關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的專題講座
——在鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)班上的講課提綱
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第一講
在這一講里面，我主要講二個(gè)問題，第一個(gè)問題講鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的涵義和特征，第二個(gè)問題，介紹鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的職能。
下面我們先講第一個(gè)問題，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理涵義、特征。講鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理之前，我們先介紹一下，什么是鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)，到目前為止，政府部門和理論界對(duì)社會(huì)事業(yè)還沒有作非常明確的界定，一般來(lái)說(shuō)社會(huì)事業(yè)是指那些面向全社會(huì)以滿足社會(huì)公共需要為基本目標(biāo)，直接或間接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)或社會(huì)生活來(lái)提供服務(wù)，并且不以盈利為目的的社會(huì)活動(dòng)。社會(huì)事業(yè)它是衡量社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，當(dāng)前我們提出要建設(shè)和諧社會(huì)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展的水平，社會(huì)事業(yè)的完善與否，也是衡量社會(huì)是否和諧的一個(gè)重要的指標(biāo)。根據(jù)對(duì)社會(huì)事業(yè)的理解，我們可以簡(jiǎn)單地給鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)下一個(gè)定義，所謂的鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)，就是指面向鄉(xiāng)村全體成員，以提高鄉(xiāng)村居民文化素質(zhì)，改善鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和生活環(huán)境為目標(biāo)，為鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供各種公共服務(wù)的社會(huì)活動(dòng)和服務(wù)體系。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的范圍非常的廣泛，它既包括決定社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和鄉(xiāng)村居民素質(zhì)的科技教育事業(yè)，又包括事關(guān)鄉(xiāng)村居民的身體健康，精神生活質(zhì)量的文化衛(wèi)生和體育事業(yè)，來(lái)包括鄉(xiāng)村的環(huán)境保護(hù)，社會(huì)安全和社會(huì)保障等各項(xiàng)事業(yè)。我們國(guó)家的鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)又少到多，由簡(jiǎn)單到完備的過(guò)程。近年來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村的科技教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)和公共安全等各項(xiàng)事業(yè)，發(fā)生了很深刻的變化，取得了非常明顯的成就，比方說(shuō)在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2002年全國(guó)共有縣醫(yī)院2037所，婦幼保健院有1605所，疾病預(yù)防和控制中心1700多所，衛(wèi)生醫(yī)院累計(jì)達(dá)到50多萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生醫(yī)院有4.5萬(wàn)個(gè)，衛(wèi)生人員有106萬(wàn)個(gè)，89%的村都設(shè)置了衛(wèi)生室，平均每一個(gè)村醫(yī)生和衛(wèi)生員大概有1.82個(gè)人；在鄉(xiāng)村教育方面，2002年底我國(guó)實(shí)際上基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了普及計(jì)劃生育和掃除青壯年文盲的目標(biāo)，小學(xué)的適齡兒童的入學(xué)率達(dá)到了99%以上，初中入學(xué)率達(dá)到90%以上，全國(guó)農(nóng)村共有小學(xué)41萬(wàn)所，初中學(xué)校有3.87萬(wàn)所，鄉(xiāng)村里面的各級(jí)城鎮(zhèn)文化學(xué)校有65萬(wàn)多所，93%的縣、94%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和82%的村都建立了城鎮(zhèn)文化技術(shù)學(xué)校。
雖然我們的鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)最近幾年取得了很多成就，但從總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，它還處于一種滯后狀態(tài)，一方面發(fā)展的步伐是非常的緩慢，總體的水平仍然很低。比方說(shuō)在農(nóng)村醫(yī)療方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2000年農(nóng)村的人均的衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)才有12塊錢，相當(dāng)于城市人均的衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)23.4%，也就是說(shuō)還不到四分之一，2001年鄉(xiāng)村里面擁有病床的床位，僅占全國(guó)總擁有量的23.4%，鄉(xiāng)村衛(wèi)生的技術(shù)人員，衛(wèi)生員數(shù)量只占全國(guó)總數(shù)的23.2%，總體看水平還是比較低。另一方面區(qū)域的發(fā)展極不平衡，東部沿海地區(qū)發(fā)展較快，西北和西南等貧困地區(qū)由于歷史、自然和經(jīng)濟(jì)條件等等原因，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展還是相當(dāng)?shù)販?，鄉(xiāng)村人口的增長(zhǎng)問題還沒有得到有效的控制，人口素質(zhì)還有待提高，教育事業(yè)的發(fā)展，還不能滿足當(dāng)?shù)厝w村民的要求，社會(huì)事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施也是比較薄弱，社會(huì)保障體系還很不健全，因此如何完善農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，來(lái)改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的管理體制，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理資源的配置，加大農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入，應(yīng)該是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展亟待解決的一個(gè)重要問題。
在介紹了鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)涵義以后，下面我們具體再介紹一下鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理是指政府根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)村的資源、人口、教育、保障、秩序和文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃、組織和控制，從而保障鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)行的社會(huì)活動(dòng)。究竟怎么去理解鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理呢，我覺得應(yīng)該從以下三個(gè)方面去管理去把握：
第一，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理必須根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，制訂出科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)和管理機(jī)制。絕對(duì)不能脫離各個(gè)方面的實(shí)際情況，靠個(gè)人的意志和主觀的臆斷進(jìn)行安排。
第二，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的責(zé)任主體是地方政府。為什么這么說(shuō)呢？鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)有的是公共產(chǎn)品，比方說(shuō)像基礎(chǔ)教育，像公共安全，環(huán)境保護(hù)是屬于公共產(chǎn)品，有的它屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，像醫(yī)療衛(wèi)生，像農(nóng)村高等教育，它實(shí)際上是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，任何一個(gè)社會(huì)成員或者是企業(yè)，或者是單位，它都不具備，充當(dāng)責(zé)任主體的能力和資格，它沒有這個(gè)能力和資格，作為鄉(xiāng)村公共權(quán)力的主體和鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的管理者，地方政府掌握著鄉(xiāng)村社會(huì)的資源，也具備行政執(zhí)法的權(quán)力，因此它完全有能力向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。此外，在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，政府必須要制定法律法規(guī)的政策，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，這一點(diǎn)是其他任何單位和個(gè)人，都不可能做到，只有作為社會(huì)事業(yè)管理的主體地方政府，才能做到這一點(diǎn)。
第三，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的管理是一項(xiàng)需要全社會(huì)參與的系統(tǒng)工程。政府在管理的活動(dòng)中，應(yīng)該在改變以往對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)前面包攬的這做法，按照以政府為主導(dǎo)，全社會(huì)廣泛參與的原則，轉(zhuǎn)變職能下方權(quán)力，構(gòu)建小政府大社會(huì)的管理框架，積極培育鄉(xiāng)村各種社會(huì)組織，讓它們來(lái)承擔(dān)，一部分社會(huì)事業(yè)管理的職能。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理究竟包括哪些內(nèi)容呢？鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)主要應(yīng)該包括鄉(xiāng)村的規(guī)劃與資源管理、教育管理、人口和計(jì)劃生育管理、社會(huì)保障管理、鄉(xiāng)村環(huán)境管理、突發(fā)公共事件預(yù)案管理、鄉(xiāng)村社會(huì)秩序管理、鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)等。下面我們就把每一個(gè)方面簡(jiǎn)單做一個(gè)介紹：
鄉(xiāng)村的規(guī)劃和資源管理，它實(shí)際上主要是對(duì)村鎮(zhèn)的住宅，公共設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，在規(guī)劃的時(shí)候，一定要考慮到各個(gè)地方資源的稟賦狀況，一定要考慮資源走資源可持續(xù)發(fā)展道路，力求土地利用和資源開發(fā)要達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益和生態(tài)效益。
