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過去20年，是礦政向地政學(xué)習(xí)的20年。一些土地管理的名詞和常用手段不斷移植到礦產(chǎn)資源管理上來，諸如“招拍掛”“出讓”“基準(zhǔn)價(jià)”“礦業(yè)權(quán)設(shè)置”“礦業(yè)權(quán)投放”“礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備”等。礦產(chǎn)資源管理的一些重要特點(diǎn)、重要規(guī)則似乎已剩余不多。一部《礦產(chǎn)資源法》幾乎廢了。

下面就讓我們來認(rèn)真比照一下，到底礦產(chǎn)資源管理向土地管理學(xué)了些什么，兩者有何不同。

①一個(gè)是全面招標(biāo)，一個(gè)是申請?jiān)谙?/span>

國有土地全面招標(biāo)是無可質(zhì)疑的，因?yàn)樗菄匈Y產(chǎn)（見下文），具有很強(qiáng)的稀缺性，對使用權(quán)獲得的競爭激烈。國有土地資產(chǎn)長租或所有權(quán)轉(zhuǎn)讓招標(biāo)，是各國公有土地管理的常態(tài)，就如同一棟政府的大樓要招標(biāo)拍賣一樣；但礦業(yè)權(quán)是國有自然資源而不是資產(chǎn)（見下文）。自然資源也有稀缺性，但這個(gè)稀缺性指的是資源本身的稀缺，即礦產(chǎn)地的稀缺而非礦業(yè)權(quán)的稀缺。一個(gè)國家除去禁止礦業(yè)進(jìn)入的自然保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)和其他特別規(guī)定的地區(qū)以外，大部分地區(qū)都可以申請礦業(yè)權(quán)。因此籠統(tǒng)說礦業(yè)權(quán)具有稀缺性是個(gè)偽命題。但也確實(shí)有些礦產(chǎn)資源，或由于價(jià)值高、或由于探礦面積大，因而產(chǎn)生了稀缺性，需要采用競爭性方式出讓的情形還是有的，如油氣、煤炭、寶石等少數(shù)礦產(chǎn)，需要通過招標(biāo)實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)取得程序；但也不盡然，有時(shí)也也會(huì)流標(biāo)，就按“先來先辦（first come, first served）”原則、我國礦法稱為“申請?jiān)谙取痹瓌t辦理。放開可申請區(qū)的探礦權(quán)，多找礦，才是解決礦產(chǎn)稀缺性的正道?？刂铺降V權(quán)申請，不僅是在制造探礦權(quán)的稀缺性，更是在加劇礦產(chǎn)地稀缺性，是極為有害的。

我國現(xiàn)行礦法規(guī)定探礦權(quán)取得主要按“申請?jiān)谙取鞭k理，但現(xiàn)在礦法不管用了，基本上是全面采用招標(biāo)方式“出讓”礦業(yè)權(quán)。為了搞清楚世界各國礦業(yè)權(quán)是否稀缺到需要全面招標(biāo)的程度，筆者查了一下美國2021年最后一次更新的非燃料礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)狀況：美國全部礦業(yè)權(quán)3921409宗，當(dāng)前有效礦業(yè)權(quán)422500宗，滅失礦業(yè)權(quán)3495463宗。有效礦業(yè)權(quán)占全部礦業(yè)權(quán)的10.8%，89.2%的礦業(yè)權(quán)空在那里無人問津，探礦權(quán)資源嚴(yán)重供過于求。美國土地局有些急了，想方設(shè)法讓人來申請這些滅失礦業(yè)權(quán)，每宗20英畝，165美元，但申請者寥寥。加拿大滅失礦業(yè)權(quán)也嚴(yán)重供過于求。打開礦業(yè)權(quán)分布圖，滿眼都是滅失礦業(yè)權(quán)，當(dāng)前有效礦業(yè)權(quán)在這些滅失礦業(yè)權(quán)中成小片孤島分布?；诘V產(chǎn)地稀缺而可申請礦業(yè)權(quán)區(qū)域嚴(yán)重過剩的情況，才出現(xiàn)了被各國礦法普遍采用的“先來先得”取得礦業(yè)權(quán)的方式。目前世界上全面招標(biāo)投標(biāo)的國家只有七八個(gè)，如蒙古、越南、烏克蘭、阿富汗等。不久前還全面招標(biāo)投標(biāo)的國家俄羅斯、哈薩克斯坦已放棄了這一方式。

