［摘要］我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村最為突出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域引入PPP模式是對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的呼應(yīng)和支撐。本文在分析社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目主要方式的基礎(chǔ)上，明確了PPP模式應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的適用范圍，并提出了不同實(shí)施機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的典型交易結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域推行PPP模式面臨的問(wèn)題，提出了堅(jiān)持基本建設(shè)程序、實(shí)施負(fù)面清單管理、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、完善相關(guān)配套政策等政策建議，以期為未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域推行PPP模式提供參考和啟示。
一、社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的方式
1、政府和社會(huì)資本合作
為加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資金投入，國(guó)家政策持續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)資本加快進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。2016年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā) 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是國(guó)家部委首次出臺(tái)專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域ＰＰＰ工作的綱領(lǐng)性文件。該文件明確提出了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益。2017年，國(guó)家財(cái)政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā) 《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)”＋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域是PPP模式的重點(diǎn)支持領(lǐng)域。一系列政策的出臺(tái)為PPP模式融入鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)?；谪?cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)口徑和項(xiàng)目分類(lèi)，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目主要涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、林業(yè)領(lǐng)域、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域 。從地區(qū)分布來(lái)看，山東、云南、江西、河南、內(nèi)蒙、河北的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)較多。其中，山東、河北、內(nèi)蒙落地情況較好，江西、云南兩地落地率較低，中國(guó)重要農(nóng)業(yè)基地的東北三省僅有一個(gè)項(xiàng)目入庫(kù)。PPP模式已經(jīng)成為社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的重要方式之一。
2、村級(jí)組織和企業(yè)合作
江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā) 《關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)資本更多更快更好參與鄉(xiāng)村振興意見(jiàn)的通知》，明確提出社會(huì)資本可以 “村企合作”模式投資村莊整治和整體流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)耕地，通過(guò)村莊整治、土地整理等節(jié)約的建設(shè)用地可優(yōu)先支持投資主體發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這也是首次在政策文件中提出了村企合作的概念。目前PPP模式中的政府通常是具有完整的決策權(quán)、財(cái)權(quán)和完備的責(zé)任能力，需要具備獨(dú)立的人民代表大會(huì)和獨(dú)立財(cái)政。一般縣級(jí)以上人民政府（相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)）才可以作為項(xiàng)目的發(fā)起人（或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府發(fā)起PPP項(xiàng)目從法理上分析可行，但在實(shí)踐中相對(duì)較少。鑒于村集體屬于基層自治組織，村集作為一級(jí)主體與企業(yè)合作的模式比較特殊，暫無(wú)國(guó)家法律或政策依據(jù)，國(guó)家五級(jí)財(cái)政對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)是否具有救助責(zé)任，目前業(yè)界仍然分歧較大。因此，我們暫將 “村企合作”作為一類(lèi)特殊的“政府”和社會(huì)資本合作模式。
二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域PPP模式適用類(lèi)別
PPP模式的適用應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)基本原則。一是公共責(zé)任原則。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)是政府應(yīng)該提供且適宜市場(chǎng)化供給的項(xiàng)目。二是盈利非暴利原則。社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的項(xiàng)目應(yīng)保證其合理利潤(rùn)，同時(shí)應(yīng)建立防暴利機(jī)制，避免社會(huì)資本暴利情形。三是風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)等原則。社會(huì)資本應(yīng)在其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力范圍內(nèi)充分利用其先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)承擔(dān)與其能力相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能以最小的成本控制風(fēng)險(xiǎn)。
PPP模式適用類(lèi)別表
三、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目PPP模式的交易設(shè)計(jì)
1、典型交易結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循 “運(yùn)營(yíng)可持續(xù)，債務(wù)能延續(xù)，機(jī)制為保證”的理念，合理設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制等。以A縣為例，A縣人民政府正式授權(quán)A縣農(nóng)委作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的前期工作、PPP “一案兩評(píng)”編制和組織評(píng)審工作、社會(huì)資本采購(gòu)工作、與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂投資協(xié)議、與PPP項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同以及負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核工作。A縣農(nóng)委作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇社會(huì)資本，該中標(biāo)社會(huì)資本 （或與政府方出資代表合資）成立專(zhuān)一目的項(xiàng)目公司 （SPV）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的投資、建設(shè)與實(shí)際運(yùn)營(yíng)，并獲得合理的投資回報(bào)。合作期滿后，PPP項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給A縣農(nóng)委或其指定機(jī)構(gòu)。
2、關(guān)鍵交易環(huán)節(jié)
合理的回報(bào)機(jī)制。合理設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制。一方面研究和落實(shí)資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等；另一方面需與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的溝通和對(duì)接，確保項(xiàng)目融資的可得性。
科學(xué)的績(jī)效考核。績(jī)效考核體系應(yīng)當(dāng)重視考核主體的選擇，明確考核內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將常規(guī)考核與臨時(shí)考核相結(jié)合，注重績(jī)效考核結(jié)果的反饋。PPP項(xiàng)目績(jī)效考核不是目的，而是依據(jù)和手段?？?jī)效考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)與按效付費(fèi)相關(guān)聯(lián)，是按效付費(fèi)的依據(jù)。