鄉(xiāng)村人口管理主要包括計(jì)劃生育管理，人口質(zhì)量管理和人口流動(dòng)管理。近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民實(shí)際上發(fā)生了分化，農(nóng)民收入開始分化了，鄉(xiāng)村的社會(huì)分層非常明顯，所以人口管理變得會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，難度越來(lái)越大，不僅需要人口所在地和暫住地的各個(gè)組織通力合作，而且需要鄉(xiāng)村居民自覺遵守法律政策和道德規(guī)范，形成自我保護(hù)和自我管理的意識(shí)。
鄉(xiāng)村教育管理主要分為技術(shù)教育管理和城鎮(zhèn)教育管理和職業(yè)教育管理，技術(shù)教育管理主要就是我們通常所說(shuō)的義務(wù)教育，根據(jù)《義務(wù)教育法》對(duì)適齡兒童要進(jìn)行普及義務(wù)教育，城鎮(zhèn)教育和職業(yè)教育，主要是對(duì)鄉(xiāng)村的成年人進(jìn)行科普知識(shí)、實(shí)用技能和法律知識(shí)這一方面的教育和培訓(xùn)。
社會(huì)保障管理，目前來(lái)說(shuō)在鄉(xiāng)村，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。由于各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不一樣，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)盒醫(yī)療保險(xiǎn)，它的模式具體怎么樣去操作，也不完全相同，所以各個(gè)地方必須要根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，來(lái)采取相應(yīng)的措施和相應(yīng)的保障機(jī)制，形成一個(gè)多渠道、多層次、多樣化的社會(huì)保障體系。
鄉(xiāng)村環(huán)境管理，也是我們鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理一個(gè)重要的部分，尤其是近幾年，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快和鄉(xiāng)村人口的迅速增長(zhǎng)，以及人類改造自然力度加大，通過(guò)環(huán)境問題實(shí)際上越來(lái)越突出，像農(nóng)藥污染、化肥污染、塑料地膜污染、農(nóng)業(yè)廢棄物的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染，已經(jīng)很嚴(yán)重地影響到人類和其他生物的正常生存。另外一個(gè)方面，在農(nóng)村濫砍濫伐，毀草種地，圍圃造田，有這一類不合理開發(fā)活動(dòng)，加劇了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境的惡化，在這樣的一種背景下，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，樹立正確的政績(jī)觀，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境管理，并教育村民來(lái)合理利用自然資源，保護(hù)和改善自然環(huán)境。
鄉(xiāng)村突發(fā)公共事件預(yù)案管理，它實(shí)際上包括三個(gè)部分，一個(gè)部分主要是鄉(xiāng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理，公共衛(wèi)生事件管理，它主要是指對(duì)重大的傳染病，像2003年的非典，重大的傳染病，還有全體性不明原因的疾病，以及重大的食物中毒，像這一類嚴(yán)重影響社會(huì)公眾健康這一類的衛(wèi)生突發(fā)事件要進(jìn)行管理。社會(huì)安全事件管理主要是指對(duì)那些危害鄉(xiāng)村居民生命和財(cái)產(chǎn)安全的這一類突發(fā)事件來(lái)進(jìn)行管理，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序。
自然災(zāi)害管理，主要是指對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的自然災(zāi)害，進(jìn)行預(yù)防，進(jìn)行救治，這個(gè)也是鄉(xiāng)村突發(fā)公共事件管理的一個(gè)重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村秩序管理主要講的是，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序它實(shí)際上主要是指國(guó)家法律制度和鄉(xiāng)村社會(huì)習(xí)俗所構(gòu)成的村民和村民之間、村民和國(guó)家之間、村民和社會(huì)組織之間，這種互動(dòng)的準(zhǔn)則和規(guī)范，就是社會(huì)秩序，社會(huì)秩序它是維護(hù)人們正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全的重要手段，在鄉(xiāng)村必須要建立一個(gè)良好的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，要建立一個(gè)良好的社會(huì)秩序，必須要加強(qiáng)農(nóng)村的法制和宣傳教育工作，做好治安管理，要綜合運(yùn)用教育管理打擊和防范等手段來(lái)保證鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。
鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，它實(shí)際上主要指的是在堅(jiān)持思想基本原則的基礎(chǔ)上，要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以提高農(nóng)民素質(zhì)為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行道德理想教育，社會(huì)公德教育，職業(yè)道德建設(shè)和家庭道德建設(shè)。上面我們把鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理具體的八個(gè)方面的內(nèi)容，做了一個(gè)簡(jiǎn)單地介紹。下面我們?cè)倏匆幌?，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理具有哪些特征。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理既不同于工商事務(wù)管理，又不同于一般的行政事務(wù)管理，它具有自己的一些特征，這個(gè)特征表現(xiàn)在這么幾個(gè)方面：
第一，社會(huì)性。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的基本目標(biāo)是運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源，更好地滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的各種公共需要。所以它跟工商企業(yè)實(shí)際上是不一樣的。工商企業(yè)管理，它是單純追求產(chǎn)值，追求利潤(rùn)，追求經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)事業(yè)管理，它更多地去追求一種社會(huì)效益，比方說(shuō)像環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施，這些領(lǐng)域里的投入，往往需要大量的人力和物力，但是在這些領(lǐng)域投資，它又具有見效慢，回報(bào)率低的特點(diǎn)，所以工商企業(yè)一般都不愿意在這些領(lǐng)域里發(fā)展，在這種情況下，只能由政府來(lái)充當(dāng)投資的主體，更多更好地提供科技教育，文化衛(wèi)生這一類公共產(chǎn)品的服務(wù)，來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)作的不足。
第二，強(qiáng)制性。社會(huì)事業(yè)管理的主體是各級(jí)政府部門，因而具有較大的強(qiáng)制性。政府部門行使權(quán)力具有強(qiáng)制性的這個(gè)特點(diǎn)，也就決定的社會(huì)事業(yè)管理也要具有強(qiáng)制性，事實(shí)上像社會(huì)事業(yè)管理的過(guò)程當(dāng)中，大量的立法，像政策規(guī)章制度，在一定程度上，都體現(xiàn)了一定的強(qiáng)制性，像基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的價(jià)格管制，技術(shù)教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生服務(wù)的法律方面的規(guī)定，它都具有強(qiáng)制性。我們說(shuō)社會(huì)事業(yè)管理的強(qiáng)制性，也并不以為這管理者可以隨心所欲地運(yùn)用公共權(quán)力，而是要遵守有關(guān)的法律法規(guī)，來(lái)進(jìn)行管理活動(dòng)，真正做到公正、公開、公平。
第三，非營(yíng)利性。科學(xué)技術(shù)、文化教育、衛(wèi)生保障、社會(huì)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)事業(yè)，主要是滿足鄉(xiāng)村居民的公共需要，不以營(yíng)利為目的，具有明顯的服務(wù)性的特征。另一方面，地方政府在實(shí)施社會(huì)事業(yè)管理的時(shí)候，也確確實(shí)實(shí)要改變工作作風(fēng)，提高服務(wù)的質(zhì)量，真正以公仆的意識(shí)來(lái)替代父母官的意識(shí)，要真正以為人民服務(wù)的意識(shí)來(lái)替代要人民做事的意識(shí)，既不能把營(yíng)利當(dāng)作管理的目標(biāo)，也不能濫用權(quán)力，以權(quán)謀私影響干群關(guān)系，損害人民公仆的形象和威信。
第四，復(fù)雜性。社會(huì)事業(yè)管理涉及到鄉(xiāng)村社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)生活的各個(gè)方面，涉及到鄉(xiāng)村社區(qū)各種不同的階層，因此比較復(fù)雜。比方說(shuō)人口管理，最近幾年，農(nóng)村外出務(wù)工的人數(shù)是越來(lái)越多，人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，目前我們國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)的管理，還沒有形成全國(guó)“一盤瓷”的格局，流動(dòng)人口管理的體制以及管理機(jī)制，都不健全，這樣一來(lái)，流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理，面臨著很大的困難。
第五，前瞻性。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理盡管是解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，但必須要具有前瞻性。為什么這么說(shuō)呢？首先，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，具有見效慢，周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，投入和產(chǎn)出不能保持同步性，它需要很長(zhǎng)時(shí)間以后才能見效，所以它必須有一個(gè)預(yù)先的發(fā)展，否則的話，它就會(huì)嚴(yán)重影響到社會(huì)的進(jìn)步。比方說(shuō)，普及義務(wù)教育，義務(wù)教育不是一兩年的事情，必須它有一個(gè)九年義務(wù)教育之后，再進(jìn)行高中教育，這個(gè)人才能成才。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共需要也是逐年增長(zhǎng)的，如果社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，不能適度超前的話，而采取臨時(shí)抱佛腳的辦法，公共需要的滿足，將來(lái)也會(huì)成為困擾鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要問題。所以，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的規(guī)劃必須建立在對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，來(lái)體現(xiàn)出一定的前瞻性。
