王凱：縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化——中國特色城鎮(zhèn)化道路的初步思考
王凱
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長
全國勘察設(shè)計大師
這次“中國城市百人論壇2022年春季論壇”的主題，我們確定為“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”。最直接的原因是新近通過的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。客觀地講，四十年來我國城鎮(zhèn)化政策經(jīng)歷了一個變化的過程。改革開放前，多年來中國城市的發(fā)展方針是“控制大城市規(guī)模、適度發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”，這是七十年代末、八十年代初大家都非常熟悉的政策；改革開放初期，提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”；90年代提出了“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”；到了“十一五”提出了“城市群作為城鎮(zhèn)化的主要載體”；近十年來，國家在城鎮(zhèn)化政策方面提出了城市群、都市圈、超大特大城市的發(fā)展、大中城市的發(fā)展、小城市發(fā)展以及最近特別提出縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展，所以整個城鎮(zhèn)化政策是逐步完善的過程。這里有幾點要特別提一下。2013年中央首次召開中央城鎮(zhèn)化工作會議。提出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿。2014年國家發(fā)布第一個新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，今年又發(fā)布了第二個新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃。從這兩個國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃比照來看，上一輪新型城鎮(zhèn)化是貫徹了中央城鎮(zhèn)化會議的主要精神，在空間上的著力點提到比較多的是建設(shè)城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群。這次規(guī)劃的新亮點是特別提出大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別補(bǔ)充以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)這些政策性的變化，今天我就兩個方面做引導(dǎo)發(fā)言。過去四十年，我國經(jīng)歷了全世界最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。1978—年2020，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%增長至年2020的63.89%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到年20209億，差不多增加了7億人，城鎮(zhèn)建設(shè)用地由1981年的0.67萬平方公里增長到2019年的約13.37萬平方公里（約20倍）。城市數(shù)量也從不到200個增加了400多個發(fā)展到600多個，這是世界范圍里最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。過去的四十年，可以分為兩個時段，第一個時段是前三十年，第二個時段是最近十年。
前三十年的發(fā)展，從發(fā)展動力來講，國家的對外開放、融入全球市場是我國前三十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的推動力，自1980年代開始，我國以國際大循環(huán)為主體，開啟了市場化改革，構(gòu)建了外向型經(jīng)濟(jì)模式，取得了40年經(jīng)濟(jì)高速增長的奇跡。GDP總量年均增長9.5%，平均每8年翻一番，遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)2.9%左右的年均增速。在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，這一時期的人口流動情況是大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到以東南沿海為代表的地區(qū)進(jìn)城務(wù)工，以加工業(yè)起始的勞動力需求大增，前30年全國農(nóng)民工總量持續(xù)上漲，2010年達(dá)到2.42億人，其中70%集中到京津冀、長三角、珠三角地區(qū)。在這期間我們抓住人口紅利契機(jī)，使我國成為世界工廠和國際經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在這個背景下，城鎮(zhèn)空間發(fā)展的典型特征是效率優(yōu)先導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)外延式、擴(kuò)張式的發(fā)展，最典型的代表是開發(fā)區(qū)和大量的新區(qū)新城。據(jù)了解，前三十年我國共建設(shè)各類新區(qū)2133個，規(guī)劃用地面積達(dá)到8萬多平方公里。從前三十年城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯來看基本是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動（主要是農(nóng)村向城市流動），以及城市建設(shè)的空間擴(kuò)展，是一個增長邏輯的發(fā)展過程。對于這三十年的發(fā)展，方方面面有很多的評價。這是我們參加中國工程院重大咨詢項目《中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究》中得出的重要結(jié)論——過去三十年城鎮(zhèn)化是“兩高兩低”的發(fā)展過程，“高”是高的發(fā)展速度和高的經(jīng)濟(jì)成效，“低”是指低的初始成本（主要是勞動力成本和土地資源成本）和低的發(fā)展質(zhì)量，三分之一的流動人口群體不能享受市民基本公共服務(wù)待遇，還有環(huán)境問題、綜合承載力問題、污染治理成本高的問題等。
