江西省環(huán)境保護(hù)局 石晶 杜林 江劍平
（二00六年十二月二十日）
中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，環(huán)境保護(hù)作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，已擺上越來越重要的戰(zhàn)略地位。胡錦濤總書記在參加今年義務(wù)植樹活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要從全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，持之以恒地抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作，著力解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面存在的突出問題，切實(shí)為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。要通過全社會(huì)長(zhǎng)期不懈的努力，使我們的祖國天更藍(lán)、地更綠、水更清、空氣更潔凈，人與自然的關(guān)系更和諧”。溫家寶總理在第六次全國環(huán)保大會(huì)上作重要講話，深刻闡述了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重大意義，強(qiáng)調(diào)做好新形勢(shì)下的環(huán)保工作，關(guān)鍵是要加快實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。環(huán)保工作在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。
在環(huán)境保護(hù)面臨大好的發(fā)展機(jī)遇，取得一定成績(jī)的同時(shí)，環(huán)保部門在依法履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)時(shí)還面臨很多不適應(yīng)新形勢(shì)新要求的困難，嚴(yán)重制約著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，成為迫切需要解決的問題。
一、環(huán)保監(jiān)管與執(zhí)法過程中面臨的實(shí)際困難
（一）環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制與環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任不對(duì)稱
1、地方環(huán)保部門難以抵制地方政府的行政干擾
發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一個(gè)地區(qū)的首要任務(wù)，是相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)盡的職責(zé)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，環(huán)境保護(hù)行政主管部門是同級(jí)人民政府的一個(gè)工作部門。從執(zhí)法內(nèi)容上看，環(huán)境保護(hù)僅是政府法制工作的一方面內(nèi)容。因此，在對(duì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等密切相關(guān)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行管理時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門面臨著本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境利益沖突的難題。一些政府領(lǐng)導(dǎo)為了GDP的增長(zhǎng)往往不注意增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)行為，往往睜一只眼閉一只眼，甚至掛牌保護(hù)，不讓環(huán)保等執(zhí)法部門進(jìn)行執(zhí)法檢查，使基層環(huán)保部門難以履行職責(zé)。而一旦出現(xiàn)環(huán)境重大問題，首先被追究責(zé)任的就是環(huán)保局長(zhǎng)。一些受處分的基層環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)往往是平時(shí)流汗，出事流淚，有苦難言。
2、環(huán)保部門難以有效履行對(duì)其它部門的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職責(zé)，但環(huán)境保護(hù)的責(zé)任依法分布在海洋、港務(wù)、漁政、軍隊(duì)、交通、公安、鐵道、民航、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門，另外，經(jīng)濟(jì)綜合主管部門、海關(guān)、工商、衛(wèi)生行政部門等，也具有一定的環(huán)境管理職權(quán)。環(huán)境保護(hù)行政主管部門的“統(tǒng)一管理與監(jiān)督”職權(quán)與其它行政主管部門的“監(jiān)督管理”職權(quán)無法區(qū)分，存在職能不明晰的問題。類似的沖突還表現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)測(cè)的組織與管理，環(huán)境公報(bào)的編制與發(fā)布等方面。
從機(jī)構(gòu)設(shè)置確定的地位來看，環(huán)保部門只是同級(jí)人民政府的直屬單位，而其它具有環(huán)境保護(hù)管理職能或經(jīng)濟(jì)管理職能的部門是政府的組成部門，環(huán)保部門的地位比組成部門更低，根本不具備對(duì)其它部門實(shí)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的權(quán)威性。
目前我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械亩嗖块T多層次的管理模式，使得環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能交叉、重疊，多頭管理，職責(zé)不明的狀況嚴(yán)重，監(jiān)管的時(shí)候幾家爭(zhēng)，出了問題其它部門可以躲、可以退，往往是環(huán)保部門承擔(dān)責(zé)任。環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任與職能、地位很不對(duì)稱。
