郭紅梅（ 民盟省委直屬巴中總支主委、巴中市人大常委會(huì)副主任）、周洋（盟員、巴中市自然資源和規(guī)劃局一級(jí)科員）、鄧思（民盟省委直屬巴中總支辦公室主任）反映，近年來，全國(guó)各地自然系統(tǒng)牢固樹立“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”意識(shí)，把耕地保護(hù)工作作為土地資源基礎(chǔ)性工作，扎實(shí)落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障糧食安全，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，但還存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)為：（一）耕地保護(hù)理念未深入。一是耕地布局區(qū)域不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地占比減少而欠發(fā)達(dá)地區(qū)占比增加的不平衡分布狀態(tài)，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)“耕地保有量”代保和“永久基本農(nóng)田”代?，F(xiàn)象，從小空間尺度看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速使城鎮(zhèn)聚落周邊優(yōu)質(zhì)耕地減少，耕地資源呈現(xiàn)“邊緣化”。二是部分地方政府在劃定永久基本農(nóng)田將城市周邊的優(yōu)質(zhì)良田占用搞建設(shè)而將區(qū)位、立地條件較差的耕地劃入基本農(nóng)田出現(xiàn)基本農(nóng)田"上山下灘"等以次充好的現(xiàn)象發(fā)生，讓剛性要求變“軟指標(biāo)”。三是耕地有撂荒及非糧化傾向。部分青壯年選擇外出務(wù)工，是造成耕地撂荒和非糧化的深層次原因。農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)比較效益差別拉大，使部分農(nóng)戶有棄糧種果的傾向。四是存在耕地質(zhì)量占補(bǔ)不對(duì)稱現(xiàn)象。耕地占補(bǔ)平衡一直以“約束性”“建設(shè)性”為主，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目在驗(yàn)收時(shí)只注重工程措施和新增耕地等方面，對(duì)后期利用和耕種與否缺少考核，以至出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況。特別是在城市和鎮(zhèn)村周邊一些優(yōu)質(zhì)耕地，被占用后的新增耕地因交通不便、灌溉條件不理想等原因，易造成沒有投入生產(chǎn)或處于粗放耕種狀態(tài)。
（二）耕地保護(hù)機(jī)制不順暢。一是耕地破壞鑒定有待完善。《中華人民共和國(guó)刑法》《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等相關(guān)法律雖明確了對(duì)破壞耕地達(dá)到一定數(shù)量要追究刑責(zé)，但耕地破壞程度的鑒定主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)等未明確規(guī)定，耕地破壞程度方面無國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，以至于關(guān)于破壞耕地程度的標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，亂占耕地建房，在農(nóng)村未批先建、違法占用耕地建設(shè)房屋情況偶有發(fā)生，存在以罰代管的情況，有法難依。二是耕地保護(hù)政策支持和獎(jiǎng)懲制度不配套。在具體實(shí)施過程中，存在根據(jù)承包地面積對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)，除個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出臺(tái)耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制外，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地方在耕地保護(hù)機(jī)制的財(cái)政政策扶持方面，還須進(jìn)一步完善，特別是支農(nóng)資金總量不足，使用分散，缺少針對(duì)性，耕地保護(hù)積極性難以持久。三是未形成監(jiān)管合力。耕地保護(hù)涉及多個(gè)部門，因上位政策規(guī)定存在差異，導(dǎo)致基層執(zhí)法主體不明確，自然資源部門“單打獨(dú)斗”，未轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)部門共同推進(jìn)、層層落實(shí)任務(wù)的“集中會(huì)戰(zhàn)”，不利于耕地的合理利用和有效管理。
（三）耕地保護(hù)執(zhí)法存困局。一是耕地保護(hù)執(zhí)法缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的行政權(quán)力，僅僅以下達(dá)文件、口頭通知的形式要求當(dāng)事人整改等“文件執(zhí)法”，沒有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制整改行動(dòng)，造成違法案件查處難、制止難、執(zhí)行難。二是執(zhí)法力量薄弱，自然資源系統(tǒng)雖成立了市支隊(duì)、區(qū)縣大隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，但行政執(zhí)法人員較少，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就僅1名自然資源干部，且同時(shí)肩負(fù)地質(zhì)災(zāi)害、建設(shè)用地管理及調(diào)查等級(jí)等業(yè)務(wù)工作，執(zhí)法工作比較難開展。三是在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，如果要求只能種植農(nóng)作物很難流轉(zhuǎn)出去，加之發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有利、發(fā)展畜禽養(yǎng)殖保障市場(chǎng)供應(yīng)等因素，部分違法者以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，非法占用耕地從事畜牧養(yǎng)殖和林業(yè)種植時(shí)，難以采取強(qiáng)制措施。