世界各國礦業(yè)權(quán)資源如此豐富，中國就真的如此稀缺、緊張到非招標(biāo)不可嗎？我國已完成1：20萬填圖面積700萬平方公里。這些地方既可填圖，就可探礦，即使生態(tài)紅線不讓進(jìn)入，余下至少也有300～400萬平方公里吧。如果全部放開探礦，可以滿足多少申請需要？假定有10萬名申請者，每個(gè)申請者10平方公里，也就占用了100萬平方公里。如果每宗探礦權(quán)投入500萬元，總資本達(dá)到5萬億元，中國會(huì)有那么多勘查資本投入嗎？稀缺會(huì)發(fā)生嗎？因此，我國探礦權(quán)的“稀缺性”“競爭性”是個(gè)偽命題，是由“礦業(yè)權(quán)設(shè)置”“礦業(yè)權(quán)投放”等管控措施人為制造出來的，是為廢除現(xiàn)行礦法的“申請?jiān)谙取焙蛯?shí)行全面招標(biāo)鋪平道路而假設(shè)的一種虛幻的礦業(yè)權(quán)“出讓”競爭場景。

②一個(gè)是資產(chǎn)管理，一個(gè)是資源管理

什么是資產(chǎn)？請看百度定義：“資產(chǎn)是指由企業(yè)過去經(jīng)營交易或各項(xiàng)事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源。”土地完全符合這個(gè)概念，因此國家出讓給開發(fā)商的是資產(chǎn)而不是資源。土地作為資產(chǎn)早在3000年前就實(shí)現(xiàn)了。在國家形成以前的部落時(shí)代，雖然戰(zhàn)爭頻繁，相互掠奪土地，但土地尚未形成資產(chǎn)的概念。到周朝出現(xiàn)井田制，土地所有權(quán)明顯劃分，資產(chǎn)的概念就已顯現(xiàn)。自那時(shí)起，土地不斷流轉(zhuǎn)至今，是作為資產(chǎn)而不是資源進(jìn)行管理的。如果我們找到一塊土地，無論是房產(chǎn)性的還是田產(chǎn)性的，它的房契田契上都有交易價(jià)格。土地資產(chǎn)經(jīng)歷了千百年市場流轉(zhuǎn)的價(jià)值考驗(yàn)至今，再稱它為資源就有點(diǎn)小看它了。新中國成立土改以后，城鎮(zhèn)的土地的進(jìn)入國有，農(nóng)村的土地的進(jìn)入集體所有，均屬于資產(chǎn)性質(zhì)。但是那些荒野偏遠(yuǎn)沒人用的土地，仍然屬于自然資源性質(zhì)，因?yàn)樗鼈儾粷M足資產(chǎn)的條件。

什么是資源？有兩個(gè)基本釋義：其一是生產(chǎn)要素，指的是市場配置中廣義的資源，包括自然資源、勞動(dòng)和資本；其二是自然資源，指的是市場配置中狹義的資源，即自然資源。自然資源是那些尚未進(jìn)入資產(chǎn)、但可能進(jìn)入資產(chǎn)的自然物。對礦產(chǎn)資源而言，沒有開展任何勘查活動(dòng)的空白地，是資源而非資產(chǎn)，因?yàn)閷@塊地下面有無礦、有多少礦、礦石質(zhì)量優(yōu)劣全然不知，當(dāng)然更談不上“由企業(yè)過去經(jīng)營交易或各項(xiàng)事項(xiàng)形成的”資產(chǎn)定義了。因此，當(dāng)一塊空白地出讓時(shí)，它是典型的自然資源而非資產(chǎn)。在出現(xiàn)第一個(gè)礦業(yè)權(quán)之后，自然資源開始轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。什么時(shí)候完成這個(gè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，由它在什么時(shí)候滿足市場交易的要求來決定。國家所有自然狀態(tài)下礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價(jià)值是權(quán)益金，繳納權(quán)益金表明其實(shí)現(xiàn)了市場價(jià)值，也就意味著它已完成由資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。聯(lián)合國關(guān)于自然資源資產(chǎn)的核算標(biāo)準(zhǔn)（SEEA）把這個(gè)時(shí)間點(diǎn)往前提了一點(diǎn)，可對儲(chǔ)量估算商業(yè)價(jià)值，因此儲(chǔ)量就可以算資產(chǎn)了，但對資源量則仍然無法估算其資產(chǎn)價(jià)值，表明其仍處于資源而非資產(chǎn)范疇。礦業(yè)權(quán)人則幸運(yùn)得多，他可以在任意階段估算礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的價(jià)值，但這是勘查投資形成的資產(chǎn)而非國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)?？辈橘Y產(chǎn)按國際財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)IFR6——'礦產(chǎn)資源勘查與評(píng)價(jià)”的規(guī)定評(píng)估。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)允許將勘查成本轉(zhuǎn)化為勘查資產(chǎn)，礦業(yè)權(quán)人可以將其列入財(cái)務(wù)報(bào)表，資產(chǎn)可在市場上出售。