這是我們講的第一講的第一個(gè)問題，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的涵義和特征，下面我們介紹鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的職能，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理主要具有下面幾個(gè)職能：
第一，計(jì)劃職能。所謂的計(jì)劃，應(yīng)該說(shuō)它就是為鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展來(lái)制訂目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程序，步驟、和方法，這就是計(jì)劃。社會(huì)事業(yè)的計(jì)劃，包括三個(gè)方面：第一，合理確定各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和工作重點(diǎn)，在規(guī)模、速度、比例方面，要搞好各種平衡，把各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，與當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際需要相適應(yīng)；第二，要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)，來(lái)研究和制訂相應(yīng)的政策和措施，來(lái)確保具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三，合理利用人力物力和財(cái)力，取得最佳的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
社會(huì)事業(yè)的計(jì)劃，也分為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃和中期計(jì)劃和短期的計(jì)劃，長(zhǎng)期計(jì)劃顧名思義，主要是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共需要和公共利益。短期計(jì)劃實(shí)際上是長(zhǎng)期計(jì)劃的具體化，它主要是解決社會(huì)事業(yè)發(fā)展中遇到的一些問題。針對(duì)計(jì)劃，除了我們說(shuō)的必須要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則之外，還必須遵守下面三個(gè)重要原則：
（一）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展相統(tǒng)一的原則。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際上是相輔相成的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展它又是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的一個(gè)前提和保障，兩者是相互依賴，相互促進(jìn)的。單純地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不等同，也不可能替代社會(huì)發(fā)展，如果長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的話，那么不但不能滿足鄉(xiāng)村居民的需求，實(shí)際上它也妨礙了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，因此在制訂計(jì)劃的時(shí)候，一定要堅(jiān)持以和諧社會(huì)為最終目標(biāo)，做到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）要堅(jiān)持因地制宜的原則。大家都知道，像我們國(guó)家是低于遼闊，不僅是東部、中部和西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，即使在同類地區(qū)，各個(gè)地方之間的情況也不完全一樣，所以在發(fā)展社會(huì)事業(yè)重點(diǎn)，也應(yīng)該不同，所以各個(gè)地區(qū)也必須在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)村為單位，因地制宜，科學(xué)制訂社會(huì)事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主攻方向。比方說(shuō)在西部地區(qū)，在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該的考慮像計(jì)劃生育，像鄉(xiāng)村的教育，還有鄉(xiāng)村的衛(wèi)生主要放在這三個(gè)方面。東部地區(qū)更多考慮的是鄉(xiāng)村的社會(huì)保障，鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃，以及環(huán)境污染這三個(gè)問題。
（三）要堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)，應(yīng)該說(shuō)都很重要，但是在現(xiàn)階段，我們?cè)诎才派鐣?huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候，一定要根據(jù)國(guó)情和財(cái)力，根據(jù)鄉(xiāng)村居民對(duì)社會(huì)事業(yè)的需求程度，要區(qū)別輕重緩急，有所為有所不為。在這中間，像技術(shù)教育、公共衛(wèi)生，這兩項(xiàng)社會(huì)事業(yè)必須優(yōu)先發(fā)展，因?yàn)榧夹g(shù)教育必然關(guān)系到鄉(xiāng)村居民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能的提高，而公共衛(wèi)生事業(yè)，又關(guān)系到我們村民群眾的身體健康和生命安全，所以這兩者，應(yīng)該是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重中之重。
第二，整合職能。所有的整合職能，就是指為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，而對(duì)各種資源來(lái)進(jìn)行配置。在社會(huì)事業(yè)管理中，像科技的教育、衛(wèi)生、民政、環(huán)保、公安等領(lǐng)域，都掌握一定的資源，但是像這些部門，它們?cè)谏鐣?huì)事業(yè)管理中，往往又各自為政，互不干涉。像這種情況，實(shí)際上不但造成了社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重復(fù)建設(shè)，更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致我國(guó)資源不能有效配置，甚至來(lái)存在著資源嚴(yán)重浪費(fèi)，所以，只有對(duì)各個(gè)部門，各個(gè)系統(tǒng)的資源要進(jìn)行有效的整合，要集中使用，才能發(fā)揮更大的作用。在當(dāng)前的情況下，積極整合資金的渠道，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)部門的利益，發(fā)揮每個(gè)部門的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，渠道不變，部門指導(dǎo)，地方配合和鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民參與這種運(yùn)作方式，按照社會(huì)事業(yè)管理的規(guī)劃來(lái)組織實(shí)施。
第三，服務(wù)職能。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)作為一種公共產(chǎn)品，或者作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它主要是面向全體鄉(xiāng)村居民，為鄉(xiāng)村居民提供公共物品和勞務(wù)的，所以它具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。像鄉(xiāng)村人口對(duì)鄉(xiāng)村人口，鄉(xiāng)村教育和社會(huì)保障要進(jìn)行管理，它的最終目的是提高鄉(xiāng)村居民的文化素質(zhì)和社會(huì)待遇。尤其是社會(huì)保障。鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序管理和公共衛(wèi)生管理和資源衛(wèi)生管理，是改善鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)和生活的狀態(tài)，為鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營(yíng)造更加寬松的社會(huì)環(huán)境。從這幾點(diǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，主要體現(xiàn)一種服務(wù)的職能。通過(guò)整合有關(guān)資源，來(lái)為鄉(xiāng)村居民提供他們需要的公共產(chǎn)品，或者是勞務(wù)。
第四，控制職能。所謂的控制，主要是指對(duì)社會(huì)管理過(guò)程的調(diào)解，對(duì)社會(huì)管理的過(guò)程進(jìn)行調(diào)解。主要是地方政府來(lái)根據(jù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃和有關(guān)的規(guī)范，對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)和行為進(jìn)行引導(dǎo)、約束、限制。從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，就是說(shuō)在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，誰(shuí)首先誰(shuí)落后的，哪一個(gè)輕，哪一個(gè)重，必須通過(guò)政府的控制職能來(lái)發(fā)揮作用。要履行控制職能，必須還要建立一個(gè)有效的控制系統(tǒng)，要制定科學(xué)的控制標(biāo)準(zhǔn)，不能說(shuō)想控制就控制，控制必須要有一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，除此以外還必須經(jīng)常地進(jìn)行檢查、監(jiān)督，要掌握它的動(dòng)態(tài)，來(lái)掌握各種信息以便對(duì)管理的過(guò)程中，所發(fā)生的各種行為進(jìn)行引導(dǎo)，進(jìn)行約束和調(diào)解。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第二講
在這一講里，我主要向大家介紹三個(gè)問題，一個(gè)是鄉(xiāng)村的社會(huì)事業(yè)管理的手段，第二個(gè)是鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的目標(biāo)，第三個(gè)是鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理發(fā)展的方向，下面我們來(lái)分析講一下：
第一，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的手段。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理普遍采用的都是一種行政手段，但是隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型社會(huì)事業(yè)管理的對(duì)象內(nèi)容和手段，逐漸向社會(huì)化過(guò)渡，單純利用行政手段，已經(jīng)不能對(duì)鄉(xiāng)村資源進(jìn)行有效的配置，也很難推動(dòng)鄉(xiāng)村的法制化建設(shè)，因此以后要建立一個(gè)新的管理機(jī)制，從原來(lái)單一的行政手段，要變?yōu)楝F(xiàn)在綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和教育，四大手段并用：
（一）法律手段。在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理中，運(yùn)用法律手段，就是要在行政上要引進(jìn)法律的機(jī)制，依法規(guī)范行政職能、行政行為、行政程序和行政監(jiān)督，提高管理主體的法律意識(shí)和依法管理的能力。不合法的堅(jiān)決不能做，違法的必須堅(jiān)決查處，確保法律的權(quán)威性，是向社會(huì)事業(yè)管理高效、有序地進(jìn)行，鑒于我國(guó)鄉(xiāng)村居民法律意識(shí)不強(qiáng)，法律的觀念也比較淡薄，在推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化建設(shè)的同時(shí)，必須要加大鄉(xiāng)村法制教育和建設(shè)的力度，將鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)工作納入到法制化的軌道。為此，我們必須著重做好，以下幾個(gè)方面的工作：
