近些年來(lái)，由于基層負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部不敢擔(dān)當(dāng)作為。為了解決這一問(wèn)題，中共中央明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，圍繞為基層減負(fù)，著力解決黨性不純、政績(jī)觀錯(cuò)位，文山會(huì)海反彈回潮，督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻、過(guò)度留痕，干部不敢擔(dān)當(dāng)作為等問(wèn)題。
《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》明確提出了許多技術(shù)性的辦法，比如，確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開(kāi)會(huì)議減少30%—50%；明確中央印發(fā)的政策性文件原則上不超過(guò)10頁(yè)；提出地方各級(jí)、基層單位貫徹落實(shí)中央和上級(jí)文件，可結(jié)合實(shí)際制定務(wù)實(shí)管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實(shí)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則；強(qiáng)調(diào)少開(kāi)會(huì)、開(kāi)短會(huì)，開(kāi)有用的會(huì)，對(duì)防止層層開(kāi)會(huì)作出規(guī)定。在督查檢查考核過(guò)度留痕方面，明確規(guī)定中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門原則上每年搞1次綜合性督查檢查考核，對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)減少50%以上；明確強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，堅(jiān)決糾正機(jī)械式督查檢查考核留痕問(wèn)題。同時(shí)，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，不能動(dòng)輒簽“責(zé)任狀”，解決有的地方和部門搞“責(zé)任甩鍋”，把問(wèn)責(zé)作為推卸責(zé)任“擋箭牌”的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)2019年的努力，基層負(fù)擔(dān)已經(jīng)大幅度減少，但仍存在一些問(wèn)題。
微信工作群在一定程度上提高了工作效率，但也導(dǎo)致了基層工作人員的繁忙
自微信作為社交媒體被普及應(yīng)用以來(lái)，逐漸成為上傳下達(dá)、展開(kāi)各項(xiàng)工作的重要手段。無(wú)疑，這有很多好處。比如，過(guò)去的基層工作往往需要親自進(jìn)城面見(jiàn)上級(jí)，經(jīng)常需要面對(duì)面開(kāi)會(huì)、面對(duì)面匯報(bào)，或者用文書、電話等方式進(jìn)行上下溝通，部門之間的協(xié)調(diào)也需要召開(kāi)相關(guān)的會(huì)議。而現(xiàn)在，很多工作都通過(guò)微信文字和微信語(yǔ)音實(shí)現(xiàn)了迅速溝通、精準(zhǔn)傳播，極大地提高了工作效率，節(jié)約了工作成本。但不可否認(rèn)，這樣的工作方式也帶來(lái)了一些問(wèn)題。
一是過(guò)去信息傳播速度慢，工作節(jié)奏也慢，而現(xiàn)在的信息傳播速度快，工作節(jié)奏也快，督察檢查考核隨之增多，工作強(qiáng)度大大增加。一個(gè)典型的表現(xiàn)是，不少基層工作人員必需時(shí)刻保持手機(jī)的開(kāi)啟狀態(tài)，要時(shí)不時(shí)地檢查一下微信。由此，基層工作人員的碎片化時(shí)間和閑暇時(shí)間雖得到了充分利用，但也使其時(shí)刻處于緊張的工作狀態(tài)中。長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)因?yàn)榈貌坏叫菹⒍档托?，也可能?dǎo)致工作質(zhì)量下降。