（二）環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與環(huán)境保護(hù)要求不對(duì)稱
1、《環(huán)境保護(hù)法》不具有環(huán)境基本法的地位
從立法機(jī)構(gòu)來看，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的立法機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，雖然其也是我國行使國家立法權(quán)的專門機(jī)關(guān)，但法律效力和地位要低于全國人民代表大會(huì)制定和修改的法律。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤消它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?。相較于環(huán)境法，其它部門的基本法如刑法、民法、訴訟法等都是全國人民代表大會(huì)制定并修改的，這種情況與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境法體系中應(yīng)有的地位不相符。因此要環(huán)境法具有基本法的地位，其立法機(jī)關(guān)必須是全國人民代表大會(huì)。
從《環(huán)境保護(hù)法》與其它單行環(huán)境法律的效力來看，按照《環(huán)境保護(hù)法》是“環(huán)境基本法”的解釋，應(yīng)當(dāng)確定環(huán)境基本法和其它單行環(huán)境法律的關(guān)系，其它單行環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)境基本法作出規(guī)定，不能逾越環(huán)境基本法的原則性規(guī)定，其它單行環(huán)境法律在適用上與基本法有沖突的地方，應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境基本法的規(guī)定。而目前，《環(huán)境保護(hù)法》無法和其它環(huán)境保護(hù)方面的單行立法的效力、地位相區(qū)別。《環(huán)境保護(hù)法》是“環(huán)境基本法”只是理論上的，不具有實(shí)踐的意義。
2、現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)對(duì)區(qū)域環(huán)境的綜合性問題重視不夠
現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》及一些的單行環(huán)保法規(guī)，側(cè)重于污染防治，在自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)方面缺乏基本的規(guī)定，對(duì)環(huán)境改善的立法重視不夠。尤其是作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》制定于經(jīng)濟(jì)、科技和環(huán)保事業(yè)均不發(fā)達(dá)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因此預(yù)測(cè)能力有限，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的環(huán)境安全、總量控制、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場(chǎng)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等問題，對(duì)于民主改革而產(chǎn)生的綜合決策、環(huán)境信息權(quán)保障、公眾參與等問題，以及由環(huán)境污染、生態(tài)破壞和濫用動(dòng)植物導(dǎo)致的流行病和環(huán)境災(zāi)難等問題，難以提供準(zhǔn)確的法律解決機(jī)制。
3、環(huán)保法律法規(guī)存在可操作性不強(qiáng)的缺陷
現(xiàn)有的法律法規(guī)原則性規(guī)定多，往往禁則中有規(guī)定，而罰款中沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，使得法律的實(shí)施缺乏可操作性。環(huán)境保護(hù)法規(guī)的不明確、不具體、法律責(zé)任不清晰以及程序不完善等問題，給環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)正常行使行政執(zhí)法活動(dòng)帶來了很多困難。如現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)既未辦理環(huán)保審批手續(xù)也未執(zhí)行環(huán)保“三同時(shí)”制度就投入生產(chǎn)的環(huán)境違法企業(yè)無任何具體處罰規(guī)定。這類企業(yè)按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，只能責(zé)令補(bǔ)辦環(huán)保審批手續(xù)，不能責(zé)令停止生產(chǎn)，違法企業(yè)非法生產(chǎn)、直接排污嚴(yán)重污染環(huán)境的行為難以得到有效制止。這很容易造成環(huán)境監(jiān)管的缺位，給環(huán)保部門帶來很大的壓力。
4、環(huán)保法律法規(guī)對(duì)環(huán)境違法行為缺少應(yīng)有的震懾作用
第一，是處罰力度與一些環(huán)境違法行為的嚴(yán)重性不相適應(yīng)。現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)對(duì)環(huán)境違法行為的刑事追究和行政處罰力度太弱。目前，尚沒有對(duì)環(huán)境污染或破壞罪追究刑事責(zé)任的具體法律條款。對(duì)于環(huán)境違法行為的處罰額度，除《固廢法》最高可達(dá)到100萬元外，一般都在20萬元、 10萬元，甚至是5萬元、1萬元以下。相對(duì)于企業(yè)因環(huán)境違法所得到的利益而言，微乎其微，難以發(fā)揮應(yīng)有的震懾作用，難以改變目前違法成本低、守法成本高的不正?，F(xiàn)象。而且，一事不能二罰，這無形是在鼓勵(lì)和助長(zhǎng)環(huán)境違法行為；第二，是執(zhí)行時(shí)間與控制污染的緊迫性不相適應(yīng)。環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為后，從取證、到告知、到聽證、到送達(dá)處罰通知書、到執(zhí)行，要走的程序太過煩瑣，時(shí)間太過冗長(zhǎng)，等到執(zhí)行生效時(shí)，企業(yè)已經(jīng)污染了很長(zhǎng)的時(shí)間，如果是一個(gè)嚴(yán)重污染的項(xiàng)目，給環(huán)境造成的破壞是相當(dāng)可怕的；第三，是執(zhí)行力與法律法規(guī)的嚴(yán)肅性不相適應(yīng)?，F(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)不僅執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)，還存在執(zhí)行到位難的尷尬。環(huán)保法規(guī)不像工商、商檢等部門的法規(guī)賦予了執(zhí)法單位現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，我們的處罰執(zhí)行通知書送達(dá)后若被處罰單位不予理睬，環(huán)保部門只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，如果法院不配合，我們的處罰意見就變成了一紙空文，環(huán)保法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣。