1、要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村的普法教育工作，提高鄉(xiāng)村的干部群眾法律觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)，普法工作在我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)搞了很多年了，效果還是很好，但是不盡人意之處還有很多，所以以后還要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村的普法教育工作，要提高鄉(xiāng)村居民，廣大農(nóng)村基層干部的法律意識(shí)和法制觀念。
2、要推進(jìn)鄉(xiāng)村的立法工作，構(gòu)建一個(gè)完整的法律體系，防止管理部門濫用職權(quán)，隨意管理。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村立法方面還不是很完善。最近幾年，國(guó)家有關(guān)的法律部門開始重視這個(gè)事，關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的法律，相繼出臺(tái)了，對(duì)于構(gòu)建農(nóng)村法律體系方面，做了很多工作。
3、建立一定的監(jiān)督機(jī)制，使管理部門和管理人員，能夠及時(shí)有效地評(píng)估管理活動(dòng)的結(jié)果，并且要采取必要的措施，預(yù)防管理中可能會(huì)出現(xiàn)的問題，以及管理中出現(xiàn)的一些偏差。
4、建立健全鄉(xiāng)村的法律援助制度，為鄉(xiāng)村弱勢(shì)群體提供法律保護(hù)。主要是在這四個(gè)方面做一些工作。
（二）行政手段。主要是指依靠行政組織的權(quán)力，運(yùn)用命令、指示、政策、規(guī)定、條例，來(lái)逐級(jí)實(shí)施管理，主要是通過(guò)行政渠道，通過(guò)行政手段進(jìn)行管理，行政手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、垂直性和直接性的思維特點(diǎn)，所以它在管理中，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和有效性。但是在行政手段進(jìn)行管理的時(shí)候，它也有一定的局限性。比方說(shuō)它由于過(guò)度集權(quán)，產(chǎn)生濫用職權(quán)，由于自身個(gè)人專斷這個(gè)弊病，管理的效果，往往也受領(lǐng)導(dǎo)水平的限制，領(lǐng)導(dǎo)水平高，肯定管理水平也高，領(lǐng)導(dǎo)水平低的話，管理的效果往往就不盡人意。還有一個(gè)就是管理決策，管理是否科學(xué)合理，往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者的視野和素質(zhì)，還有一個(gè)局限，比如說(shuō)行政系統(tǒng)比較復(fù)雜，條條塊塊，上上下下比較復(fù)雜。往往容易導(dǎo)致信息傳遞比較遲緩，而且可能會(huì)出現(xiàn)失真。
鑒于行政手段，存在這一些局限性，在運(yùn)用行政手段管理社會(huì)事業(yè)的時(shí)候，必須我覺得應(yīng)該注意一下幾個(gè)方面：1、必須符合客觀規(guī)律，避免個(gè)人意志和官僚主義。2、要掌握政府行政管理的職能，必須了解政府行政管理究竟有哪些職能，只有這樣才能明確政府和社會(huì)之間的責(zé)任邊界，哪些是應(yīng)該政府管的，哪些是應(yīng)該社會(huì)管的，不能隨意擴(kuò)大行政手段的運(yùn)用范圍，更不能濫用行政權(quán)力。3、要建立責(zé)任與考核的機(jī)制，將社會(huì)事業(yè)的各項(xiàng)指標(biāo)，作為一個(gè)硬指標(biāo)，作為為鄉(xiāng)村居民辦實(shí)事的一個(gè)政績(jī)的考核內(nèi)容。4、要提高領(lǐng)導(dǎo)自身的素質(zhì)，改進(jìn)管理的效率。剛剛我們說(shuō)過(guò)，領(lǐng)導(dǎo)自身的素質(zhì)，對(duì)社會(huì)事業(yè)的管理，還是有很大的影響，所以我們要提高領(lǐng)導(dǎo)自身的素質(zhì)。
（三）經(jīng)濟(jì)手段。在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的過(guò)程中，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，主要包括這么幾個(gè)意思：1、通過(guò)政府的財(cái)政投資和財(cái)政補(bǔ)貼，來(lái)影響各種社會(huì)事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度，調(diào)節(jié)社會(huì)事業(yè)內(nèi)部之間的比例關(guān)系，要想這樣做的話，必須要對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制進(jìn)行改革，要加快公共財(cái)政體系的建設(shè)，確保政府財(cái)政對(duì)社會(huì)事業(yè)這方面的投入，對(duì)社會(huì)事業(yè)的支持。2、主要是通過(guò)獎(jiǎng)金、工資、罰款這一類的手段，對(duì)社會(huì)事業(yè)管理的人員，要進(jìn)行業(yè)績(jī)考核，根據(jù)他的業(yè)績(jī)的狀況，進(jìn)行獎(jiǎng)懲，社會(huì)事業(yè)管理工作做得比較好，可以給他更高的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，搞得比較差的話，肯定要進(jìn)行一些懲罰，只有這樣才能更好地促進(jìn)他，提高業(yè)務(wù)能力，改進(jìn)工作方法。3、主要是指在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理過(guò)程中，對(duì)不服從命令，甚至違反我們政策和法律的鄉(xiāng)村的居民，要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，比方說(shuō)最近幾年，鄉(xiāng)村的人口計(jì)劃生育問題，有時(shí)候通過(guò)經(jīng)濟(jì)處罰的措施，也是不得已的。但是你不這么做的話，更不好對(duì)人口的生育問題進(jìn)行管理，所以，要對(duì)個(gè)別的不太服從命令，違反國(guó)家政策法規(guī)的這種行為要進(jìn)行處罰。4、要通過(guò)多元化的籌資手段，來(lái)增加社會(huì)事業(yè)的投入。社會(huì)事業(yè)的發(fā)展需要一定的資金，就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)看，要求政府在短期內(nèi)對(duì)社會(huì)事業(yè)管理有大幅度的投入，也是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。因此在這種情況下，要進(jìn)一步協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方面的關(guān)系，來(lái)吸引社會(huì)各方面，把資金投向農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，真正建立一個(gè)以農(nóng)民投入為前提，以政府補(bǔ)貼為支撐，整合各方面要素資源，提高資金綜合使用效率，這樣一種投入機(jī)制。
（四）宣傳教育手段。宣傳教育手段主要是指對(duì)鄉(xiāng)村居民要進(jìn)行理想、道德、文化、紀(jì)律方面的教育，同時(shí)還要進(jìn)行社會(huì)事業(yè)知識(shí)方面的教育，比方說(shuō)，剛開始我們?cè)谵r(nóng)村提倡搞養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但是這對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)新鮮事物，你不去擴(kuò)大宣傳，不去進(jìn)行宣傳教育，往往有時(shí)候，強(qiáng)硬地執(zhí)行，往往效果事倍功半，必須要加大宣傳教育的力度，才能提高農(nóng)民整個(gè)的思想政治素養(yǎng)和科學(xué)政治素質(zhì)，使農(nóng)民能夠理解社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重要性，自覺配合你。配合管理者來(lái)開展工作。運(yùn)用宣傳教育手段進(jìn)行管理的時(shí)候，我們要咨詢理論與實(shí)際相結(jié)合，要解決思想問題與解決實(shí)際問題相結(jié)合，物質(zhì)鼓勵(lì)與精神鼓勵(lì)相結(jié)合，要充分運(yùn)用“三個(gè)結(jié)合”原則，采取一些鄉(xiāng)村居民里面喜聞樂見的形式，靈活地開展工作。宣傳教育工作形式不能太死板，不能硬傳輸，必須要結(jié)合實(shí)際，解決實(shí)際問題，精神與物質(zhì)并重。以上我們說(shuō)的各個(gè)手段，是相輔相成的。在社會(huì)事業(yè)管理工作中，只要把各個(gè)手段截取并用，才能達(dá)到比較好的效果，你只采用哪一種手段來(lái)做的話，不一定能取得很滿意的效果。這是我們講的第一個(gè)問題。
第二，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的目標(biāo)。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，在農(nóng)村對(duì)社會(huì)事業(yè)要進(jìn)行管理，管理要達(dá)到什么樣的目標(biāo)呢？第二個(gè)問題主要講的就是社會(huì)事業(yè)管理的預(yù)期目標(biāo)?？偟膩?lái)看，應(yīng)該有四個(gè)目標(biāo)：
（一）依法治理鄉(xiāng)村。當(dāng)前在我們國(guó)家，在農(nóng)村干群的沖突，干部和群眾的沖突，以及群體性的事件，時(shí)有發(fā)生，而且規(guī)模不斷地升級(jí)，組織程度也不斷提高，這說(shuō)明我們國(guó)家目前在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的時(shí)候，實(shí)際上出現(xiàn)了一次危機(jī)，這個(gè)危機(jī)的產(chǎn)生，有兩個(gè)方面的原因：1、在鄉(xiāng)村管理的過(guò)程當(dāng)中，有關(guān)管理部門可能沒有很好地貫徹法制的原則，沒有處理好管理者與被管理者之間的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，這樣就導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民對(duì)管理人員，對(duì)基層干部不滿，進(jìn)一步擴(kuò)大造成這種沖突。2、多年來(lái)，由于我們?cè)谵r(nóng)村的加強(qiáng)普法教育，農(nóng)民自己的意識(shí)有所增強(qiáng)，他能夠做到依法抗?fàn)?，用?guó)家的政策國(guó)家頒布的法例，來(lái)保護(hù)自己的利益，來(lái)抵制基層政府不合理的行文。第一個(gè)是反向原因，第二是比較積極的原因，在這兩種情況下，我們要求通過(guò)法律法規(guī)一定要規(guī)范鄉(xiāng)村管理部門，它的管理行為，只要你符合法律法規(guī)， 合理進(jìn)行管理的話，不會(huì)再鄉(xiāng)村出現(xiàn)很大的問題。法律法規(guī)來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)村管理部門的管理行為，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，這是鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的第一個(gè)目標(biāo)。
（二）依法規(guī)范管理，處理好國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家和農(nóng)村、國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，它也是中國(guó)社會(huì)管理的重要一個(gè)內(nèi)容，一個(gè)重要的方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面黨政干部村委會(huì)的成員，他們既是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理者，又是農(nóng)民利益的代言人。它有雙重的角色，雙重角色的身份，實(shí)際上需要他們?cè)谏鐣?huì)管理中，要通過(guò)依法規(guī)范管理行為，來(lái)達(dá)到國(guó)家農(nóng)民之間利益的平衡，追求管理效益的最大化。也就是說(shuō)他們的雙重身份，要求他們一方面能夠有效地把國(guó)家的政策、法律各方面的需求，傳達(dá)到鄉(xiāng)村，同時(shí)也要保護(hù)鄉(xiāng)村居民的利益。