客觀地講，這個階段發(fā)展的后果就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。我們參加中國工程院重大咨詢項目《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理》，提出了鄉(xiāng)村發(fā)展不足的六個方面：鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，社會結(jié)構(gòu)失衡；耕地被占和耕地結(jié)構(gòu)扭曲并存，宅基地擴(kuò)張與閑置并舉；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距明顯，農(nóng)村人居環(huán)境亟待改善；鄉(xiāng)村風(fēng)貌屢遭破壞，鄉(xiāng)愁記憶難以維系；村鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度缺失，技術(shù)支撐不足；村鎮(zhèn)建設(shè)政策和資金分散，未能形成合力。這也是前三十年城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些總體情況和評價。
2、近十年結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的過程
近十年發(fā)展動力的變化，產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新帶動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2008年金融危機(jī)之后中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是制造業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)升級換代時期，同時提出科技創(chuàng)新帶動經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。從統(tǒng)計來看，60%-80%的產(chǎn)業(yè)門類已經(jīng)能夠不依賴國際技術(shù)生產(chǎn)國際領(lǐng)先的先進(jìn)產(chǎn)品。在這一背景下，勞動力需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，帶來人口“兩頭集中”。從七普數(shù)據(jù)可以看到，一方面人口向大城市的流動趨勢還在增強(qiáng)，七普數(shù)據(jù)中十個增速最快的城市是深圳、成都、廣州、鄭州、西安、杭州、重慶、長沙、武漢、佛山。從結(jié)構(gòu)來看，這些城市吸引的更多的是年輕人，包括大學(xué)生。另一方面，也看到返鄉(xiāng)和進(jìn)城人口向縣城流動，年2020縣域城鎮(zhèn)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口比重達(dá)到了25%，和六普相比城鎮(zhèn)人口是增加的。城關(guān)鎮(zhèn)占縣域人口比重從十年前的15.2%提高到21.24%，這兩個數(shù)字還是非常說明問題的?？h城成為就地城鎮(zhèn)化的重要載體，今年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《21年20鄉(xiāng)村建設(shè)評價報告：28省、81縣調(diào)查報告》顯示，返鄉(xiāng)人口首選去縣城安家定居，縣城成為農(nóng)村居民購房的首選地。在這一背景下，這十年的城鎮(zhèn)發(fā)展和前三十年是不同的。前三十年城市發(fā)展規(guī)模的普遍增加，在過去十年變成了有增有減，“興衰”兼具。337個地級及以上城市中，191個常住人口增長，146個常住人口減少，這是和過去完全不一樣的情況?？h域規(guī)模也出現(xiàn)了一些分化，大城市周邊縣的人口增長比較明顯，東北邊境地區(qū)的人口減少。縣城規(guī)模普遍提高，城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)模五十萬以上從過去的34個增加到82個。過去十年中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力上是產(chǎn)業(yè)升級的，人口流動是分化的，空間是在變化的。如果說前三十年是增長邏輯，過去的十年是轉(zhuǎn)型邏輯或者是提質(zhì)邏輯。二、對“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”
主題的闡釋
對于未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢判斷，通過最近幾年研究，大家普遍認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化水平到2035-2050年大概會達(dá)到75%-80%之間，還有1.5-2億左右人口進(jìn)城，仍將有4億多農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)。這是很重要的數(shù)據(jù)，人口向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮(zhèn)化的重要層級。2、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢認(rèn)識——動力轉(zhuǎn)換
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動的發(fā)展邏輯來做這樣一些判斷和分析。（1）基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)自主可控的導(dǎo)向從發(fā)展動力來看，最近一些年還是有了很大的變化。基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)自主可控的導(dǎo)向非常鮮明，比如糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)安全，總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”。農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展是下一步工作的重點，要重點扶持產(chǎn)糧大縣、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大縣等農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣域（城）的發(fā)展。從外循環(huán)向內(nèi)循環(huán)為主體轉(zhuǎn)變，城市群重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與價值鏈體系；都市圈則重點關(guān)注代表國家競爭力的創(chuàng)新鏈。年2020我國人均GDP大于1萬美元，逐步進(jìn)入中等收入階段，消費(fèi)的類型和格局有了很大的變化。特別是對于短缺經(jīng)濟(jì)時代的那些消費(fèi)，住房、汽車、一般物質(zhì)性消費(fèi)會逐步轉(zhuǎn)化到對生態(tài)產(chǎn)品、自然資源的消費(fèi)，這在國際上像日本、韓國、歐洲在城鎮(zhèn)化率比較高的時候都出現(xiàn)過，這些資源恰恰位于我國廣大的農(nóng)村地區(qū)和縣域地區(qū)。深度老齡化是各級城鎮(zhèn)共同面臨的挑戰(zhàn)，縣域老齡化問題將更加突出。