以上敘述表明，國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源最早也要到成為儲(chǔ)量時(shí)才轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，而企業(yè)的勘查資產(chǎn)在獲得第一個(gè)空白地探礦權(quán)并開展了勘查工作后就已出現(xiàn)，可以進(jìn)入市場交易。

因此，對土地而言，國家把任何一塊土地投入市場，都是資產(chǎn)，都可以追求最高的價(jià)值，因?yàn)檫@個(gè)價(jià)值在很遠(yuǎn)之前的第一張房契或田契頒發(fā)時(shí)就有了，當(dāng)前不過是在前一次契約基礎(chǔ)上談判修改而已。但對礦業(yè)而言，在整個(gè)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中，礦業(yè)權(quán)人手中有資產(chǎn)，國家手中只有資源沒有資產(chǎn)。國家的資源價(jià)值在礦業(yè)權(quán)人的財(cái)務(wù)報(bào)表中列入成本，通過礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，不斷向后傳遞，直到開采后繳納權(quán)益金，實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，因此權(quán)益金是不會(huì)消失的。這里有一個(gè)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間差問題：企業(yè)投資立即就可轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，而國家所有礦產(chǎn)資源則在開采銷售后才形成資產(chǎn)。從礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全程來看，國家的資源回報(bào)是會(huì)全額實(shí)現(xiàn)的，只是時(shí)間要晚一些，這也是為什么各國礦法把權(quán)益金放在開采銷售后征收的原因。

向土地學(xué)習(xí)的結(jié)果，混淆了資源與資產(chǎn)的概念，在勘查階段把企業(yè)的資產(chǎn)當(dāng)成國家的資源征收“出讓收益”，侵蝕了企業(yè)的投資利潤。

③一個(gè)是價(jià)值已知，一個(gè)是價(jià)值未知

土地的價(jià)值是已知的。在土改之前，每一份田契房契都載有交易價(jià)格（圖1）。后一次的轉(zhuǎn)讓按照前一次轉(zhuǎn)讓價(jià)，再考慮當(dāng)前的市場價(jià)格水平調(diào)整一下就行了。但國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源的價(jià)值在一開始完全是個(gè)未知數(shù)，需要經(jīng)歷一個(gè)漫長的勘查投資過程來形成。如上節(jié)所說，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn)是在收取權(quán)益金的時(shí)刻；按照SEEA標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，是在估算了儲(chǔ)量之后。SEEA明確表示，對儲(chǔ)量以外的資源量不能核算價(jià)值，這就意味著從空白地到詳細(xì)勘探階段，國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源價(jià)值是未知的。在這個(gè)階段征收礦產(chǎn)資源有償使用的費(fèi)金，違背國際標(biāo)準(zhǔn)。

如果把土地出讓看成是一個(gè)在生產(chǎn)已完成的時(shí)間點(diǎn)上的成品交易活動(dòng)、其交易價(jià)值不依賴任何未來投資加工的話，那么礦業(yè)權(quán)取得就相當(dāng)于一個(gè)在生產(chǎn)的原點(diǎn)、即產(chǎn)品制作開始的時(shí)間點(diǎn)上的交易活動(dòng)，這時(shí)礦業(yè)權(quán)人手中只有國家承諾給他的一堆想象中的原料——自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源（它可能存在也可能不存在，可能多也可能少，質(zhì)量可能優(yōu)也可能劣），需要礦業(yè)權(quán)人花大量的錢把它制造成儲(chǔ)量，在開采后加工成礦產(chǎn)品，才得到可以與土地比照的最終成品的價(jià)值。在這個(gè)價(jià)值中，有國家的一份，也有企業(yè)的一份。

圖1. 民國時(shí)期的房契

把土地的管理引進(jìn)礦產(chǎn)資源管理，最大的問題是忽略了土地資源有償使用的價(jià)值無須進(jìn)一步投資，而礦產(chǎn)資源有償使用的價(jià)值在獲得礦業(yè)權(quán)后還有一個(gè)未來大量投資的過程。沒有這個(gè)過程，一宗礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的價(jià)值就不會(huì)產(chǎn)生，國家的資源所有權(quán)收益也不會(huì)實(shí)現(xiàn)，而土地的價(jià)值在交易之前就早已存在。

④一個(gè)以權(quán)力名義出讓資產(chǎn)；一個(gè)以權(quán) 力名義取得權(quán)力、以轉(zhuǎn)讓的名義交易資產(chǎn)