1998年11月份，九屆十大五次會(huì)議上，通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)的組織法規(guī)定村民委員會(huì)，應(yīng)該是一個(gè)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層的群眾性的自治組織，要實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，但是，在目前鄉(xiāng)村管理的事件中，由于國(guó)家的行政權(quán)力，往往下沉，下沉到村級(jí)這一類組織，村民委員會(huì)實(shí)際上已經(jīng)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府伸到基層社區(qū)的一只腳。也就是說(shuō)村民委員會(huì)，它這個(gè)組織的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了異化，有的時(shí)候它已經(jīng)不代表村民的利益了，它是代表一種國(guó)家的利益。國(guó)家和村民的利益有時(shí)候不是很一致的，有的時(shí)候很甚至?xí)l(fā)生矛盾。村民委員會(huì)組織發(fā)生的這一變化，村民委員會(huì)實(shí)際上沒有辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律賦予的各種自我管理和民主管理，因?yàn)樗呀?jīng)成為國(guó)家政權(quán)的一個(gè)部分了，所以它就沒有辦法自我管理和民主管理。這一來(lái)的話，國(guó)家和基層政權(quán)，和村民自治管理之間這種管理的邊界，沒有得到明確的確定。在這種情況下，我們要想處理好國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民、農(nóng)村之間的相互關(guān)系目標(biāo)，往往就很難，所以在鄉(xiāng)村的社會(huì)事業(yè)管理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機(jī)關(guān)和農(nóng)村的工作干部，究竟怎么樣去依法實(shí)施國(guó)家賦予的管理職能，同時(shí)又體現(xiàn)出法律賦予農(nóng)村這種自治組織的管理和村民的自我管理這種原則，處理好管理過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與農(nóng)村、國(guó)家與農(nóng)民之間的復(fù)雜關(guān)系，應(yīng)該說(shuō)也是我們鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的一個(gè)目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，在鄉(xiāng)村社會(huì)里面，究竟在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織，和村這一級(jí)組織之內(nèi)，怎么把關(guān)系處理好，怎么把社會(huì)事業(yè)管理好，也是我們社會(huì)事業(yè)管理的一個(gè)重要目標(biāo)，同時(shí)也是一個(gè)難題。
（三）提高農(nóng)村干部的素質(zhì)。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理，要想順利進(jìn)行，包括農(nóng)村社會(huì)治安、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)和民主建設(shè)，它都需要一大批高素質(zhì)的基層干部。但是在當(dāng)前農(nóng)村基層干部的素質(zhì)，與我們農(nóng)村工作的實(shí)際之間，存在一定的差距，比方說(shuō)有部分的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)水平比較差，文化素質(zhì)不是很高，法制意識(shí)比較淡薄，社會(huì)綜合治理能力比較欠缺，政策水平和工作能力已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。正是這些問題的存在，肯定會(huì)影響農(nóng)村干部對(duì)國(guó)家政策和方針的理解，這就關(guān)系到農(nóng)村工作的水平和農(nóng)村社會(huì)能不能全面進(jìn)步，所以鄉(xiāng)村干部要通過(guò)學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村社會(huì)管理知識(shí)，有利于完善他的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高工作能力為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，做出更大的貢獻(xiàn)。
（四）維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，也是我們鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的一個(gè)重要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村還存在著很多問題，比方說(shuō)，因?yàn)橥恋卣{(diào)整，用水用電，會(huì)引發(fā)村民們之間的矛盾，因?yàn)橛?jì)劃生育往往帶來(lái)養(yǎng)老保障問題，計(jì)劃生育我執(zhí)行了，但是到老了時(shí)候沒有人保障，怎么辦，這也是一個(gè)問題，像農(nóng)村的九年義務(wù)教育問題，雖然我們是義務(wù)教育，但是義務(wù)教育不是免費(fèi)教育，在義務(wù)教育背景下，農(nóng)村的子女，要上學(xué)還要承擔(dān)其他的費(fèi)用，這些費(fèi)用怎么解決，還有衛(wèi)生醫(yī)療問題，社會(huì)治安問題，像這些問題，實(shí)際上嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。所以，管理的過(guò)程當(dāng)中，我們要通過(guò)科學(xué)的管理手段，通過(guò)人性化的管理方式，制訂切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管理任務(wù)，要協(xié)調(diào)各個(gè)管理部門管理職能，來(lái)保障鄉(xiāng)村社會(huì)管理的秩序達(dá)到穩(wěn)定。這也是我們鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的一個(gè)非常重要的目標(biāo)。
第三，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的發(fā)展方向。在前面我們談到了鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理它的一些主要的內(nèi)容，它的一些特征，它的一些目標(biāo)，它的一些管理的手段，它的一些功能。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，在農(nóng)村社會(huì)管理中間，它是一個(gè)非常重要的內(nèi)容，它隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將來(lái)它會(huì)朝著一個(gè)什么樣的方向發(fā)展呢？這就是我們這一節(jié)里面，要介紹的問題。在我們看來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的發(fā)展方向，將來(lái)主要是朝這個(gè)方向發(fā)展：
（一）從習(xí)俗社會(huì)向法治社會(huì)。我們都知道，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，實(shí)際上是一個(gè)習(xí)俗社會(huì)，作為一種行為規(guī)范，或者是價(jià)值準(zhǔn)則的這種習(xí)俗，它在人們的生活中，起著非常重要的作用，它規(guī)定和指導(dǎo)著鄉(xiāng)村居民在日常生活中，應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。哪些行為是應(yīng)該被提倡的，哪些行為是應(yīng)該被禁止的。這都是由我們傳統(tǒng)的習(xí)俗來(lái)決定的。與現(xiàn)代的法制相比，應(yīng)該說(shuō)傳統(tǒng)習(xí)俗社會(huì)里還存在著一些不健康、不科學(xué)，甚至與我國(guó)的法律有相抵觸的成分，比方說(shuō)管理者與被管理者之間它的關(guān)系，在習(xí)俗社會(huì)里，它往往要受到血緣和地緣關(guān)系的影響，我認(rèn)識(shí)你，咱們倆有血緣關(guān)系，或者是咱們倆是老鄉(xiāng)，有地緣關(guān)系，在這種情況下，怎么辦事情，有一套說(shuō)法，如果是沒有這種血緣關(guān)系、地緣關(guān)系，又是一套說(shuō)法。再一個(gè)像管理的過(guò)程，管理的結(jié)果，它也不是以是否合法為標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否合理為準(zhǔn)則，法治社會(huì)就不一定了，法治社會(huì)大家都知道，它應(yīng)該是以整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)法制化的管理，所以法治社會(huì)所依據(jù)的是國(guó)家的法律法規(guī)，所以它在執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中，它有一整套可以量化的可以操作的程序，你該怎么做，合法就可以做，不合法就不可以做。你能做到哪一步，那也是要到法律許可的范圍。所以，這么一來(lái)的話，實(shí)際上它就可以避免在管理過(guò)程當(dāng)中一些主觀因素的影響，因此，在鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理中要樹立法制的觀念，由習(xí)俗社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變，應(yīng)該是我們鄉(xiāng)村社會(huì)管理的一個(gè)發(fā)展方向。
（二）鄉(xiāng)村社會(huì)組織分化明顯，功能明確。鄉(xiāng)村社會(huì)組織它是一個(gè)系統(tǒng)，它有政治組織、經(jīng)濟(jì)組織，還有村民自治組織，還有事業(yè)組織，還有很多社團(tuán)組織，這一類的組織，以及一些像宗族、宗教，還有各種會(huì)、社等非政府組織來(lái)構(gòu)成的。有時(shí)候我們也可以理解，一個(gè)是政府組織，一個(gè)是非政府組織，或者一種是營(yíng)利性主枝，一種是非營(yíng)利性組織，這在鄉(xiāng)村組織社會(huì)中間，都很多。不同的組織，往往具有不同的功能，比方說(shuō)經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織它是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制組織載體，它可以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民的組織化程度，完善市場(chǎng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的水平，增加農(nóng)民收入這一塊，都能發(fā)揮重要的作用。村民自治組織，按照《村民委員會(huì)自治組織法》規(guī)定，確實(shí)具有辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)協(xié)調(diào)民事糾紛，協(xié)調(diào)維護(hù)社會(huì)治安，以及向人民政府反映人民的意見和要求的政能，每一個(gè)組織，都有它的功能。到目前，我國(guó)鄉(xiāng)村組織在一定程度上，已經(jīng)實(shí)行了這種結(jié)構(gòu)分化，不同類型的組織有不同的功能，但是目前我國(guó)實(shí)行的基本上是黨、鎮(zhèn)、經(jīng)的高度統(tǒng)一的管理模式，加上鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特的文化歷史傳統(tǒng)，所以導(dǎo)致不同的組織，往往在結(jié)構(gòu)功能上，互相包容，互相重復(fù)。比方說(shuō)像鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織和村民自治組織，它在功能和管理上，就有很大的區(qū)別，但是在實(shí)際生活中，作為國(guó)家的地方性行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)程度，它常常把鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力向村民自治組織滲透，使村民自治組織變成一種行政單位，這顯然是與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)定是相違背的。這種鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)上的包容和重復(fù)，非常不利于鄉(xiāng)村的正常管理。因此必須進(jìn)一步推進(jìn)，鄉(xiāng)村的基層組織的結(jié)構(gòu)分化，明確不同的組織，應(yīng)該有不同的功能，不同的目標(biāo)，這也是社會(huì)事業(yè)管理發(fā)展的方向之一。