為此建議：
（一）從嚴(yán)落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。剛性落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》，將耕地保護(hù)納入對(duì)黨委政府和有關(guān)部門年度綜合目標(biāo)績(jī)效考評(píng)，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制，切實(shí)擔(dān)負(fù)起耕地保護(hù)的責(zé)任使命。
（二）完善執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。結(jié)合新土地管理法及耕地保護(hù)最新要求，及時(shí)修訂自然資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的通知，實(shí)行動(dòng)態(tài)巡查制度和聯(lián)合辦案等機(jī)制，形成工作合力。按照“月清、季核、年度評(píng)估”的要求，認(rèn)真做好動(dòng)態(tài)巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查，從嚴(yán)查處違反耕地保護(hù)政策、破壞耕地和違法占用耕地等行為。
（三）健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)耕地保護(hù)者發(fā)展機(jī)會(huì)喪失的補(bǔ)償，讓耕地保護(hù)者在不開發(fā)耕地的情況下，得到耕地應(yīng)有的價(jià)值體現(xiàn)，讓耕地保護(hù)者更有保護(hù)耕地的積極性，從原來的被動(dòng)保護(hù)，變?yōu)榉e極主動(dòng)保護(hù)。
（四）逗硬兌現(xiàn)糧食和地力補(bǔ)貼。嚴(yán)格逗硬“有種有補(bǔ)，無種無補(bǔ)”、“多種多補(bǔ)、少種少補(bǔ)”原則，按照播種面積發(fā)放補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)種糧農(nóng)民利益，提高其種糧的積極性。
（五）加大農(nóng)村土地整治力度。通過實(shí)施土地整治項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田坡改梯、薄變厚、小變大的改造，配套灌溉設(shè)施和田間生產(chǎn)路等，改善項(xiàng)目區(qū)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)抗災(zāi)能力，降低農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度，以適應(yīng)當(dāng)前老人農(nóng)業(yè)和婦女農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，提高群眾種田積極性，減少土地隱形撂荒。在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也確保建設(shè)占用耕地及時(shí)保質(zhì)保量補(bǔ)充到位。
（六）優(yōu)化永久基本農(nóng)田管理機(jī)制。建議參照林業(yè)部門關(guān)于保護(hù)林的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)下達(dá)年度計(jì)劃基本農(nóng)田調(diào)整指標(biāo)，在永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)中補(bǔ)劃，既保障重點(diǎn)項(xiàng)目落地，又實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)平衡。
（七）實(shí)行耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。利用遙感衛(wèi)星，全方位精確掌握轄區(qū)耕地的數(shù)量、質(zhì)量、分布情況，全類型分析耕地變化圖斑合法合規(guī)性情況，全周期監(jiān)管耕地變化處置情況，全過程監(jiān)管耕地保護(hù)業(yè)務(wù)工作。對(duì)觸碰耕地保護(hù)紅線，侵犯群眾利益底線的違法行為，加大查處力度，在規(guī)定時(shí)段內(nèi)從嚴(yán)查處整改到位；并加大督察力度，并強(qiáng)化“刀刃向外”的督察，加強(qiáng)對(duì)地方政府違法違規(guī)用地責(zé)任的追究。
（八）積極應(yīng)對(duì)耕地“非糧化”問題。認(rèn)真摸排掌握一線情況，細(xì)化農(nóng)用地利用類型，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途作明確劃分，科學(xué)確定糧食作物種植面積占農(nóng)作物總面積的比例，嚴(yán)禁“非糧化”。同時(shí)，拓展“藏糧于地”戰(zhàn)略中“地”的內(nèi)涵范圍，研究能否也向林地、草地、水域等所有農(nóng)地資源要“糧食”。
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