(tǒng)一和法律正確實施的神圣使命。它表達(dá)了《憲法》對于檢察機關(guān)作為一個專門的司法機關(guān)守護法律秩序的特別期許，能否發(fā)揮這樣的作用，取決于檢察機關(guān)能否正確全面充分履職?？梢姡瑱z察權(quán)是權(quán)力和職責(zé)，法律監(jiān)督是性質(zhì)和功能，二者各有所指。
在《憲法》中，任何一個機關(guān)的性質(zhì)都是單一的，但職權(quán)多是復(fù)合的，不止一種，依職權(quán)發(fā)揮的作用也可能有多個面向，但九九歸一，根本性質(zhì)上必須同一。如法院是審判機關(guān)，但也有執(zhí)行權(quán)；監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關(guān)，職責(zé)為監(jiān)督、調(diào)查、處置。性質(zhì)具有恒定性、概括性、抽象性；職權(quán)具有法定性、復(fù)合性、易變性。機構(gòu)的性質(zhì)一旦確定，歷久彌新，不會因職權(quán)調(diào)整而改變。但具體職權(quán)會隨著時代變遷和任務(wù)需要而增加或減少。就檢察機關(guān)來說，職務(wù)犯罪偵查職能調(diào)整至監(jiān)察委員會，新增了公益訴訟檢察職能，都是檢察權(quán)變化的表象，但法律監(jiān)督的性質(zhì)卻一直沒有改變。所以，法律監(jiān)督與檢察權(quán)之間存在抽象與具體、功能與權(quán)能的上下層級關(guān)系。
二、法律監(jiān)督是性質(zhì)，不是職權(quán)，不存在所謂廣義的“法律監(jiān)督權(quán)”
法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的憲法定位，但憲法和法律并沒有使用“法律監(jiān)督權(quán)”這一術(shù)語。《憲法》第一百三十四條所規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)與第一百二十八條規(guī)定的審判機關(guān)一樣，分別明確了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和人民法院的審判機關(guān)性質(zhì)。第一百三十一條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但是與之類似的第一百三十六條卻使用了“檢察權(quán)”，顯示出檢察機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)是有差別的。如果不理解這種差別和特殊性，難免認(rèn)為應(yīng)將第一百三十四條中的“法律監(jiān)督機關(guān)”替換為“檢察機關(guān)””，這樣才會與人民法院、監(jiān)察機關(guān)的表述相一致。但這種觀點抹殺了法律監(jiān)督的功能與價值。以職權(quán)上的概稱取代功能上的指引，存在使檢察制度異化的危險。
現(xiàn)代檢察制度誕生不過兩百余年，是一個相對年輕的制度。檢察機關(guān)從其誕生之初就承擔(dān)了制約和制衡司法權(quán)力的使命，為了防止它成為一個凌駕于其他執(zhí)法司法機關(guān)之上的機關(guān)、進而濫用權(quán)力，必須以客觀義務(wù)來約束它恪守在法制的軌道上，始終以守護人的姿態(tài)維護法律實施、保障法制統(tǒng)一。因此，在定位上不能僅僅止步于行使檢察權(quán)，還必須弘揚價值指引，昌明功能追求，這是法律監(jiān)督的基本內(nèi)涵。在這個意義上，《檢察官法》第五條規(guī)定：檢察官履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，秉持客觀公正的立場。理論上稱之為客觀義務(wù)，這種客觀義務(wù)也可以看作法律監(jiān)督的一個注腳。
應(yīng)當(dāng)注意的是，《人民檢察院組織法》第二十一條第一款規(guī)定：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。……這里的法律監(jiān)督職權(quán)不是《憲法》第一百三十四條所衍生出的法律監(jiān)督權(quán)，而是職權(quán)意義上的訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，即狹義的法律監(jiān)督。這些均是《人民檢察院組織法》第二十條第五項至第七項“實行法律監(jiān)督”使用的手段，是監(jiān)督的手段，而不是行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)所使用的訴訟手段，因此，狹義的法律監(jiān)督簡稱監(jiān)督職權(quán)，與司法辦案中的訴訟職權(quán)有所不同。