（三）鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理規(guī)范化。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理規(guī)范化，這也是社會(huì)事業(yè)管理應(yīng)該遵循的原則，同時(shí)也是今后鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理發(fā)展的方向，但是在鄉(xiāng)村社會(huì)管理中，管理部門現(xiàn)在違背或者是忽視管理的規(guī)則，以權(quán)代法，暗箱操作，已經(jīng)不是個(gè)別的現(xiàn)象了，比方說(shuō)在鄉(xiāng)村的村務(wù)和政務(wù)這一方面，雖然我們都是公開，但是實(shí)際上在財(cái)政的收支和使用這一方面，還存在暗箱操作的情況。村民不太了解村委會(huì)里面，它的財(cái)政具體使用怎么樣，即使張榜公布了，往往村民認(rèn)為這也只是一種形式，所以在這種情況下，村民們他是缺乏一種表達(dá)自己意愿的渠道，顯然這一種狀況與我們所提倡的建立法治社會(huì)、民主社會(huì)的要求是相違背的。所以鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的管理，就是要按照一定的規(guī)則，要通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村行政村，組織資源、成員和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理，來(lái)實(shí)行鄉(xiāng)村社會(huì)管理的規(guī)范化，維護(hù)和重樹鄉(xiāng)村的秩序。
（四）密切農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村基層組織之間的工作協(xié)調(diào)。我們國(guó)家是一個(gè)有九億農(nóng)民的大國(guó)，農(nóng)村干群關(guān)系的好壞，直接影響著農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，也關(guān)系到我們?cè)谵r(nóng)村能不能建成小康社會(huì)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村里的干群關(guān)系緊張，甚至是對(duì)立，已經(jīng)成為不是很普遍的現(xiàn)象，但是基本上在什么地方都存在，原因在什么地方呢？原因就在于鄉(xiāng)村干部它沒有轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工作方式和工作做法，也就是說(shuō)他沒有從過(guò)去的人制的觀念，來(lái)轉(zhuǎn)到法制的觀念，在實(shí)施管理的時(shí)候，他沒有考慮到，甚至是忽略農(nóng)村群眾的利益。鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理，應(yīng)該就尊重國(guó)家法規(guī)和黨紀(jì)，通過(guò)行政手段，通過(guò)媒體，社團(tuán)活動(dòng)，通過(guò)個(gè)人的行為，幾方面的努力，來(lái)減少和化解農(nóng)村的干群矛盾，來(lái)密切干群關(guān)系，真正實(shí)行執(zhí)政為民的目標(biāo)。這一點(diǎn)也是我們說(shuō)的農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理，一個(gè)主要的功能。
第二講就這三個(gè)方面的內(nèi)容，這一講里面，除了我們說(shuō)的手段之外，另外它發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該說(shuō)是到目前為止，在做社會(huì)管理的時(shí)候，目標(biāo)還是比較明顯的，發(fā)展的趨勢(shì)，在目前鄉(xiāng)村社會(huì)管理中間，逐漸要成型的趨勢(shì)。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第三講
在這一講里，我主要向大家介紹兩個(gè)問題，一個(gè)是鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，一個(gè)是鄉(xiāng)村教育的管理問題。下面就分別講一下這兩個(gè)問題：
一、鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
近年來(lái)，“三農(nóng)”問題已經(jīng)越來(lái)越引起我們?nèi)鐣?huì)的關(guān)注，所謂“三農(nóng)”問題，就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民的文化素質(zhì)問題，因此發(fā)展鄉(xiāng)村教育是從根本上解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，另一個(gè)是農(nóng)民的現(xiàn)代化，農(nóng)民的現(xiàn)代化又分為農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化和農(nóng)民思維方式的現(xiàn)代化，因此我們?cè)谶@里著重是從三個(gè)方面，來(lái)討論鄉(xiāng)村教育與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)系。
（一）鄉(xiāng)村教育與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷是原始農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三個(gè)階段，原始農(nóng)業(yè)它是一種簡(jiǎn)單粗糙的農(nóng)業(yè)形態(tài)，它基本上處于一種刀耕火種的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)含量不是很高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要是我國(guó)封建社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形態(tài)，它的主要特征是集約化經(jīng)營(yíng)，精分習(xí)作，人們更多的是靠一種經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)雖然是我國(guó)封建社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形態(tài)，但是直到我們今天，我國(guó)很多地區(qū)還處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的階段?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，它是依靠現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展所提供的設(shè)備、工具、和科學(xué)技術(shù)，尤其是生物技術(shù)的指導(dǎo)，又具有高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，來(lái)經(jīng)營(yíng)的生態(tài)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段也就是我們通常所說(shuō)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也就是說(shuō)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我們已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，要想使我國(guó)農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須依靠鄉(xiāng)村教育，因?yàn)猷l(xiāng)村教育是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，發(fā)揮著非常重要的作用。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
第一，鄉(xiāng)村教育擔(dān)負(fù)著培育和造就農(nóng)村建設(shè)人才的任務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)要發(fā)展，農(nóng)村要建設(shè)，需要各種各樣的人才。人才的培養(yǎng)和造就主要是靠教育，據(jù)第五次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)15歲以上的人口中，總共有文盲8507萬(wàn)人，這8507萬(wàn)人，有78%在農(nóng)村，也就是說(shuō)在我國(guó)農(nóng)村目前還有6665萬(wàn)的農(nóng)民，基本上還處于一種文盲狀態(tài)，我們?cè)購(gòu)霓r(nóng)村勞動(dòng)力的文化構(gòu)成上看，2000年全國(guó)農(nóng)村的勞動(dòng)力，文盲和半文盲的就占到14.5%，小學(xué)文化程度的占38.27%，初中文化程度的占39.95%，高中文化程度的占5.63%，中專文化程度只有1.5%，大專的只有0.5%，本科文化程度就更少了，是0.09%。這個(gè)數(shù)字非常低。這些數(shù)字表明，當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村的智力資源開發(fā)率還是比較低，農(nóng)民文化的素質(zhì)不是很高，如果不改變這種狀況，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無(wú)從談起，這是第一。
第二，農(nóng)村教育負(fù)擔(dān)著通過(guò)勞動(dòng)力再生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的任務(wù)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展表明，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)際上就是勞動(dòng)力的智力化和科技化。勞動(dòng)力的智力和科技水平越高，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平越高，創(chuàng)造的產(chǎn)品越高，相反勞動(dòng)力的智力和科技水平越低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的水平越低，創(chuàng)造的產(chǎn)品越少，在這里給大家舉幾個(gè)例子，丹麥，丹麥它也是一個(gè)實(shí)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國(guó)家，它的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的智力開發(fā)是比較充分，一個(gè)農(nóng)民創(chuàng)造的財(cái)富，可以養(yǎng)活120多人，美國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，只占全國(guó)總?cè)丝?%，也就是說(shuō)沒有一個(gè)農(nóng)民它能養(yǎng)活50個(gè)人，這些事例就說(shuō)明，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的智力水平，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的高低，勞動(dòng)力的智力水平是怎么來(lái)的呢？顯然是通過(guò)教育，教育的程度越高，勞動(dòng)力水平越高，創(chuàng)造性就越大，創(chuàng)造財(cái)富也會(huì)更多，主要取決于教育，教育不僅是提高勞動(dòng)力智力水平的途徑，而且還是科學(xué)技術(shù)由知識(shí)形態(tài)向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的一個(gè)基本路徑。我們經(jīng)常說(shuō)科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，但是，如果科學(xué)技術(shù)還沒有被人們掌握，它只是一種潛在的生產(chǎn)力，它只有與勞動(dòng)力結(jié)合時(shí)，才能轉(zhuǎn)化為一種強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，因此，鄉(xiāng)村教育在科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)生產(chǎn)力的過(guò)程中，也起著關(guān)鍵性的，甚至是決定性的作用。