二是過(guò)去因?yàn)闂l塊分割，基層工作存在信息孤島問(wèn)題，存在一些因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)而難以推進(jìn)的工作。在這種情況下，微信工作群機(jī)制，就發(fā)揮了重要的作用。一個(gè)項(xiàng)目小組，可能涉及到很多部門的工作人員，還可能涉及到不同層級(jí)的工作人員。這時(shí)，一個(gè)微信工作群的建立，能夠在短時(shí)間內(nèi)以較低的成本組建工作小組，方便溝通信息，協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)展，避免不必要的問(wèn)題。但基層工作紛繁復(fù)雜，千頭萬(wàn)緒，容易使得某些重要部門的工作人員被迫加入多個(gè)微信工作群。一項(xiàng)工作一個(gè)微信工作群，一個(gè)部門一個(gè)微信工作群，一個(gè)系統(tǒng)一個(gè)微信工作群……工作群建立以后還很少解散，逐步積累，導(dǎo)致僅閱讀群內(nèi)信息就要花費(fèi)大量的時(shí)間。根據(jù)筆者的調(diào)研，一般工作人員同時(shí)運(yùn)用七八個(gè)微信工作群，處理七八項(xiàng)事情，是比較合適的。一旦微信工作群達(dá)到幾十個(gè)，甚至上百個(gè)，就會(huì)出現(xiàn)信息傳播麻木，即使回復(fù)了“收到”“明白”等信息，也未必記得住，也未必能把工作真正做好。
面對(duì)這種情況，無(wú)疑需要隨時(shí)清理不必要的微信工作群，合并內(nèi)容相近、成員相同的微信工作群，從而節(jié)約基層工作人員的時(shí)間，提高工作效率。
一些地區(qū)的減負(fù)出現(xiàn)了流于“形式主義”的趨勢(shì)，為了減負(fù)而增負(fù)
在基層工作中，負(fù)擔(dān)過(guò)重，不僅僅表現(xiàn)在會(huì)議過(guò)多、文件過(guò)多，還表現(xiàn)在緊急會(huì)議過(guò)多。比如，對(duì)于一些緊急情況，基層政府不得不連夜開(kāi)會(huì)傳達(dá)、連夜表態(tài)、連夜填寫材料。各種各樣的登記表、調(diào)查表、明細(xì)表、記錄表等都要填寫，而且還不得有任何涂改。一旦有涂改，就涉嫌不合格。加班加點(diǎn)地完成工作確實(shí)非常認(rèn)真負(fù)責(zé)，但一旦成為常態(tài)，把不緊急的工作變成了緊急，其結(jié)果就是真正緊急的工作變得沒(méi)有任何資源可以調(diào)動(dòng)。事實(shí)上，不緊急的工作即使變成了緊急的工作，其實(shí)還是不緊急的，只是努力工作裝樣子，是徹頭徹尾的形式主義。比如，有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考察，一些基層干部為了顯示自己對(duì)工作的重視程度，連夜工作，通宵達(dá)旦。
當(dāng)然，加班加點(diǎn)做好個(gè)別非常重要和緊急的工作，是值得表?yè)P(yáng)和提倡的，但如果所有的工作，甚至一些沒(méi)有意義或者面子工程的工作，都搞得像打仗一樣，不僅沒(méi)有必要，而且也是對(duì)公共資源的極大浪費(fèi)。把工作分主次，按照重要性和緊急性來(lái)分類，日常工作日常處理，顯然比什么都是緊急工作，什么都要連續(xù)作戰(zhàn)來(lái)得強(qiáng)。
從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前的基層減負(fù)的確取得了很多成就，比如，一些地方規(guī)定每周拿出一天變成無(wú)會(huì)日，還有一些地方規(guī)定每個(gè)基層干部的微信工作群不得超過(guò)五個(gè)，在一定程度上減輕了基層的負(fù)擔(dān)。但是不可否認(rèn)，基層減負(fù)依然存在著一些問(wèn)題。比如，一些地區(qū)的減負(fù)出現(xiàn)了流于“形式主義”的趨勢(shì)，即為了減負(fù)而增負(fù)。本來(lái)會(huì)議就很多，文件也很多，現(xiàn)在為了減文件、減會(huì)議以及減少相關(guān)的督查檢查考核，又增加了一些新的文件、會(huì)議以及相關(guān)規(guī)定。
保證基層減負(fù)的效果不僅要依靠比例控制和總量控制，也需要從秩序維度確定上下級(jí)政府的關(guān)系
在秩序?qū)W者看來(lái)，在總量控制層面的努力還是非常重要的。比如，中央要求減少發(fā)給縣級(jí)以下的文件以及召開(kāi)的會(huì)議，減少留痕，減少基層過(guò)多的責(zé)任等。如果中央不在總體上做這樣的要求，很難在短期內(nèi)解決基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。這樣做，雖然還可能產(chǎn)生一些新的基層負(fù)擔(dān)，但這些新增加的負(fù)擔(dān)應(yīng)該說(shuō)是值得的。當(dāng)然，總量減少、比例控制容易給人帶來(lái)“一刀切”的印象。比如，有些地方開(kāi)會(huì)發(fā)文可能一年一千多次，減少30%—50%有一定的難度。而有些地方一年開(kāi)會(huì)發(fā)文甚至高達(dá)五千多次，減少30%—50%可以說(shuō)是非常困難了。