三亞市位于海南島的最南端，是中國(guó)最南部的熱帶濱海旅游城市?！逗Ｄ蠂?guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（發(fā)改社會(huì)[2010]1249號(hào)）中明確提出海南現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。據(jù)此，三亞市擬通過建設(shè)現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，利用有軌電車通勤＋觀光的雙重功能，提升旅游型城市交通基礎(chǔ)設(shè)施水平，有效拉動(dòng)地方旅游經(jīng)濟(jì)。作為三亞市首條軌道交通線路，該項(xiàng)目串聯(lián)了三亞市核心旅游資源及重要對(duì)外樞紐，建成后不僅能有效解決沿線居民的部分出行問題，也將成為三亞灣游客出行觀光的一條靚麗風(fēng)景線。
三亞有軌電車示范線工程線路全長(zhǎng)約8.37km，共設(shè)車站15座，南起勝利路與建港路交叉口，北止火車站，途經(jīng)高檔住宅區(qū)、普通居住區(qū)、濱海旅游服務(wù)帶及商業(yè)區(qū)。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告于2015年12月批復(fù)，項(xiàng)目批復(fù)投資14.7億元。
三亞市有軌電車示范線工程線路圖
為加快三亞有軌電車項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的創(chuàng)新，引進(jìn)先進(jìn)的管理機(jī)制和專業(yè)技術(shù)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)管理水平，整合全生命周期服務(wù)效率，適度分配項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，緩解政府當(dāng)期財(cái)政資金壓力，平滑全生命周期財(cái)政資金支付額度，三亞市人民政府決定采用政府與社會(huì)資本合作（PPP） 方式實(shí)施三亞市有軌電車示范線工程項(xiàng)目。
通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，最終中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司及廣州有軌電車有限責(zé)任公司聯(lián)合體中標(biāo)。
2015年12月，項(xiàng)目確定以PPP模式實(shí)施，2016年7月確定社會(huì)投資人，共歷時(shí)８?jìng)€(gè)月。
市政府授權(quán)交通運(yùn)輸局作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)交通集團(tuán)作為政府出資人代表。交通運(yùn)輸局通過競(jìng)爭(zhēng)方式選定社會(huì)投資人，交通集團(tuán)與選定的社會(huì)投資人成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目公司通過票款收取及可行性缺口補(bǔ)助獲得合理回報(bào)，運(yùn)營(yíng)期滿無償移交政府。
在編制實(shí)施方案的過程中，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司作為項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目模式要求及各類軌道交通案例情況，針對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)際情況研究了BOT、BOT-分類還款、BOT-AB包模式等，并分別就各類模式下各方不同的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作期限等問題做了全面分析與比較，最終三亞市政府根據(jù)該項(xiàng)目的具體情況，決定采用BOT模式運(yùn)作該項(xiàng)目。
相比較其他模式，該模式較為成熟，具有責(zé)權(quán)分配清晰、引資額度相對(duì)較大、社會(huì)投資人負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目與全生命周期投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理等特點(diǎn)，可以有效地緩解政府方的當(dāng)期資金壓力、合理地分配項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)，并賦予社會(huì)投資人更多的主觀能動(dòng)性，使其專注于提升整體項(xiàng)目全生命周期各階段的效率。
1、實(shí)施機(jī)構(gòu)
三亞市政府授權(quán)市交通局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。
２、出資人代表
三亞市政府授權(quán)市公交集團(tuán)作為出資人代表。
３、資本金比例及投入模式
項(xiàng)目資本金占總投資25％。鑒于項(xiàng)目建設(shè)的緊迫性，實(shí)施機(jī)構(gòu)考慮到確定社會(huì)投資人后再成立項(xiàng)目公司將增加操作時(shí)間，故由市交通局先期通過出資代表（市公共交通集團(tuán)）成立項(xiàng)目公司（三亞市軌道交通有限公司）。同時(shí)，由于項(xiàng)目被列入示范項(xiàng)目，國(guó)開基金先期確定給予一定支持，待確定社會(huì)資本后與其共同增資入股項(xiàng)目公司。
４、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)
市公交集團(tuán)作為政府出資人代表出資1億元，在項(xiàng)目公司占比27.22％。由于項(xiàng)目被列入示范項(xiàng)目，國(guó)開基金先期確定給予一定支持，擬以社會(huì)資本身份出資１億元，在項(xiàng)目公司占比27.22％。公開招標(biāo)選定的社會(huì)資本出資1.67億元，在項(xiàng)目公司占比45.56％。
項(xiàng)目特許期25年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期22年。期限屆滿，項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目所涉全部項(xiàng)目設(shè)施按照移交標(biāo)準(zhǔn)完好無償?shù)匾平唤o交通局或者三亞市政府指定的其他機(jī)構(gòu)。
考慮項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性票款收入、多種經(jīng)營(yíng)收益不足以覆蓋建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及社會(huì)投資人合理收益，項(xiàng)目最終確定不足部分由政府可行性缺口補(bǔ)助予以解決。通過對(duì)國(guó)內(nèi)多種軌道交通付費(fèi)模式進(jìn)行比較，最終采用影子票價(jià)模式，由項(xiàng)目公司通過收取運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)獲得合理回報(bào)（包括建設(shè)成本、融資成本、運(yùn)營(yíng)成本、合理利潤(rùn)等）。
運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)＝影子票價(jià)×預(yù)測(cè)客流量