清晰的邊界條件。核心邊界條件主要包括PPP項(xiàng)目合作期限的確定、使用者付費(fèi)部分的費(fèi)用收取依據(jù)、履約擔(dān)保和保險(xiǎn)的設(shè)置、財(cái)務(wù)和稅收環(huán)節(jié)的處理、土地使用權(quán)的獲得、運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管條款、合作期滿后的移交標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急事件處置、臨時(shí)接管、提前終止、合同變更和展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求、項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)等。
3、不同實(shí)施機(jī)構(gòu)的區(qū)別
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立的 “一級(jí)人大、一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，是我國(guó)五級(jí)財(cái)政中最薄弱的環(huán)節(jié)。伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步推進(jìn)、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制的推行和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增加，其財(cái)政收入與所承擔(dān)的事權(quán)和責(zé)任不相匹配，收支矛盾長(zhǎng)期存在。
在行政村級(jí)組織鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜，充分依賴專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，通過(guò) “資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”等方式，建立科學(xué)合理的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，孕育形成地方國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村振興探索出真正的 “造血式”的可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐。
在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資本之間，根據(jù)雙方合 作 的 深 度，實(shí) 踐 中 通 常 可 考 慮 幾 種 合 作 方式。一是農(nóng)民或合作社通過(guò)出租的方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司向農(nóng)民支付租金，獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是農(nóng)民或合作社通過(guò)分包的方式將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司向農(nóng)民或合作社支付年度基本承包費(fèi)和一定比例的績(jī)效費(fèi)用。三是農(nóng)民或合作社通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股的方式將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至PPP項(xiàng)目公司，農(nóng)民或合作社成為項(xiàng)目公司的股東。
四、PPP模式應(yīng)用到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域相關(guān)建議
將PPP模式應(yīng)用到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的項(xiàng)目特征明顯，農(nóng)村集體組織的特別法人地位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資配套環(huán)境不健全等問(wèn)題，據(jù)此本文提出以下建議：
堅(jiān)持基本建設(shè)程序。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可依托于第三方機(jī)構(gòu)，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性，分析項(xiàng)目的建設(shè)需求，確定項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，測(cè)算項(xiàng)目的投資效益。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目包含內(nèi)容多，應(yīng)分類(lèi)分期推進(jìn)，成熟一批實(shí)施一批。項(xiàng)目建設(shè)完成持續(xù)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，應(yīng)堅(jiān)持客觀、科學(xué)的原則，從項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效等方面對(duì)照計(jì)劃目標(biāo)和實(shí)際實(shí)施結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為后續(xù)項(xiàng)目提供優(yōu)化建議，并探索將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果與官員政績(jī)考核掛鉤，引導(dǎo)行政官員更加注重項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效果，避免短視和投機(jī)行為。
實(shí)施負(fù)面清單管理。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域貫徹PPP模式的宗旨，堅(jiān)持適用的基本原則，建立負(fù)面清單，嚴(yán)格限制不適用PPP模式的情況，對(duì)于投資較小、不具備運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)、項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出模糊、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目禁止或限制采用PPP模式。
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。從事中事后監(jiān)管出發(fā)，以績(jī)效管理為抓手，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理，完善對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效考核、審計(jì)監(jiān)管、事后評(píng)價(jià)、中期評(píng)估和信用跟蹤等監(jiān)管手段，并落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，形成完備的監(jiān)管機(jī)制。借助 “互聯(lián)網(wǎng)＋”的新型信息化監(jiān)管手段，從不同監(jiān)管內(nèi)容、不同的監(jiān)管對(duì)象以及不同的運(yùn)作方式三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建基于 “互聯(lián)網(wǎng)＋”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管平臺(tái)。
完善相關(guān)配套支撐。繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，培育集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，出臺(tái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的配套政策。
辯證認(rèn)識(shí)PPP模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域推行PPP模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及主體培育、配套完善和政策支持等，不可一蹴而就。一方面，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放創(chuàng)新精神，有序開(kāi)展PPP模式在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的試點(diǎn)工作。另一方面，須堅(jiān)持實(shí)事求是原則，推行PPP模式要在實(shí)踐中不斷地總結(jié)完善，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)矯正。
作者：嚴(yán)華東 豐景春
來(lái)源：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2020年02期
基金：基金： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域財(cái)政支持公私合作伙伴（PPP）機(jī)制創(chuàng)新”（編號(hào)：14AZD024）； 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“市場(chǎng)決定性作用下PPP項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管模式研究”（編號(hào)：15CJL023）； 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金面上項(xiàng)目“工程建設(shè)市場(chǎng)主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制研究”（編號(hào)：17BGL156）湖南省水利科技計(jì)劃項(xiàng)目“湖南省農(nóng)田水利工程引入社會(huì)資本機(jī)制創(chuàng)新與對(duì)策研究（編號(hào)：201602）的研究成果。
參考文獻(xiàn)：略
聯(lián)系客服