（三）環(huán)保隊(duì)伍的狀況環(huán)境保護(hù)任務(wù)不對(duì)稱。
1、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與人員素質(zhì)跟不上形勢(shì)需要
近幾年環(huán)境投訴越來越多（2002年我省環(huán)境信訪量為7213件，到2005年全省環(huán)境信訪數(shù)量上升到15891件，翻了一番多），發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法案件也越來越多，這就要求有健全的環(huán)保機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的環(huán)保人員做保障。但當(dāng)前，我國中西部地區(qū)的一些基層環(huán)保機(jī)構(gòu)尚不夠健全，尤其是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的問題尤為突出，有的縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，不具備獨(dú)立的執(zhí)法資格；有的縣局只有幾個(gè)行政編制，大部分是班子成員；大部分縣級(jí)環(huán)保局缺少懂業(yè)務(wù)、懂法規(guī)的專業(yè)人員?，F(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)現(xiàn)狀難以完成日益繁重的監(jiān)管任務(wù)。
2、環(huán)境保護(hù)部門的手段跟不上形勢(shì)需要
環(huán)保部門行使環(huán)境監(jiān)督管理的手段主要是環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察，而我省大部分設(shè)區(qū)市環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備老化，三分之二的縣基本沒有環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，有的縣連一臺(tái)最基本的環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法取證的設(shè)備都沒有，環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法在技術(shù)手段和裝備上離現(xiàn)實(shí)任務(wù)和國家要求有很大差距。導(dǎo)致環(huán)保部門一是講不清環(huán)境狀況，二是取證不及時(shí)，三是監(jiān)督不到位。
（四）環(huán)境執(zhí)法成本與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不對(duì)稱
當(dāng)前環(huán)保工作中主要呈現(xiàn)“執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低”兩高一低的現(xiàn)象。要保護(hù)好良好的生態(tài)環(huán)境，就必須有足夠的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障，但當(dāng)前全省絕大多數(shù)市、縣環(huán)保部門工作經(jīng)費(fèi)緊張，有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的縣能保證吃飯財(cái)政就不錯(cuò)，縣級(jí)環(huán)保部門辦公條件差、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)得不到保障、甚至連基本工資財(cái)政都難以保障，更不要說配備必需執(zhí)法設(shè)備。所以，工作中存在“取證難、處罰難、執(zhí)行難”三難問題。
二、對(duì)策與建議
（一） 進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)宣傳教育力度
環(huán)保工作，宣傳是先導(dǎo)。地方政府應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)公眾對(duì)生存環(huán)境高度關(guān)注。因此，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人、社會(huì)公民等各個(gè)層面的環(huán)境保護(hù)意識(shí)很有必要。今年十月，國家環(huán)保總局檢查組帶新聞媒體一同下基層了解和感受環(huán)保工作，使他們更深的了解環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任和義務(wù)，也感受到了基層環(huán)保工作的艱辛和困難，有一位記者說，沒有想到環(huán)保部門的工作這么難做，也沒有想到基層環(huán)保部門的辦公和執(zhí)法條件這么簡(jiǎn)陋。環(huán)保部門目前的處境是責(zé)任重大、地位尷尬、壓力沉重。環(huán)保部門不是不作為，而是受體制、法律、手段等條件的限制，難以作為。因此，要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳作用，讓社會(huì)公眾了解實(shí)情，了解環(huán)保部門的職能，了解環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，了解環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)，營造全社會(huì)共同愛護(hù)環(huán)境、關(guān)心環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境違法行為的輿論氛圍。
（二）進(jìn)一步理順管理體制
