本文介紹了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點情況和主要制約因素，包括在涉及土地“三權(quán)”方面的法律保障還不夠，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場等配套機制尚未形成等。本文認為，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策應(yīng)穩(wěn)步推進，注重風險管理，并優(yōu)化其服務(wù)。
抵押擔保作為銀行業(yè)風險防控體系中重要抓手的地位很突出，銀行業(yè)普遍建立并逐步完善了押品管理系統(tǒng)。2016年3月，中國人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部等多部委印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，中國252個縣（市、區(qū)）陸續(xù)開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。但在試點實踐中，由于商業(yè)銀行利用抵押擔保手段緩釋信用風險存在經(jīng)濟的、法律的、文化的等各種制約因素，以致實務(wù)中比較容易出現(xiàn)一些處置難、變現(xiàn)慢、效率低、成效差的問題，需要結(jié)合農(nóng)商銀行實際加以改進。
土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點情況
目前全國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要有三種措施：
一是出臺土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施細則。在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中，地方農(nóng)村金融機構(gòu)大都發(fā)揮了領(lǐng)頭羊和主力軍的作用，根據(jù)上級關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的實施意見的通知，立足實際，制定了《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作實施方案》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作細則》等，著力推進“土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押貸款工作落到實處。
二是建立了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險防范機制。為強化風險管控，試點地區(qū)銀行聯(lián)合當?shù)卣⒘孙L險補償和抵押物處置機制等配套政策；例如，安徽阜陽潁泉農(nóng)商銀行在風險防范中，主要采取了四項措施：一是嚴格貸款用途審批，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織獲得的貸款必須要用在農(nóng)業(yè)項目上，防范貸款用途原因而產(chǎn)生的政策和信貸風險。二是限定合理的貸款期限與金額。主要把握“中短期流動資金貸款期限”和“貸款金額不超過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押認定價值的40%”這“兩條紅線”。三是簡化貸款評估環(huán)節(jié)流程，建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)評估機制，不僅提高了評估效率，也為農(nóng)戶直接節(jié)省了評估費用。四是建立風險補償機制，為讓土地承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)交易更規(guī)范，防范抵押風險，維護農(nóng)民利益，試點地區(qū)政府部門出臺細化措施，建立風險補償機制和擔保機制，成立交易中心，讓抵押貸款的模式和做法更完善。
三是創(chuàng)新開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。為配合土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有效落實，尤其是農(nóng)村金融機構(gòu)，都在第一時間開發(fā)了依其所流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的金融產(chǎn)品，針對家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決其生產(chǎn)發(fā)展中遇到的資金難題。并對具備“精、優(yōu)、特、新、奇”等優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予適度傾斜，幫助其提升產(chǎn)品附加值，打開銷路。通過產(chǎn)品創(chuàng)新，一方面解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求，另一方面又推動了土地承包經(jīng)營權(quán)及其抵押貸款政策能夠依托產(chǎn)品創(chuàng)新迅速落地。
但目前來看，試點地區(qū)基本都存在農(nóng)業(yè)占比高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還不夠先進和改革意愿較強等特點。加之近年來各地出現(xiàn)的農(nóng)民外出務(wù)工潮，農(nóng)村地區(qū)基本都存在著土地流轉(zhuǎn)不動、農(nóng)民種地意愿下降、土地產(chǎn)出效率不高，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)土地閑置等現(xiàn)象較為突出?；谕恋匕l(fā)展中出現(xiàn)的困境，不少農(nóng)業(yè)占比較重的地區(qū)對土地改革的意愿較為強烈，自國務(wù)院試點文件下發(fā)以來，各地高度重視，統(tǒng)籌部署，強化組織領(lǐng)導、風險管控，及時成立了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”工作領(lǐng)導小組，積極推動土地確權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點；例如，阜陽市潁泉區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作，加強組織領(lǐng)導，強化保障措施，嚴把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確實權(quán)、頒鐵證，僅用一年時間就完成了122401份土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒發(fā)，占應(yīng)頒發(fā)證書的100%，實測確權(quán)面積54.43萬畝。安徽阜陽潁泉農(nóng)商銀行創(chuàng)新采取“土地承包經(jīng)營權(quán)+保證”“土地承包經(jīng)營權(quán)+保單”“土地承包經(jīng)營權(quán)+房產(chǎn)”“土地承包經(jīng)營權(quán)+扶貧戶”四種新抵押方式，通過靈活放貸，初步解決了流轉(zhuǎn)大戶的融資難問題。到2017年底，潁泉農(nóng)商銀行共計發(fā)放各種形式的“土地承包經(jīng)營權(quán)”貸款134筆，貸款金額11274萬元，抵押流轉(zhuǎn)土地5.7萬畝，抵押流轉(zhuǎn)土地占全區(qū)流轉(zhuǎn)土地總額的75.2%。通過“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”，不僅實現(xiàn)當?shù)厥准覈壹夀r(nóng)業(yè)科技示范園——阜陽市古西湖農(nóng)業(yè)科技示范園的成立，帶動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)走上集約化、規(guī)模化和現(xiàn)代化之路，一舉解決了土地改革發(fā)展中的諸多瓶頸。
土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要制約因素
土地承包經(jīng)營權(quán)就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。區(qū)別于西方國家的土地私有制，在中國的法律體系中，土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的“三權(quán)分立”，大都面臨著一些共性問題。
