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在發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、國(guó)土資源部的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》發(fā)布之后，市場(chǎng)對(duì)特色小鎮(zhèn)的關(guān)注度又提升到了一個(gè)新的高度。綜合來看，在管理層推出兩批“示范項(xiàng)目”并充分總結(jié)市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)之后，特色小鎮(zhèn)也將與ppp項(xiàng)目一樣，走上品質(zhì)化、合規(guī)化發(fā)展道路。但是，受制于市場(chǎng)認(rèn)知與操作的錯(cuò)誤和部分地方政府的理念的“不合時(shí)宜”，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展仍舊混亂，且預(yù)計(jì)無法在短期內(nèi)順利駛?cè)搿翱燔嚨馈?。故而，弄清楚特色小?zhèn)發(fā)展存在的問題，并一一攻克，對(duì)于特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展而言或許是必要的基礎(chǔ)工作。本文將基于特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中所暴露出的問題，結(jié)合四部委發(fā)布的新政進(jìn)行綜合分析，以給予市場(chǎng)合適的調(diào)整提示。
1特色小鎮(zhèn)未基于自身既有資源和特色建立
當(dāng)前，許多地區(qū)跟風(fēng)設(shè)立特色小鎮(zhèn)——通常套用浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的模式、概念，但因未經(jīng)充分研究、合理設(shè)計(jì)，使得這些小鎮(zhèn)明顯缺乏特色，且產(chǎn)業(yè)定位模糊，盈利模式虛假。造成這種現(xiàn)象的原因一是“貪功冒進(jìn)”，即地方政府出于政績(jī)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，沒有經(jīng)過詳細(xì)論證就盲目上馬特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，戰(zhàn)略失誤造成了小鎮(zhèn)后續(xù)落地的困難；二是項(xiàng)目選擇偏差，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要么基于當(dāng)?shù)靥厣Y源、特色產(chǎn)業(yè)，要么小鎮(zhèn)開發(fā)主體能夠帶來產(chǎn)業(yè)價(jià)值較高、帶動(dòng)效應(yīng)較大的品牌資源，但當(dāng)前許多小鎮(zhèn)空有一個(gè)名頭而無實(shí)質(zhì)資源支撐，不考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，且知名社會(huì)資本方亦不愿意介入開發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致小鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談，商業(yè)模式難以為繼，甚至?xí)噩F(xiàn)前幾年大規(guī)模形成建設(shè)造成的“鬼城”現(xiàn)象重現(xiàn)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，故發(fā)展乏力在所難免。
針對(duì)此現(xiàn)象新政中特別強(qiáng)調(diào)：浙江特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應(yīng)的要素和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，要按規(guī)律辦事，樹立正確政績(jī)觀和功成不必在我的理念，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制和不可復(fù)制內(nèi)容，合理借鑒其理念方法、精神實(shí)質(zhì)和創(chuàng)新精神，追求慢工出細(xì)活出精品，避免脫離實(shí)際照搬照抄。特別是中西部地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)布局，走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路，避免盲目發(fā)展、過度追求數(shù)量目標(biāo)和投資規(guī)模。
2以“特色小鎮(zhèn)”為名胡亂打包現(xiàn)象嚴(yán)重
當(dāng)前，“胡亂打包”已漸漸成為了“動(dòng)機(jī)不純”的綜合開發(fā)類項(xiàng)目策劃的一種常用技術(shù)?？v觀市場(chǎng)，許多地區(qū)將設(shè)立意圖不明確且重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目都以特色小鎮(zhèn)的“殼”加以歸總，導(dǎo)致整體運(yùn)作方式混亂，商業(yè)模式無從設(shè)計(jì)。此現(xiàn)象背后，一是政策紅利的盲目爭(zhēng)取，在攤大餅式的產(chǎn)城開發(fā)項(xiàng)目逐漸暴露出弊端之后，特色小鎮(zhèn)成為了新型城鎮(zhèn)化背景下中央鼓勵(lì)發(fā)展的新模式，對(duì)于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目具有土地、財(cái)稅、金融、審批等多方面的優(yōu)惠，于是不少地方政府緊抓“風(fēng)口”，以特色小鎮(zhèn)的名義立項(xiàng)建設(shè)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以爭(zhēng)取這些方面的政策紅利；二是以地產(chǎn)開發(fā)為目的“濫竽充數(shù)”，當(dāng)前，管理部門對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控越來越緊，導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)拿地難度越來越大、拿地成本越來越高，故而各大房地產(chǎn)企業(yè)紛紛順勢(shì)而為，抓住地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)的急切心理，與地方政府配合，以“特色小鎮(zhèn)”的概念包裝房地產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)避拿地相關(guān)限制政策的管理，且在一定程度上降低了拿地成本。應(yīng)該說明的是，不少房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也在轉(zhuǎn)型，積極與產(chǎn)業(yè)資本合作，并以產(chǎn)業(yè)為核心開發(fā)配套房產(chǎn)的真特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目應(yīng)該受到鼓勵(lì)，但純粹掛羊頭賣狗肉的純地產(chǎn)類的特色小鎮(zhèn)與我國(guó)當(dāng)下“去庫存”的大政方針不符，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)監(jiān)管。