（二）鄉(xiāng)村教育與農(nóng)村生活方式的現(xiàn)代化。
農(nóng)村的生活方式實(shí)際上涵義很廣，它包括農(nóng)村的居民在勞動(dòng)、消費(fèi)、閑暇和政治生活中的方式，包括生產(chǎn)的、文化、政治各個(gè)方面，在長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民基本上過(guò)著一種面朝黃土背朝天，日出而作日落而息的生活，在經(jīng)濟(jì)上是自給自足，在精神上它是重血緣親情，比較看中血緣關(guān)系，親情關(guān)系，在政治上參與意識(shí)不是很強(qiáng)，但是隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村的生活方式已經(jīng)逐漸發(fā)生了變化，比如像勞動(dòng)方式，已經(jīng)從以體力為主的手工勞動(dòng)，已經(jīng)向機(jī)械化，電氣化為主的高技術(shù)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變，消費(fèi)方式也從自給型的，向商品型轉(zhuǎn)變，消費(fèi)結(jié)構(gòu)，也由深層型向發(fā)展型，甚至是享受型的轉(zhuǎn)變，閑暇時(shí)間逐漸增多了，閑暇生活由原來(lái)那種單調(diào)很貧乏，變得更豐富多彩。再一個(gè)就是參與意識(shí)也增強(qiáng)了，農(nóng)民越來(lái)越多參與基層的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)，越來(lái)越關(guān)心國(guó)家政治和國(guó)際的時(shí)事，農(nóng)村的生活方式已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但是還沒有真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活方式的現(xiàn)代化，離農(nóng)村生活方式現(xiàn)代化，還有一段很長(zhǎng)的距離，客觀地說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)民的思想觀念起來(lái)比較落后的，要改變這種落后的思想觀念最主要的途徑，就是依靠鄉(xiāng)村教育，因此我們必須要通過(guò)教育來(lái)加強(qiáng)農(nóng)村的思想文化建設(shè)，使農(nóng)民能夠盡快地拋棄這種陳舊的觀念，和一些不良習(xí)慣，積極主動(dòng)地來(lái)改變落后的生活方式，用一種新的文化的觀念，和生活方式來(lái)取代一種舊的文化觀念和生活方式，養(yǎng)成健康的積極向上的現(xiàn)代文化的生活興趣。要達(dá)到這個(gè)目的，最主要就是要充分運(yùn)用電視、電影、廣播、報(bào)刊、科普讀物，以及各種各樣有益的文體娛樂活動(dòng)，來(lái)豐富農(nóng)民的生活，使農(nóng)民的生活更富有現(xiàn)代意義，這是我們說(shuō)的第二個(gè)。
（三）鄉(xiāng)村教育與農(nóng)民思維方式現(xiàn)代化。
在傳統(tǒng)社會(huì)，我們都知道，它是個(gè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上就是小私有生產(chǎn)，小私有生產(chǎn)這種生產(chǎn)方式，實(shí)際上已經(jīng)造就我國(guó)農(nóng)民的各種小農(nóng)意識(shí)，可以說(shuō)，小農(nóng)意識(shí)是目前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民思維的一個(gè)特征，一個(gè)特點(diǎn)，這個(gè)特點(diǎn)并沒有因?yàn)槲覀兏母镩_放而消失，相反在我國(guó)大部分農(nóng)民的大腦里面，還根深蒂固地存在，比方說(shuō)在思想觀念上，很多人還因循守舊，保守，求穩(wěn)怕變，怕冒風(fēng)險(xiǎn)，一直抱著這種小富心安、知足常樂的這種心態(tài)。比較典型的現(xiàn)象，比方說(shuō)現(xiàn)在在農(nóng)村地區(qū)，重農(nóng)輕商這個(gè)觀念，依然還是存在一部分農(nóng)民的頭腦中。尤其是在內(nèi)陸比較貧困和落后地區(qū)，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，但是生意人大部分是從東南沿海過(guò)去的，當(dāng)?shù)厝耸菍幙鲜芨F，也不愿意經(jīng)商，為什么呢？因?yàn)樗麄冇X得經(jīng)商比較丟人，而且還要承受很大的風(fēng)險(xiǎn)，在時(shí)間的觀念上，很多農(nóng)民時(shí)間觀念不是很強(qiáng)，自己不去學(xué)習(xí)，一些有用的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，或者是外出經(jīng)商打工，閑逛、打牌，甚至賭博，缺乏一種時(shí)間就是金錢，效率就是生命的這種意識(shí)。在價(jià)值觀念上，很多人不重視科技知識(shí)對(duì)教育的重要性，認(rèn)識(shí)也不是很足，有的地方，中小學(xué)生輟學(xué)率是不斷上升，新的文盲實(shí)際上不但增加，這一種現(xiàn)象實(shí)際上對(duì)家庭的不負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)的不負(fù)責(zé)，因?yàn)楝F(xiàn)在的打工，可以靠體力，可以靠經(jīng)驗(yàn)，可以靠一些簡(jiǎn)單的技術(shù)，但是將來(lái)的打工族主要靠的是知識(shí)，是一種先進(jìn)的技術(shù)，農(nóng)民思維方式表現(xiàn)出這些小農(nóng)意識(shí)，它是不符合現(xiàn)代化的要求，要轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思維方式，關(guān)緊在于抓好教育，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育，沒有良好的基礎(chǔ)教育，隆重的意識(shí)觀念是不可能轉(zhuǎn)變的，不轉(zhuǎn)變的話，就沒有辦法來(lái)掌握現(xiàn)代化的知識(shí)和信息，來(lái)提高自己的競(jìng)爭(zhēng)地位和競(jìng)爭(zhēng)力，這是我們說(shuō)的第一個(gè)大話題，就是鄉(xiāng)村教育和現(xiàn)代化的關(guān)系。
二、鄉(xiāng)村教育管理
既然我們說(shuō)，鄉(xiāng)村教育對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式農(nóng)民的生活方式和思維方式的現(xiàn)代化，具有重要的意義，那么我們?cè)诎l(fā)展鄉(xiāng)村教育的同時(shí)，還要高度重視鄉(xiāng)村教育管理。光發(fā)展教育不行，主要還要重視教育管理，只有這樣才能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的健康發(fā)展，鄉(xiāng)村教育管理主要是集中在這么幾個(gè)方面，一是要確定教育的任務(wù)，二是要籌資教育經(jīng)費(fèi)，三是要對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理，主要是這三個(gè)方面。
（一）根據(jù)不同的教育類型確定不同的教育任務(wù)。目前我國(guó)的鄉(xiāng)村教育主要有三種類型，一種是鄉(xiāng)村的普通教育，第二是鄉(xiāng)村的職業(yè)教育，第三是鄉(xiāng)村的成人教育。由于教育類型有三種類型，那么教育管理也應(yīng)該是對(duì)癥下藥，也分為三種類型。
第一、鄉(xiāng)村普通教育管理。鄉(xiāng)村普通教育也就是我們經(jīng)常說(shuō)的九年制義務(wù)教育，鄉(xiāng)村普通教育管理的工作重點(diǎn)，是保證鄉(xiāng)村九年制義務(wù)教育順利實(shí)施，改革和創(chuàng)新基礎(chǔ)教育的管理體制和辦學(xué)體制，提高鄉(xiāng)村教師的業(yè)務(wù)水平和思想素質(zhì)，保證教師工資按時(shí)發(fā)放，使他們能夠安心為鄉(xiāng)村教育工作，普通教育主要是在保證義務(wù)教育，在改進(jìn)教育體制、提高教師業(yè)務(wù)水平和保證教師的工資，主要是放在這幾個(gè)方面。
第二、鄉(xiāng)村職業(yè)教育管理。職業(yè)教育它是國(guó)家教育事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，鄉(xiāng)村職業(yè)教育管理主要的工作有兩個(gè)，一個(gè)是通過(guò)鄉(xiāng)村職業(yè)教育的發(fā)展，實(shí)行多種多樣靈活開放的辦學(xué)模式，把教育教學(xué)與生產(chǎn)實(shí)踐，社會(huì)服務(wù)和技術(shù)推廣結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)學(xué)生就業(yè)能力的培養(yǎng)，這是一個(gè)方面，另一個(gè)方面，開展各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要加強(qiáng)好向市、縣級(jí)骨干、示范培訓(xùn)學(xué)校對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)教育，只有這樣才能適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，在鄉(xiāng)村職業(yè)教育中，要實(shí)行靈活的教學(xué)和學(xué)籍管理制度，方便學(xué)生完成學(xué)業(yè)，并積極鼓勵(lì)社會(huì)力量吸收外資來(lái)舉辦職業(yè)教育，促進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)主體和投資主體的多元化。
第三、鄉(xiāng)村成人教育管理。鄉(xiāng)村成人教育主要承擔(dān)是鄉(xiāng)村的普及教育，主要是掃盲工作，培養(yǎng)中高級(jí)專門人才的雙重任務(wù)，一是鄉(xiāng)村的普及教育，另一個(gè)就是培養(yǎng)中高級(jí)專門人才。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村成人教育管理的重點(diǎn)，應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的管理，例如，在鄉(xiāng)村開展通過(guò)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，使農(nóng)民獲得某些實(shí)用的技能來(lái)增加他們的收入，開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的培訓(xùn)，使農(nóng)民獲得相應(yīng)的職業(yè)資格證書，具備在城鎮(zhèn)和其他行業(yè)就業(yè)的技能，在培訓(xùn)工作中，一定要堅(jiān)持培訓(xùn)與市場(chǎng)掛鉤，形成政府扶持，用人單位出資，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能夠減免經(jīng)費(fèi)，農(nóng)民適當(dāng)承擔(dān)的這么一種投入的機(jī)制，在成人教育的管理工作中，要繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)文化學(xué)校，農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校，和各類農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的重要作用。