這里指的資產(chǎn)，是自然資源實(shí)物資產(chǎn)或勘查投資形成的探礦權(quán)資產(chǎn)。對土地而言，采用“土地使用權(quán)出讓”用語出讓國家所有土地實(shí)物資產(chǎn)；對礦產(chǎn)資源而言，按照我國礦法與法規(guī)規(guī)定，采用“礦業(yè)權(quán)取得”用語取得礦業(yè)權(quán)使用權(quán)，采用“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”用語轉(zhuǎn)讓勘查投資形成的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)。

“出讓”一詞引進(jìn)后，把現(xiàn)行礦法中有償“取得”礦業(yè)權(quán)與投資形成的探礦權(quán)資產(chǎn)混為一談，統(tǒng)統(tǒng)納入到“礦業(yè)權(quán)出讓”名下，既收取礦業(yè)權(quán)有償使用的費(fèi)金，又收取投資勘查形成的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的價(jià)款。這樣一來，企業(yè)投資勘查形成的資產(chǎn)的利潤，就進(jìn)入政府財(cái)政了。

⑤一個(gè)是單一產(chǎn)權(quán)主體，一個(gè)是二元產(chǎn)權(quán)

主體

土地招標(biāo)是瞬間完成的，沒有過程。在這個(gè)瞬間，國家是唯一的產(chǎn)權(quán)主體；出讓完成后，土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)向開發(fā)商，國家不再有占有和處置土地的權(quán)力。然而，對礦業(yè)資源而言，國家與企業(yè)的關(guān)系不是在完成礦業(yè)權(quán)取得的瞬間就結(jié)束的，在礦業(yè)權(quán)的整個(gè)有效過程中均維持著共有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。兩個(gè)產(chǎn)權(quán)主體共享項(xiàng)目收益的蛋糕，直到項(xiàng)目結(jié)束。國外專家普遍認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，國家與礦業(yè)權(quán)人是兩個(gè)投資者的合資關(guān)系：國家投入的是自然資本，企業(yè)投入的是金融資本，各占一部分股權(quán)，按股分利。而土地招拍掛是一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體向另一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，沒有共享產(chǎn)權(quán)的過程。

向土地學(xué)習(xí)的結(jié)果，忘掉了企業(yè)也是項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)主體和利益主體，屢屢出現(xiàn)把企業(yè)價(jià)款視為政府收益，侵蝕企業(yè)投資利潤的案例。

⑥一個(gè)前置收費(fèi)，一個(gè)后置收費(fèi)

土地使用權(quán)出讓是前置收費(fèi)，雖然它名為租金，但實(shí)為一次性賣地。在付費(fèi)的同時(shí)，土地這個(gè)東西就被受讓者拿到手了。當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)出讓收益，學(xué)習(xí)土地做法，前置收費(fèi)（現(xiàn)改為部分前置收費(fèi)）是其執(zhí)意堅(jiān)持的要求之一。筆者認(rèn)為，要比照就得對內(nèi)容進(jìn)行全面比照，不要比照一部分而隱去另一部分。如果要全面比照，必須考慮：第一，土地出讓的對象是土地實(shí)物，在出讓時(shí)刻，承讓者繳納出讓金，出讓者把全部土地實(shí)物轉(zhuǎn)移到承讓者手中，銀貨兩訖；礦業(yè)權(quán)出讓的東西是實(shí)物還是虛物，至今沒有人說得清楚，前置收費(fèi)向礦業(yè)權(quán)人交了什么東西，后置收費(fèi)向礦業(yè)權(quán)人交了什么東西，不見有任何解釋之詞。

向土地學(xué)習(xí)的結(jié)果，學(xué)會(huì)了前置收費(fèi)，卻忘記了前置交貨。

礦政管理應(yīng)該向一切自然資源管理學(xué)習(xí)，大方向沒有錯(cuò)。但學(xué)習(xí)有個(gè)態(tài)度問題，應(yīng)“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)”“實(shí)事求是”“因事制宜”，不能張冠李戴、隨意嫁接、取其利于己而舍其利于彼。土地的過程管理、規(guī)劃管理還是很值得我們學(xué)習(xí)的。土地的收費(fèi)制度雖多有詬病，但它至少做到了一手收錢一手交貨，遵守了最起碼的市場規(guī)則?！暗V業(yè)權(quán)出讓收益”的最大問題一是通過“出讓收益”把企業(yè)價(jià)款納入政府收入，二是“出讓收益”收錢不見貨。這些不是土地出讓的錯(cuò)，是選擇性學(xué)習(xí)土地出讓的錯(cuò)。

礦政學(xué)地政，水土不服??！

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