這個(gè)時(shí)候，就不能僅依靠比例控制，也要依靠總量控制。有些地方在一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較快，政府面對(duì)的新事物、新難題比較多，這時(shí)候會(huì)議和發(fā)文就會(huì)多一些；而有些地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較簡(jiǎn)單，政府需要面對(duì)的問(wèn)題和解決的事情也比較簡(jiǎn)單，這時(shí)候會(huì)議和發(fā)文就會(huì)少很多。但這一切都不影響在問(wèn)題普遍比較嚴(yán)重時(shí)適用比例控制和總量控制的方法。
當(dāng)然，比例控制和總量控制，雖然可以認(rèn)為是硬招、實(shí)招，或者是大招，但還是很容易流于形式化，從而導(dǎo)致基層減負(fù)出現(xiàn)形式主義問(wèn)題。在這種情況下，就需要從集體層次的制度入手，需要改變上級(jí)機(jī)關(guān)與基層不對(duì)稱性的關(guān)系問(wèn)題。比如，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)以上政府的關(guān)系來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于弱勢(shì)的地位。這雖然看起來(lái)是正常的事情，實(shí)際上卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的癥結(jié)所在。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)以上政府相比，處于弱勢(shì)地位，所以縣級(jí)以上政府要開(kāi)什么會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須開(kāi)什么會(huì)；縣級(jí)以上政府要屬地化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)成為實(shí)際的承擔(dān)責(zé)任者；縣級(jí)以上政府要督查檢查考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須提供詳細(xì)的材料，甚至要在傳統(tǒng)報(bào)表的基礎(chǔ)上做視頻和圖片等現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)采集留痕。如果什么東西都要現(xiàn)場(chǎng)留痕，就會(huì)導(dǎo)致基層干部天天往現(xiàn)場(chǎng)跑，拍照片、錄視頻。此外，在屬地化管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政府，所有的責(zé)任最終都有可能會(huì)落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。因而，在這種格局下，基層政府的減負(fù)很可能流于形式主義，即使從數(shù)量上減負(fù)了，從比例上減負(fù)了，但實(shí)際上的負(fù)擔(dān)還是在基層政府。而同理，縣級(jí)政府與上級(jí)政府的關(guān)系格局也是一樣的。
要改變這一格局，僅僅依靠比例控制和總量控制，雖然在短時(shí)期內(nèi)可以看到一定的減負(fù)效果，但實(shí)際上卻很難持續(xù)。這個(gè)時(shí)候，還需要從秩序維度來(lái)確定上下級(jí)政府的關(guān)系，尤其是條塊之間的關(guān)系。只有這樣，才能在秩序?qū)用嬲嬲ＷC基層減負(fù)的效果。
在秩序維度上確定上下級(jí)政府的關(guān)系，需要確立屬地化管理的原則，處理好現(xiàn)在的條塊結(jié)構(gòu)和基層政府關(guān)系
在秩序維度上確定上下級(jí)政府的關(guān)系，首先需要確立屬地化管理的原則?，F(xiàn)在的屬地化管理，往往是具體執(zhí)行上的，而決策和監(jiān)督考核其實(shí)都不是，其結(jié)果就是基層政府的壓力大，相對(duì)而言不敢擔(dān)當(dāng)、不敢作為。真正落實(shí)屬地化管理，就要把決策、執(zhí)行和監(jiān)督融合在一起，包括相關(guān)的財(cái)政支持也融合在一起。只有這樣，才能形成基層干部敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的秩序基礎(chǔ)。否則，基層政府在上級(jí)政府面前總是一個(gè)“小媳婦”的角色。而中間層的政府，往往只是傳遞上級(jí)政府的監(jiān)督、控制壓力，結(jié)果不僅可能導(dǎo)致減負(fù)形式化，而且可能會(huì)成為基層政府的新負(fù)擔(dān)。