可行性缺口補(bǔ)貼＝運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)－實(shí)際票務(wù)收入－多種經(jīng)營(yíng)收益
其中影子票價(jià)指社會(huì)資本為滿足建設(shè)運(yùn)營(yíng)及合理回報(bào)要求市交通局支付的單次測(cè)算票價(jià)，即社會(huì)資本在該項(xiàng)目響應(yīng)文件中承諾的單次測(cè)算票價(jià)；預(yù)測(cè)客流量指項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的預(yù)測(cè)客流量數(shù)據(jù)。
考慮到為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府投入的股權(quán)部分放棄分紅以及從項(xiàng)目公司回收股本金投資，予以降低前期補(bǔ)助資金。
國(guó)開基金股權(quán)的回購(gòu)和投資收益的支付根據(jù)國(guó)開基金、市公交集團(tuán)、項(xiàng)目公司和三亞城投四方共同簽訂的《投資合同》執(zhí)行，即由三亞城投負(fù)責(zé)回購(gòu)國(guó)開基金在項(xiàng)目公司的股權(quán)并支付相應(yīng)收益，因此國(guó)開基金不再享受項(xiàng)目公司分紅，亦不從項(xiàng)目公司回收股本金投資。
社會(huì)資本享有項(xiàng)目公司的分紅權(quán)，項(xiàng)目公司特許期滿并移交資產(chǎn)后公司全部清算收益。
因該項(xiàng)目擬采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的方式，由中標(biāo)社會(huì)投資人自行負(fù)責(zé)土建及設(shè)備設(shè)施部分施工，因此選擇公開招標(biāo)模式確定社會(huì)投資人。
虛線部分為社會(huì)投資人引入階段納入招標(biāo)文件中的合同，雙線部分為項(xiàng)目公司成立后以項(xiàng)目公司為主體簽署的一系列合同，灰色部分為國(guó)開基金與三亞城投就股權(quán)回購(gòu)事宜已簽訂的投資協(xié)議。（備注：①因項(xiàng)目公司在確定社會(huì)資本之前設(shè)立，所以在《項(xiàng)目公司股東協(xié)議》之外，項(xiàng)目公司單獨(dú)就社會(huì)資本與國(guó)開基金增資入股事宜草擬了《增資協(xié)議》。②因涉及三亞城投分期回購(gòu)國(guó)開基金的股權(quán)以雙方之前簽訂的《投資協(xié)議》為準(zhǔn)，并將此《投資協(xié)議》作為主合同《項(xiàng)目公司股東協(xié)議》的附件合同。）
PPP項(xiàng)目需要通過績(jī)效的模式客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理綜合效果，提升公共服務(wù)效率水平。該項(xiàng)目建立了由“客運(yùn)服務(wù)指標(biāo)、設(shè)施設(shè)備運(yùn)營(yíng)指標(biāo)、安全管理考核指標(biāo)”等相結(jié)合的全方位績(jī)效評(píng)估體系。
（1）客運(yùn)服務(wù)指標(biāo)：主要包括客運(yùn)量、開行列次；列車運(yùn)行圖兌現(xiàn)率；列車正點(diǎn)率；有效乘客投訴率，有效乘客投訴回復(fù)率等。
（2）設(shè)施設(shè)備運(yùn)營(yíng)指標(biāo)：主要包括列車服務(wù)可靠度，列車退出正線運(yùn)營(yíng)故障率；車輛、信號(hào)、供電系統(tǒng)故障率；屏蔽門、檢票閘機(jī)抽檢故障率等。
（3）安全管理考核指標(biāo)：主要包括一般隱患整改率、重大隱患整改率、大型聯(lián)合應(yīng)急演練次數(shù)、運(yùn)營(yíng)人員崗前安全培訓(xùn)率等。
（4）其他考核指標(biāo)：主要包括車站、列車清潔度；乘客對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)滿意率；信息報(bào)送情況等。
原則上，達(dá)到規(guī)定的考核指標(biāo)的，市政府（或授權(quán)單位） 足額支付項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)；達(dá)不到規(guī)定的考核指標(biāo)，則從應(yīng)支付運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)中減扣。
該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)第一條采用PPP模式成功實(shí)施落地的有軌電車項(xiàng)目，運(yùn)作相對(duì)規(guī)范、方案較為完善、融資架構(gòu)合理、交易架構(gòu)能夠結(jié)合實(shí)際情況適度創(chuàng)新，通過多種模式降低政府可行性缺口補(bǔ)助，促進(jìn)了三亞市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革。
（一）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司監(jiān)督，到位不越位
政府方出資代表作為項(xiàng)目公司的股東之一，在董事會(huì)中具有一定的表決權(quán)；同時(shí)項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)總監(jiān)由政府方委派，在不具有控制力和管理權(quán)的情況下，監(jiān)督并適度參與項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)，了解項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行全面監(jiān)督。
（二）積極爭(zhēng)取國(guó)開基金，創(chuàng)新模式降低項(xiàng)目融資成本
國(guó)開基金作為該項(xiàng)目的融資主體之一，以增資入股的形式對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行一定金額的融資，降低了項(xiàng)目融資成本，進(jìn)一步減輕了地方政府補(bǔ)貼壓力。國(guó)開基金并不參與項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)和管理，按照國(guó)開基金與三亞城投簽訂的《投資合同》約定，按照其股權(quán)比例參與分配，避免了不斷減少注冊(cè)資本的麻煩，又進(jìn)一步降低了政府總體支出負(fù)擔(dān)，還有利于社會(huì)投資人獨(dú)立經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
（三）合理制定績(jī)效考核機(jī)制
該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)第一條有軌電車PPP項(xiàng)目，具有“旅游＋通勤” 的特性，因此需要制定完善的能夠結(jié)合兩種運(yùn)營(yíng)組織模式特點(diǎn)的績(jī)效考核機(jī)制。實(shí)施機(jī)構(gòu)在咨詢機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，能夠做到自主創(chuàng)新，提出了很多很好的績(jī)效考核指標(biāo)，為后續(xù)有軌電車PPP項(xiàng)目實(shí)施提供了借鑒。
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