秦始皇三十四年，置酒于咸陽宮，群臣皆歌頌功德，淳于越進(jìn)諫說：“今陛下有海內(nèi)，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之患，臣無輔弼，何以相救哉？”于是，勸始皇分封子弟。丞相李斯謬其說，上書辯道：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止?！庇终f：“天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！笔蓟释饫钏沟挠^點，并下結(jié)論說：“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！”最終，始皇順勢而行，沒有恢復(fù)分封制。
從這次爭論可以看出，淳于越欲恢復(fù)分封，為的是防止權(quán)臣外戚凌逼皇室；李斯反對分封，又是為了避免諸侯間的爭斗，力求“定一尊”。彼時，始皇盡滅六國以為郡縣，最需要的是統(tǒng)一與專制，因而不分封。
郡縣制
陳勝起義后，張耳、陳馀勸他“遣人立六國后，自為樹黨，為秦益敵。”正中始皇最擔(dān)憂的“樹兵”問題，所以六國的后人紛紛競起，秦國再也無力平定。秦亡后，由項羽主盟，“分天下，立諸將為侯王”，分封制死灰而復(fù)燃。漢高祖破滅項羽，為了安撫功臣而繼續(xù)分封，然后又殺盡異姓諸侯，田肯首勸高祖以親子弟分封齊國，后來逐漸形成了“非劉氏而王，天下共擊之”的約定。
由此可見，秦始皇沿用郡縣制是順勢而為，漢高祖恢復(fù)分封制也是似乎也是時勢所迫?？たh與分封各有利弊，那么究竟哪個更有優(yōu)勢呢？二者是否不分高下呢？
魏國從曹丕猜忌曹植起，宗室就屢受到排擠，勢力弱小。少帝曹芳時，曹冏寫了一篇《六代論》給曹爽，欲感悟其心，重視宗室。曹冏認(rèn)為分封是圣人之意。接著他以史為鑒，證明分封制不能廢除。
首先，曹冏將三代的長久和秦朝的短促進(jìn)行對比，認(rèn)為三代以“共治”為原則，秦朝以“獨治”為目的。三代之君與諸侯共同治理人民，能夠同憂同樂。王室衰微才會導(dǎo)致諸侯爭霸，但這并不是分封制的問題，而是不遵守分封制的后果。周朝之所以能夠“死而不僵”，全賴同姓諸侯的扶持，正所謂“枝葉碩茂，本根賴之與。”
秦滅六國，認(rèn)為周朝滅亡的原因在于王室柔弱，諸侯勢大，于是廢五等之爵，立郡縣之官。始皇醉心于“獨治”，大權(quán)獨攬的同時也不斷將自己推向孤立的境地。之后二世又謀害蒙恬，殘殺手足，導(dǎo)致章邯形單而投降于外，子嬰影只而歸順于內(nèi)，天下瞬時瓦解。相比于根深蒂固的周朝來說，秦朝猶如朽木一株，因此曹冏說：
“夫伐深根者難為功，摧枯朽者易為力，理勢然也?！?/p>
分封制
漢高祖鑒亡秦之失，又恢復(fù)了分封制。所以當(dāng)呂氏作亂時，齊王及諸侯連兵于外，朱虛侯劉章平叛于內(nèi)，皇室得以復(fù)定，多賴宗室之力。之后，封國勢力變大，分封制逐漸破壞，賈誼上書給文帝，提出“眾諸侯而少其力”的主張，這說明他只是想削藩而不是要滅藩。武帝施行推恩令后，諸侯王或以酎金而削免，或以無后而國除。導(dǎo)致成帝時，外戚勢大，劉向苦諫說：“方令同姓疏遠(yuǎn)，母黨專政，排擯宗室，孤弱公族，非所以保守社稷安固國嗣也。”成帝不能用。之后王莽把諸劉逐出關(guān)外，最終得以篡漢，故無封建則又有外戚、權(quán)臣之患。光武不誤郡縣之非，踵亡國之法，造成整個東漢都是外戚與宦官爭權(quán)的局面，之后又是群雄逐鹿，王綱廢絕。