在真正的屬地化管理的基礎(chǔ)上，下級(jí)全面承擔(dān)責(zé)任，上級(jí)只承擔(dān)輔助性的責(zé)任。而屬于區(qū)域性的事物不能進(jìn)一步分配到下級(jí)政府，要由區(qū)域性政府承擔(dān)實(shí)體性的責(zé)任。也就是說(shuō)這個(gè)時(shí)候基層政府雖然也有責(zé)任，但卻只是輔助性的，實(shí)體性的責(zé)任要落實(shí)在相關(guān)層級(jí)的政府身上。
從秩序角度來(lái)說(shuō)，在中國(guó)上下級(jí)政府之間的關(guān)系中，不僅基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，實(shí)際上幾乎所有的下級(jí)政府都可能處于負(fù)擔(dān)過(guò)重的狀態(tài)。只是基層政府處于最底層，所以所有的責(zé)任都會(huì)傳導(dǎo)到基層政府。而相對(duì)于中間層面的政府，基層政府更會(huì)說(shuō)出負(fù)擔(dān)過(guò)重的實(shí)話而已。那么，下級(jí)政府尤其是基層政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，為什么會(huì)過(guò)重呢？
從實(shí)際運(yùn)作層面來(lái)看，這雖然是上下級(jí)政府關(guān)系不對(duì)稱造成的，但實(shí)際上也是各個(gè)政府職能部門上下垂直傳導(dǎo)導(dǎo)致的。上下級(jí)政府關(guān)系不對(duì)稱，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的決定，下級(jí)政府只能理解和執(zhí)行。而上級(jí)政府決定的很多事情，都是交由相關(guān)職能部門去完成。這些職能部門接到事情之后，再分派給下一級(jí)政府的職能部門，一級(jí)下分一級(jí)，一般都有相應(yīng)的政府職能部門承擔(dān)。而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一級(jí)別，政府職能部門沒(méi)有分化，實(shí)際上是整體性政府，人員數(shù)量也不多，因而導(dǎo)致的最終結(jié)果就是所有的責(zé)任都傳導(dǎo)到了基層政府身上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，縣級(jí)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該是平級(jí)的兄弟關(guān)系，但在實(shí)際運(yùn)作中，各個(gè)部門都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)，而且還要進(jìn)行相關(guān)的督查檢查考核。而縣級(jí)政府制定的全面考核指標(biāo)，則更是強(qiáng)化了這一趨勢(shì)。在這種情況下，如果不改變這一格局，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，即使有數(shù)量控制，實(shí)際上也很難真正得到實(shí)質(zhì)性的解決。
要解決這一問(wèn)題，就要處理好現(xiàn)在的條塊結(jié)構(gòu)和基層政府關(guān)系。屬地化管理沒(méi)有問(wèn)題，但屬地化管理不能變成上級(jí)政府職能部門轉(zhuǎn)移自身責(zé)任的傳導(dǎo)機(jī)制。該政府職能部門承擔(dān)的實(shí)體性責(zé)任，一定要由相關(guān)部門來(lái)承擔(dān)。所以，從秩序維度來(lái)說(shuō)，基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，是當(dāng)前上下級(jí)政府關(guān)系不對(duì)稱、條塊結(jié)構(gòu)的結(jié)果。秩序維度的問(wèn)題，必須從秩序維度來(lái)理解、確診，要在秩序維度拿出解決的辦法。只有這樣，才能給基層減負(fù)提供良好的秩序基礎(chǔ)。否則即使有硬招、實(shí)招來(lái)給基層減負(fù)，也很有可能變成新的形式主義，帶來(lái)新的基層政府負(fù)擔(dān)。而一旦秩序維度的問(wèn)題得以解決，那么數(shù)量控制也就不再是必要的了，減負(fù)的硬招、實(shí)招和大招，都可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的招數(shù)。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、教授）
聯(lián)系客服