為做到有效指引和管理，新政提示：不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝，不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”；并且需嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模，從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā)，合理確定住宅用地比例，并結(jié)合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應(yīng)時(shí)序。適度提高產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地比例，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。科學(xué)論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運(yùn)營(yíng)方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項(xiàng)目。
3特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式不符合上位政策要求
一般而言，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)主要基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，地方政府財(cái)力，項(xiàng)目本身資源特征和擬參與企業(yè)的普遍訴求來設(shè)計(jì)模式，但是因?yàn)檎憬?jīng)驗(yàn)已總結(jié)出了一般慣例，即每個(gè)小鎮(zhèn)的規(guī)劃面積大約為3平方公里，核心建設(shè)用地約為1平方公里，且每個(gè)小鎮(zhèn)原則上需在3年內(nèi)，完成約50億元的固定資產(chǎn)投資，所以許多地區(qū)在設(shè)計(jì)規(guī)劃本地區(qū)特色小鎮(zhèn)時(shí)就紛紛按此框架作為參考?？珊芏嘀形鞑考翱h級(jí)地區(qū)政府財(cái)力明顯較弱，卻又亟不可待地想在這波熱潮中占有一席之地，于是這些地區(qū)在開發(fā)資金不足時(shí)便采用平臺(tái)公司舉債的模式籌集開發(fā)資金，此舉便違反了新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策法規(guī)的規(guī)定，造成了地方政府債務(wù)的持續(xù)增加；部分采用政府和社會(huì)資本合作或者企業(yè)主導(dǎo)模式開發(fā)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，雖然開發(fā)主體是企業(yè)，但項(xiàng)目并不是完全市場(chǎng)化運(yùn)作，政府要為企業(yè)的投資以“分期付款”的方式進(jìn)行兜底，項(xiàng)目一級(jí)開發(fā)的投資仍然需要政府財(cái)政出資進(jìn)行補(bǔ)償，這種模式明面上符合國(guó)家要求，實(shí)質(zhì)上仍然變相增加了地方政府負(fù)債。
針對(duì)這種“穿新鞋走老路”的違規(guī)行為，新政要求：厘清政府與市場(chǎng)邊界，各地區(qū)要以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)主力軍，引導(dǎo)企業(yè)有效投資、對(duì)標(biāo)一流、擴(kuò)大高端供給，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)造力和人民消費(fèi)需求。鼓勵(lì)大中型企業(yè)獨(dú)立或牽頭打造特色小鎮(zhèn)，培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)商，避免項(xiàng)目簡(jiǎn)單堆砌和碎片化開發(fā)。發(fā)揮政府強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、營(yíng)造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)等作用，順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)，不要過度干預(yù)。鼓勵(lì)利用財(cái)政資金聯(lián)合社會(huì)資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地區(qū)要注重引入央企、國(guó)企和大中型民企等作為特色小鎮(zhèn)主要投資運(yùn)營(yíng)商，盡可能避免政府舉債建設(shè)進(jìn)而加重債務(wù)包袱?？h級(jí)政府綜合債務(wù)率超過100%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)，不得通過融資平臺(tái)公司變相舉債立項(xiàng)建設(shè)。統(tǒng)籌考慮綜合債務(wù)率、現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握配套設(shè)施建設(shè)節(jié)奏。
整體而言，特色小鎮(zhèn)是區(qū)域綜合開發(fā)的一種模式，是與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中推進(jìn)的新城建設(shè)、舊城改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相輔相成的實(shí)施抓手，是全面建成小康社會(huì)的重要推動(dòng)力，其設(shè)立的根本目的是推進(jìn)城市建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，破解不平衡、不充分的發(fā)展矛盾，并在一定程度上滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。故而特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)應(yīng)該立足本地、本區(qū)域特色資源、特色產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)發(fā)展大勢(shì)，以打造特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)、完善生產(chǎn)生活配套服務(wù)為宗旨。各參與方應(yīng)基于以上開發(fā)目的，嚴(yán)控自身投資風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)投融資體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新，這樣才能在特色小鎮(zhèn)開發(fā)的過程中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合發(fā)展，令其真正成為推進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的有利工具。
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