根據(jù)目前環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀，盡快理順環(huán)境管理體制已非常必要。一是盡快改善目前環(huán)境保護(hù)多頭管理、環(huán)保部門難于管理的狀況，確定環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的地位，一些幾部門交叉的職能應(yīng)重新理順，確定和落實(shí)各相關(guān)部門責(zé)任和權(quán)利的主次關(guān)系，避免出現(xiàn)只爭(zhēng)權(quán)不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象。二是國家環(huán)?？偩謶?yīng)盡快升格為國家環(huán)境保護(hù)部，各地的環(huán)保部門也成為同級(jí)人民政府的組成部門。三是建立省以下或市以下直管的管理體制。
（三）進(jìn)一步完善環(huán)保法規(guī)體系
1、盡快修改《環(huán)境保護(hù)法》。要盡快確立《環(huán)境保護(hù)法》和其它單行環(huán)境法律的母子或上下位法的關(guān)系，協(xié)調(diào)其與《水法》、《水土保持法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等單行法在管理體制方面的矛盾規(guī)定，杜絕部門組織立法起草的利益偏向現(xiàn)象，建議該法由國務(wù)院法制辦或全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)起草并提請(qǐng)全國人大通過。
最好將環(huán)境保護(hù)行政主管部門的"統(tǒng)一監(jiān)督管理"職權(quán)修改為"統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督"職權(quán)，將環(huán)境和自然資源狀況公報(bào)的編制與發(fā)布權(quán)集中到國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門。此外，為了減少國家的環(huán)境監(jiān)測(cè)支出，改變目前多頭環(huán)境監(jiān)測(cè)的現(xiàn)象，從根本上杜絕監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。
2、完善環(huán)境法規(guī)體系。一是要增強(qiáng)環(huán)保法規(guī)的可操作性和權(quán)威性。盡快給予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，彌補(bǔ)現(xiàn)有法規(guī)操作性不強(qiáng)和權(quán)威性不夠的不足，解決環(huán)保部門行政處罰執(zhí)行難、到位難、問責(zé)難的問題；二是要修改現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中互相矛盾的條款?，F(xiàn)有的水法、氣法、環(huán)評(píng)法等，一些條款相互矛盾，應(yīng)盡快統(tǒng)一，解決執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的問題；三是要加大行政處罰的額度。對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境、造成環(huán)境污染事故、違反環(huán)保法律法規(guī)等行為必須加大行政處罰力度，處罰金額必須起到震懾作用，解決違法成本低、守法成本高的問題；四是要對(duì)嚴(yán)重危害環(huán)境生態(tài)安全和嚴(yán)重侵害環(huán)境權(quán)益的環(huán)境違法犯罪行為進(jìn)行責(zé)任和刑事追究，解決對(duì)環(huán)境犯罪行為約束性不強(qiáng)的問題。
（二） 進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)
1、完善環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高隊(duì)伍素質(zhì)
針對(duì)目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全、隊(duì)伍素質(zhì)不高的狀況，必須盡快健全機(jī)構(gòu)，賦予基層環(huán)保局行政職能，改變目前部分環(huán)保局不具備執(zhí)法主體的窘境，并配備足夠的監(jiān)管與執(zhí)法內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)，把好選人用人的關(guān)口，強(qiáng)化對(duì)在職工作人員的培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)管水平。
國家環(huán)?？偩肿詈贸雠_(tái)對(duì)各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)要求的指導(dǎo)性意見，控制一些地方出現(xiàn)人員膨脹或人力不足、人員進(jìn)入沒有標(biāo)準(zhǔn)等弊端。
2、加大環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)投入
目前，各級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管能力普遍較弱，我省現(xiàn)有的設(shè)備和手段，根本說不清環(huán)境現(xiàn)狀，無法掌握污染物排放的真實(shí)和動(dòng)態(tài)情況，也無法應(yīng)對(duì)突發(fā)和復(fù)雜的環(huán)境污染應(yīng)急事件。影響了對(duì)總體環(huán)境質(zhì)量的正確認(rèn)識(shí)和預(yù)判分析，不能對(duì)環(huán)境違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理，也影響了對(duì)污染排放物總量的統(tǒng)計(jì)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，靠地方財(cái)政徹底解決能力建設(shè)投入，難乎其難。國家環(huán)?？偩秩魧?#8220;兩大體系”的建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃和安排，解決一半以上的資金，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予扶持和傾斜，地方再配套一部分資金，將對(duì)提高全國環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)管能力起到非常大的作用。