魏武帝掃除兇逆、翦滅鯨鯢，可是魏國建立后卻仍是承襲東漢舊制，不用宗室，所以曹冏哀嘆說：
“今之州牧郡守，古之方伯諸侯，皆跨有千里之土，兼軍武之任?；虮葒鴶?shù)人，或兄弟并據(jù)，而宗室子弟，曾無一人間廁其間與相維持，非所以強干弱枝備萬一之虞也?！?/p>
曹冏認(rèn)為治國就像種樹一樣，國家越發(fā)展，根本就越牢固而枝葉也越繁茂，分封不可廢。從《六代論》可以看出，曹冏貶抑郡縣制目的是為了尊宗室，恢復(fù)分封。
秦國是否因郡縣制而滅亡？
淳于越、李斯、秦始皇和曹冏雖然觀點不一，立場卻完全相同，他們的出發(fā)點都是考慮哪種制度有利于皇帝的統(tǒng)治。既然以實用為目的，那么分封制和郡縣制也就無所謂優(yōu)劣，它們都只是工具罷了。分封不比郡縣更全面，郡縣也不比分封更完善，在某個時候適用分封，在另一個時候又適用郡縣，可這也就意味著政治制度不存在發(fā)展！因為發(fā)展是指一種更高、更全面的新制度取代了原來不完善的舊制度，既然兩種都適用，那么就等于說郡縣制不是分封制的發(fā)展，它不能取代分封制。
唐太宗貞觀年間，集合諸臣討論封建問題。魏征認(rèn)為如果封建諸侯，會造成財政困難；李百藥說封建會導(dǎo)致宗室間攻戰(zhàn)相殘；顏師古則建議適度分封，將王國與州縣雜錯在一起，“協(xié)力同心，足扶京室”。這說明到了唐初時，人們依然沒有認(rèn)清到分封制與郡縣制的關(guān)系。
唐玄宗開元年間，于諸邊關(guān)要地置節(jié)度使，每以數(shù)州為一鎮(zhèn)，名曰藩鎮(zhèn)，由節(jié)度使統(tǒng)之。安史之亂后，肅宗君臣皆以茍安為幸，故而瓜分河北之地，封予受降的叛將。藩鎮(zhèn)既有土地，又有人民，坐擁甲兵，兼領(lǐng)財稅，遂成尾大不掉之勢。叛將與唐室不僅沒有骨肉之親，反而存在舊怨，所以魏博、盧龍和淄青三鎮(zhèn)長期不秉朝命，朱泚甚至還反攻長安，驅(qū)逐德宗。分封制的所有的弊端全部集中在藩鎮(zhèn)身上。在這種背景下，柳宗元寫出了《封建論》，證明郡縣制是分封制的發(fā)展，不應(yīng)再恢復(fù)分封制。
柳宗元著《封建論》
柳宗元的《封建論》具有前人所沒有的發(fā)展觀，他不再站在維護(hù)皇帝統(tǒng)治的角度來看問題，而是考慮哪種制度有益于國家治理。
過去人們總是把統(tǒng)治者假想為一個全能的圣人，具有健全的理智。這個理性的統(tǒng)治者掌握所有信息，可以明察秋毫，分辨利害，總是能使自己的利益最大化。當(dāng)然，這種人只存在于理論家的想象之中，歷史人物總是要受到感情、意志、環(huán)境等多方面的影響和制約，并非隨心所欲的去創(chuàng)造歷史。從堯舜到武王都實行分封制，但這并不能說明他們認(rèn)為分封是最好的制度，相反，實行分封只是因為當(dāng)時的大勢所趨罷了。所以柳宗元說：
“封建，非圣人意也?！?/p>
何以見得呢？這就需要考察人類社會發(fā)展的大勢了。柳宗元認(rèn)為人從動物界中走出來，為了生存，必然要相互爭奪?？墒沁@種以鄰為壑的自然狀態(tài)對大家都沒有好處，所以他們需要一個可以斷曲直的首領(lǐng)。首領(lǐng)智慧而明達(dá)，能夠服眾，對于那些理屈而不改者，就用懲罰來使其畏服，故而產(chǎn)生了政治活動。隨著人群越聚越多，出現(xiàn)了不同的部落，部落之間互相爭奪又需要有更高的首領(lǐng)來斷曲直，這樣就出現(xiàn)了天子與諸侯之分。同理往下類推，又有方伯、連帥之類。形成了一個上至天子、下至里胥的等級社會。如此看來，分封的出現(xiàn)不過是歷史發(fā)展的趨勢及其產(chǎn)物罷了，并不一定是圣人之意。