由上可知，憲法和法律在表示檢察機關(guān)整體權(quán)力時，不是用“法律監(jiān)督權(quán)”，而是用“檢察權(quán)”的概念。憲法和法律上并沒有和“檢察權(quán)”劃等號、范圍一樣的“法律監(jiān)督權(quán)”。實質(zhì)上，“法律監(jiān)督職權(quán)”“實行法律監(jiān)督”等概念，均指在“檢察權(quán)”概念下某些具體的檢察“職權(quán)”。有人認(rèn)為，檢察機關(guān)性質(zhì)是法津監(jiān)督，檢察權(quán)的性質(zhì)、各種職權(quán)的性質(zhì)就是監(jiān)督。這種觀點一是混淆了機關(guān)性質(zhì)和職權(quán)的概念分類。二是混淆了監(jiān)督與制約的關(guān)系，沒有看到訴訟職權(quán)具有互相制約性，與監(jiān)督是兩碼事（另文闡述）。另外，在檢監(jiān)銜接上，檢察機關(guān)肯定也在行使檢察權(quán)，對監(jiān)察委員會移送的案件進行審查，決定釆取強制措施、提起公訴。但這也不是法律監(jiān)督，雙方是配合和制約關(guān)系。三是沒有認(rèn)真審視《人民檢察院組織法》第二十條的規(guī)定，該條所規(guī)定的職權(quán)中，只有三項“實行法律監(jiān)督”是監(jiān)督性質(zhì)的具體職權(quán)，其他的四項不是，是訴訟職權(quán)。
三、檢察權(quán)包括監(jiān)督職權(quán)和訴訟職權(quán)，職權(quán)意義的法律監(jiān)督與司法辦案是檢察工作的兩大主線
正確理解檢察機關(guān)的性質(zhì)和職能，不能脫離法律、放飛自我。而應(yīng)回歸法律規(guī)定本原，從法律條文和立法原意出發(fā)，運用法律解釋的一般原理和方法準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵，切忌望文生義，更忌斷章取義。
綜合相關(guān)法律規(guī)定，可以很清楚地勾勒出一幅錯落有致、層次分明的概念圖景。法律監(jiān)督是一元的憲法定位。檢察權(quán)是檢察機關(guān)依法擁有的所有職權(quán)的總稱。一項權(quán)力是不是檢察權(quán)，不能依檢察權(quán)的內(nèi)在屬性來認(rèn)定，而要根據(jù)法律是否授權(quán)給檢察機關(guān)來判斷。檢察機關(guān)擁有某項權(quán)力是否正當(dāng)、必要，在實質(zhì)判斷上要看社會環(huán)境對于法律監(jiān)督作用的理解。如果理解得較為寬泛，那么，檢察權(quán)配置就多一些；如果理解得較為狹窄，那么，檢察權(quán)就配置的少。因此，相比檢察權(quán)，法律監(jiān)督更像一個彈性概念，這是其功能性、價值性特點所決定的，不能將它嚴(yán)格框定在程序和規(guī)范上。正是由于檢察權(quán)缺乏實質(zhì)內(nèi)涵的特點，更應(yīng)把法律監(jiān)督的一元憲法定位置于最高位階，僅在需要用權(quán)能概稱檢察機關(guān)活動的時候，才使用“檢察權(quán)”這個術(shù)語。換言之，法律監(jiān)督即檢察機關(guān)行使檢察權(quán)所發(fā)揮的作用、體現(xiàn)的功能。
一元定位的下一個位階，從檢察權(quán)中可以劃分司法辦案和法律監(jiān)督（狹義的）兩類職權(quán)，進而延展為檢察工作的兩大主線。司法辦案依據(jù)訴訟程序，針對犯罪分子的違法犯罪，追究刑事責(zé)任；法律監(jiān)督（狹義的）依據(jù)監(jiān)督程序，針對相關(guān)機關(guān)的訴訟違法，促進糾正整改。這也是《人民檢察院組織法》第二十條的題中之義。如果把狹義的法律監(jiān)督混同于憲法定位意義上的法律監(jiān)督，將使概念層級關(guān)系發(fā)生混亂，指向不清、不知所云。也會使本來清晰的兩大主線發(fā)生錯亂：將彰顯憲法定位的司法辦案，扣在狹義的法律監(jiān)督的頭上，認(rèn)為“辦案也是監(jiān)督”，或者以憲法定位的法律監(jiān)督取代、抹殺狹義的法律監(jiān)督，認(rèn)為體現(xiàn)憲法定位的法律監(jiān)督只有司法辦案，提出“監(jiān)督就是辦案”，導(dǎo)致只抓辦案、不管監(jiān)督，一手硬、一手軟，其實質(zhì)是把檢察機關(guān)縮減為一個訴訟機關(guān)或公訴機關(guān)，進而背離了憲法定位。
（供稿：北京市人民檢察院法律政策研究室副主任 孫春雨）
（總第1184期）
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