首先，涉及土地“三權(quán)”方面的法律保障還不夠。土地“三權(quán)”存在抵押和流轉(zhuǎn)雙重受限困境，中國法律規(guī)定，耕地和宅基地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不得設(shè)定抵押，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓必須在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后不得變更土地用途。這限制了農(nóng)村土地的抵押價值。
其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場等配套機制尚未形成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作完成尚需時日，大部分地區(qū)尚未建立功能完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，土地產(chǎn)權(quán)價值評估不健全，銀行開展“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”業(yè)務(wù)的成本和風險較高。
再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的風險補償機制尚不健全。農(nóng)村社會保障機制、農(nóng)業(yè)信貸保險和農(nóng)業(yè)保險保障等建設(shè)方面還不健全，土地生產(chǎn)周期受自然環(huán)境、市場環(huán)境等影響較大，銀行開辦土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的風險也較大。
然后，農(nóng)村地區(qū)的社保體系還不夠完善。受長期以來小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展影響，農(nóng)民對土地有著特殊的感情，依賴度非常高；雖然近年來，國家不斷完善新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險等，但受文化程度及收入水平等影響，農(nóng)民對醫(yī)療、養(yǎng)老保險的參與熱情還不夠高，尚未形成全覆蓋的社保體系，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)效率，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)試點和抵押貸款的落實。
最后，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中本身也存在各種問題。一是土地承包經(jīng)營權(quán)缺少權(quán)威的評估機構(gòu)，價值評估難。就目前各地已經(jīng)受理并發(fā)放的該類貸款來看，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估不夠準確，一些評估機構(gòu)為了增加收費，存在價值高估現(xiàn)象較普遍，給銀行抵押價值的認定帶來不便。二是配套服務(wù)不到位。土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機構(gòu)沒有完善政策咨詢、合同簽訂、價格評估、產(chǎn)權(quán)交易、糾紛解決等一整套的服務(wù)體系，致使部分工作無法順利開展。當?shù)氐耐恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心建立時間短，機制運行不夠順暢，導致價格發(fā)現(xiàn)等功能難以發(fā)揮。三是處置變現(xiàn)難度大。土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制，基層實踐需要法律法規(guī)的進一步明確，不確定性、不可抗、難以控制的因素仍較多。四是抗風險能力強的農(nóng)戶不多。由于政策宣傳相對薄弱，土地流轉(zhuǎn)推出時間不長，加之土地承包經(jīng)營權(quán)集約化和生產(chǎn)力水平低，農(nóng)商銀行需要警惕受到“一窩蜂”式發(fā)展模式可能帶來的負面影響。五是農(nóng)業(yè)總體抗風險能力弱。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，投入大而收回慢，其發(fā)展速度與規(guī)模，受動植物生長規(guī)律的限制，以及大面積災(zāi)情、疫情、人禍的影響大，造成風險損失的不利情形較多。 六是農(nóng)民信用意識有待提高。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)對人才的吸引、吸納的能力仍然較弱，有技術(shù)、有干勁、有門路的農(nóng)民青年不愿長期留在農(nóng)村，其中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用意識整體仍然不高。
土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策建議
一是穩(wěn)步推進。試點土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策性強，應(yīng)密切跟蹤國家配套政策推進和制度建設(shè)進程。按照國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》和人民銀行《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》要求，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點，關(guān)注農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革試點進展，從貸款對象、風險補償、配套支持措施、貸款管理、試點監(jiān)測評估等多方面，不斷加強與當?shù)卣?、監(jiān)管部門以及地方產(chǎn)權(quán)交易市場的溝通聯(lián)系，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)。
二是風險為本。銀行應(yīng)加強對農(nóng)村土地市場的評估、配套等機制的建設(shè)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)開展提供服務(wù)。一方面，依托地方政府成立功能齊全的交易中心和土地經(jīng)營權(quán)仲裁機制，設(shè)立權(quán)責明確的市、縣、村“三級”土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，積極推動地方政府成立農(nóng)村土地價值評估的專業(yè)機構(gòu)，組建獨立的土地流轉(zhuǎn)評估中心，并建立風險補償機制，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制，降低土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險。另一方面，農(nóng)商銀行應(yīng)針對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款建立完善相應(yīng)的實施辦法和操作流程， 重點加強內(nèi)部評估機制建設(shè)，不斷與專業(yè)中介機構(gòu)合作，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行審慎評估，合理確定農(nóng)村土地價值。發(fā)揮信貸管理、合規(guī)審核等部門的作用，為土地流轉(zhuǎn)提供合同、法律、競價、糾紛等服務(wù)，防范滋生的法律及其他風險。
三是優(yōu)化服務(wù)。農(nóng)商銀行試點土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一項新業(yè)務(wù)，需要基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體的實際需求，加強金融產(chǎn)品創(chuàng)新對接。按照走向農(nóng)村、走近農(nóng)民、走準農(nóng)業(yè)的要求，重點擇優(yōu)支持基于農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開發(fā)的平臺類公司。同時需要提高服務(wù)意識，簡化業(yè)務(wù)辦理流程，提高辦貸效率。此外，定期開展金融知識普及，由政府主導變?yōu)橐龑?，遵循市場?guī)律及價值規(guī)律，健全風險共擔與風險轉(zhuǎn)嫁的機制，讓廣大農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體理解并享受到政策的春風。
（張治斌為安徽阜陽潁泉農(nóng)商銀行董事長。本文編輯/王蕾）
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