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，年2020，城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村老齡化率分別為10.8%、11.8%和17.7%，村鎮(zhèn)地區(qū)人口老齡化水平最高，且增長最快。農(nóng)村的養(yǎng)老、縣以下的養(yǎng)老也是突出問題，這些老人的養(yǎng)老問題并不能通過過度分散的方式來解決，廣大縣城承擔(dān)了巨大養(yǎng)老壓力。在這一背景下，按照中央提出的“四化同步”——新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、城鎮(zhèn)化成為中國城鎮(zhèn)化下一步工作的必然選擇。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的設(shè)施水平不斷提高，公共服務(wù)能力不斷加強(qiáng)，過去說的“靠天吃飯”、“面朝黃土背朝天，割麥插秧累斷腰”已經(jīng)成為了歷史。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，生產(chǎn)條件得到改善，縣域單元耕地總量占到全國比重的83%。設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，生產(chǎn)效能提高。我們要高度重視農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟(jì)以及這個地區(qū)的公共服務(wù)，還有農(nóng)民的生活質(zhì)量以及其他的方方面面。新的國際形勢下，建立自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)直匾?。緊鄰發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域?qū)碛懈鄥⑴c產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作的機(jī)會，工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈“縱向下沉”趨勢彰顯。一是都市圈內(nèi)的縣通過融入都市圈新興產(chǎn)業(yè)布局，承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與分工，形成新產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。二是隨著互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，農(nóng)村電商、直播帶貨等新模式與縣域本地產(chǎn)業(yè)、物流交通體系融合，淘寶村鎮(zhèn)涌現(xiàn)出來，推動了村鎮(zhèn)地區(qū)融入產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作。近年來，信息化的大發(fā)展讓“知識-創(chuàng)新-服務(wù)”的新經(jīng)濟(jì)動力推動了區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村地區(qū)的多層級空間聯(lián)動。信息化加快城鄉(xiāng)要素流動，縣域（城）作為信息節(jié)點意義重大。互聯(lián)互通的大市場和暢通的城鄉(xiāng)供應(yīng)鏈體系、智慧物流體系，使得城鄉(xiāng)要素、商品的跨區(qū)域流動更為頻繁。（4）縣域、縣城在新型城鎮(zhèn)化中的作用不可替代在這個大背景下，縣域、縣城在新型城鎮(zhèn)化中的作用不可替代。這個內(nèi)容相當(dāng)豐富，不可能窮盡，重點講三類。第一類是都市圈內(nèi)的縣城，有發(fā)展成為中小城市的趨向，融入都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高度融合和一體化發(fā)展。其工業(yè)化特征非常鮮明，以珠三角、長三角為代表，這些地區(qū)的工業(yè)化程度非常高，這些地方的縣按照實際生活水平和工業(yè)化能力來看已經(jīng)是城市了。長株潭地區(qū)的湖南長沙縣也是“優(yōu)二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為百強(qiáng)縣的前十，過去百強(qiáng)縣前十大部分集中在長三角和珠三角地區(qū)，這就是一個比較典型的案例。第二類是農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣城，以服務(wù)“三農(nóng)”和公共服務(wù)為導(dǎo)向，實現(xiàn)老百姓幸福生活以及共同富裕的主體空間，是鏈接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點，同時也是踐行公平正義、體現(xiàn)幸福生活的重要空間。縣域農(nóng)村地區(qū)的縣城發(fā)展還可以帶動整個農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)，包括鄉(xiāng)和村的公共服務(wù)體系的建構(gòu)，為農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活提供更好的服務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)組織效率，提升以縣域為單元的產(chǎn)業(yè)專業(yè)化水平?？h城也成為農(nóng)民進(jìn)城定居的首選地，一代農(nóng)民工絕大部分返回縣城定居撫養(yǎng)第三代的情況比較普遍，二代農(nóng)民工有的外出務(wù)工，有的已經(jīng)就近就業(yè)。長三角地區(qū)近域化的趨勢已經(jīng)相當(dāng)顯著，比如安徽地區(qū)的農(nóng)民工過去是去上海、浙江，現(xiàn)在在合肥周邊的比例已經(jīng)非常高了。河南的西華縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)大縣，它的城鎮(zhèn)化模式就是城鄉(xiāng)兩棲兼業(yè)，這個方式在農(nóng)業(yè)地區(qū)是會長期存在的。第三類是在生態(tài)文明、美麗中國的大背景下，景觀資源比較好的地區(qū)是發(fā)展的重要空間載體，是重要的目的地和服務(wù)基地，以歷史文化特色和魅力景觀資源促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展。最近住建部表彰了浙江的松陽縣，作為連片傳統(tǒng)村落的發(fā)展是非常成功的。總體而言，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)走過了初期積累、基礎(chǔ)性發(fā)展的階段，進(jìn)入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇，而“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。
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