商湯與武王之所以搞分封，其實是大勢所趨。商湯借三千方伯之力以伐夏，武王得八百諸侯之助以滅殷，倘若不裂土分封，怎么安撫諸侯呢？由此可知，分封制的出現(xiàn)只是形勢的需要。秦朝兼并天下，不資于外，所以能夠不行分封。雖然始皇的初心是中央集權(quán)、獨夫?qū)Ｖ?，卻也能根據(jù)已經(jīng)變化的歷史形勢，用更先進(jìn)的郡縣制來取代了分封制。
周武王是大勢所趨才實行分封，故而夷王不慎下殿就是傷禮害尊，宣王不能定奪魯侯之嗣便威德掃地。禮制是用來粉飾“天子”這個虛名的，一當(dāng)禮制被破壞，諸侯也就不再有臣心，他們僅僅把王室視為同列的侯國。武王建國之初也不像夏商一樣沿用帝號，而是稱王，這說明在分封制下，周王室本質(zhì)上不過是一個統(tǒng)領(lǐng)眾國的大諸侯而已。這種松散的制度結(jié)構(gòu)才是周朝滅亡的重要原因，并非表面上顯示的那樣，仿佛只要分封制不破壞周朝就不會滅亡。
直到秦朝才能夠因勢變革，確立郡縣的主流地位，“列都會而為之郡邑，廢候衛(wèi)而為之守宰”，從此四海為一，天下一統(tǒng)。陳勝起義，百姓苦于郡縣長吏的壓迫，所以才“殺之以應(yīng)陳涉”?？たh自始至終都沒有背叛朝廷。秦之所以滅亡，并不在于郡縣反叛，而在于始皇和李斯的愚昧。他們設(shè)置郡縣是出于獨夫?qū)?quán)的私心，李斯認(rèn)為社會穩(wěn)定的前提是“天下無異意”，只要沒人敢發(fā)表不同意見，就會國泰而民安了。所以才焚滅百家之書，坑殺書生術(shù)士，暴其威刑，竭其貨賄，弄得天怒人怨，真是“君視民為草芥、民視君為仇寇 ”。這種不當(dāng)?shù)闹卫矸绞剑攀乔爻瘻缤龅脑?。所以柳宗元說：
“咎在人怨，非郡邑之制失也。”
自古以來，有叛國而無叛郡，有叛將而無叛州，這都說明郡縣制的穩(wěn)定性遠(yuǎn)優(yōu)于分封制。如果設(shè)置郡縣不是為了專制，能夠充分發(fā)揮其作用，那么就會得到很好的效果。
柳宗元（773年—819年）
從治理的角度來看，《六代論》說分封是“共治”，可這跟民主毫無關(guān)系，因為百姓有一個主人還是多個主人都是一樣的，他們始終是奴隸。秦朝的郡縣“獨治”，則連同大臣宗室也一并列入皇帝的奴隸清單，長吏以壓迫百姓為務(wù)，所以沒有發(fā)揮出郡縣制的用處。
但是并非所有的郡縣制都是“獨治”，例如齊威王用即墨大夫而霸，漢宣帝則自云：“與朕共治天下者，其唯良二千石郡太守乎？”在摒棄狹隘的獨夫觀念后，在選賢任能方面，郡縣制有著無比的優(yōu)越性。在分封制下，侯王雖亂而不可變，國人雖病而不能除，只得忍受他們一代又一代的世襲?？たh制則不然，總是能者居高位，不能者會被隨時撤換，具有靈活性。正所謂：
“朝拜不道，夕斥之矣；夕受而不法，朝斥之矣?！?/p>
從國祚的角度來看，封建與國運長短并沒有必然的聯(lián)系。東周封建，故能徒擁虛名、“死而不僵”，可是為什么西晉封諸王、南齊置典簽卻都瞬息即亡呢？唐朝不設(shè)諸侯，反而到柳宗元時已立國二百余年。若說封宗室可以抑制外戚和權(quán)臣，則又?jǐn)酂o此理。賈后與八王相爭，視惠帝生死如草芥；諸蕭與侯景對峙，置于梁武安危如兒戲。封建之作用，越到后世，越變得微乎其微。
所以柳宗元認(rèn)為郡縣制是比分封制發(fā)展得更為完善的階段，分封不可復(fù)，也不必復(fù)。
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