（二）鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)的籌集。鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)的籌集，也是我們鄉(xiāng)村教育管理的一個(gè)非常重要的內(nèi)容，現(xiàn)在我們的鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)主要是包括鄉(xiāng)村教育事業(yè)費(fèi)和教育基本建設(shè)費(fèi)兩大派，其中教育的事業(yè)費(fèi)主要是人員經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)主要是用于教師工資和教師的福利，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)主要是保證教學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一些費(fèi)用，基本建設(shè)投資主要是用于教學(xué)的基本建設(shè)和基本設(shè)施。從農(nóng)村教育投資的現(xiàn)狀來(lái)看，人員經(jīng)費(fèi)主要是靠國(guó)家財(cái)政預(yù)算來(lái)?yè)芸?，縣一級(jí)的學(xué)校，各個(gè)縣的中學(xué)，縣屬中學(xué)像這樣一類的學(xué)校，它的基本的基建維修費(fèi)，主要是靠地方財(cái)政的安排。鄉(xiāng)村的學(xué)校，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面的學(xué)校，包括村里面的學(xué)校，中學(xué)小學(xué)，它們的設(shè)施和設(shè)備和民辦教師的工資，主要是靠征收教育附加費(fèi)和農(nóng)民集資來(lái)解決，這是在1998年以前，稅費(fèi)改革以后，由于不再征收教育附加費(fèi)也取消了農(nóng)民集資，因此像現(xiàn)在鄉(xiāng)村里面的學(xué)校，校舍設(shè)備和教師的工資，主要是靠主管部門的撥款。目前我們國(guó)家鄉(xiāng)村教育的經(jīng)費(fèi)，普遍存在著緊張，存在著不足的問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)在2000年我國(guó)農(nóng)村小學(xué)的適齡人口，占全國(guó)適齡人口總數(shù)的70.68%，但是農(nóng)村小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)只占全國(guó)多少呢？只占全國(guó)小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的56.77%，從這點(diǎn)看，兩個(gè)比例是不對(duì)稱的。農(nóng)村初級(jí)中學(xué)適齡人口，占全國(guó)適齡人口的66.13%，但是農(nóng)村初級(jí)中學(xué)教學(xué)經(jīng)費(fèi)僅占全國(guó)初級(jí)中學(xué)教學(xué)經(jīng)費(fèi)49.87%，也是非常不對(duì)稱的。由此可見，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)與農(nóng)村適齡教育人口不相稱。
另外，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部、教育部三個(gè)部委，在2001全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公告中，農(nóng)村小學(xué)的身均教育經(jīng)費(fèi)只有28.12元，也就是說(shuō)一所村級(jí)的學(xué)校，如果以一百人來(lái)計(jì)算，一年只有2812塊錢的公用經(jīng)費(fèi)，那么，這一點(diǎn)經(jīng)費(fèi)用于支付水電費(fèi)、桌椅板凳門窗的維修費(fèi)，以及購(gòu)買一些儀器設(shè)備和文體器材、圖書資料，遠(yuǎn)遠(yuǎn)是不夠的，所以中國(guó)的鄉(xiāng)村教育要再這么走下去，再這么辦下去，就不僅僅是危機(jī)了，而是走向死亡。如何才能解決鄉(xiāng)村交易經(jīng)費(fèi)不足問題呢，我們認(rèn)為在目前的條件下，解決鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)困境的根本出路，在于建立健全以國(guó)家投資為主體，社會(huì)投資和學(xué)校自籌相結(jié)合的多元化的教育經(jīng)費(fèi)籌措途徑：
第一，教育是公共事業(yè)其投資主體應(yīng)該是政府。國(guó)家教育撥款之外，各個(gè)省市縣也應(yīng)該從地方財(cái)政收入中，拿出一部分用來(lái)支持教育。
第二，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)。或者是單位個(gè)體，來(lái)捐資辦學(xué)。
第三，適當(dāng)征收教育稅費(fèi)。在1999年以前，因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)常向農(nóng)民收取教育附加費(fèi)，但是實(shí)行稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村停止的教育集資和征收教育附加費(fèi)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生了很大的影響，但實(shí)際上農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，它是一種準(zhǔn)公共的物品，要享受這種產(chǎn)品就必須適當(dāng)?shù)爻袚?dān)一點(diǎn)成本，所以近年來(lái)在很多地方建立了一種人民教育基金制度，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界的力量，來(lái)支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育，這是一種創(chuàng)造，可以逐步推廣。
第四，積極開展勤工儉學(xué)和有償服務(wù)，增強(qiáng)自身造血功能。中學(xué)小學(xué)和其他的學(xué)校，應(yīng)該根據(jù)自己的條件，有計(jì)劃地來(lái)開展勤工儉學(xué)，來(lái)獲得一定的收入，支持自己的教育。這是我們說(shuō)的第二個(gè)問題。
（三）鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)的管理
當(dāng)前鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)管理，不僅要在經(jīng)費(fèi)籌集上大做文章，而且要對(duì)經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行規(guī)范管理。要使教育經(jīng)費(fèi)資金得到有效合理的是使用，必須要做好下面幾個(gè)方面的工作：
第一，做好經(jīng)費(fèi)的預(yù)算決算工作，保證農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的合理分配。在教育經(jīng)費(fèi)的安排上，應(yīng)該優(yōu)先安排固定性的經(jīng)費(fèi)，后面再安排臨時(shí)性的經(jīng)費(fèi)，要先安排人員的經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，后來(lái)才能安排基建費(fèi)，要也一個(gè)先后的順序。
第二，完善教育經(jīng)費(fèi)管理體制，保證教育經(jīng)費(fèi)的合理統(tǒng)籌和安排使用。在這一方面，應(yīng)該按照中共中央有關(guān)方面的規(guī)定，采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，專項(xiàng)列支、部門使用的管理模式，各級(jí)財(cái)政審計(jì)部門應(yīng)該負(fù)責(zé)監(jiān)督，為防止教育經(jīng)費(fèi)被挪用，或者是被截留，可以考慮成立專門的教學(xué)經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)，由教育部門來(lái)牽頭，吸收財(cái)政、審計(jì)等部分的人員和各級(jí)學(xué)校的校長(zhǎng)和教師代表來(lái)參加，形成一個(gè)有效的管理網(wǎng)絡(luò)，增加經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)性和民主性。
第三，調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的教育結(jié)構(gòu)，有很多不完善的地方，一是中小學(xué)的布局結(jié)構(gòu)問題，二是師生的結(jié)構(gòu)問題，三是普通教育與職業(yè)技術(shù)教育，成人教育的結(jié)構(gòu)問題，在中小學(xué)的布局結(jié)構(gòu)上，要考慮當(dāng)?shù)氐娜丝诜植?，學(xué)生來(lái)源和自然條件的因素，在學(xué)生生源不足的情況下，可以考慮向幾個(gè)村，聯(lián)合辦學(xué)，采取這種各地招生的辦法，避免教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)，新聞媒體上曾報(bào)道過(guò)，說(shuō)有一個(gè)地方，有一個(gè)學(xué)校里面有三個(gè)老師，只教了一個(gè)學(xué)生，這種現(xiàn)象雖然體現(xiàn)出我們說(shuō)的這種人文關(guān)懷，實(shí)際上也是對(duì)教育資源的一個(gè)極大的浪費(fèi)。在一些人口密度大，辦學(xué)條件相對(duì)優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)該適當(dāng)來(lái)擴(kuò)大學(xué)校的學(xué)校規(guī)模，提高教育投入的這種規(guī)模效益。在師生結(jié)構(gòu)的比例上，調(diào)整教師隊(duì)伍的比例，和提高教師的，使師生結(jié)構(gòu)合理化，另一方面要控制留師生，學(xué)生流失和留級(jí)生，提高投資的效益，實(shí)際上最近兩年，應(yīng)該說(shuō)農(nóng)村學(xué)校的留級(jí)生，特別是留師生的數(shù)量逐漸增長(zhǎng)，有的地方中小學(xué)的留師生的比例，高達(dá)20%，這一來(lái)實(shí)際上明顯地降低了教育投資的經(jīng)濟(jì)效益，也是對(duì)教育資源的浪費(fèi)，應(yīng)該運(yùn)用教育、行政、經(jīng)濟(jì)，甚至是法律的手段，來(lái)提高小學(xué)生的鞏固率和畢業(yè)率。在各類教育的結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該在保證基礎(chǔ)教育的前提下，積極發(fā)展農(nóng)村的職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)和文化事業(yè)服務(wù)。
第四，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育投入的監(jiān)督工作，保證教育資金的合理使用。具體工作，包括三點(diǎn)，一是要加強(qiáng)教育投資立法的工作，監(jiān)督各級(jí)政府按照比例來(lái)劃撥教育經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督各級(jí)教育機(jī)關(guān)按照要求，正確使用教育資金，監(jiān)督控制其他的社會(huì)部門對(duì)教育機(jī)關(guān)的亂攤派的行為，加強(qiáng)教育投資的立法工作，實(shí)際上主要是監(jiān)督，教育主管部門，教育單位和其他單位，經(jīng)常會(huì)挪用教育經(jīng)費(fèi)。第二個(gè)是要加強(qiáng)教育財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，比方說(shuō)包括像審查教育行政部門和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性，不能只根據(jù)報(bào)表和申請(qǐng)書，我還要看看各個(gè)教育局，教育廳、各個(gè)主管機(jī)構(gòu)，和你這個(gè)學(xué)校是不是拿經(jīng)費(fèi)做一些與教育事業(yè)有關(guān)的工作，要審查教育部門和學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)它的針織性，它的合法性和它的準(zhǔn)確性，還要監(jiān)督學(xué)校對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理，你怎么使用的，給你教育經(jīng)費(fèi)地是怎么使用的，怎么管理的。還要教育行政部門和學(xué)校的財(cái)務(wù)計(jì)劃，預(yù)算計(jì)劃和計(jì)劃是怎么制定的，執(zhí)行情況怎么樣，揭露和打擊各種經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，加強(qiáng)教育財(cái)務(wù)的審計(jì)和監(jiān)督。三是要發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，尤其是要發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)的監(jiān)督作用，在一個(gè)學(xué)校里面，或者是在一個(gè)教育行政部門，有多少經(jīng)費(fèi)，光領(lǐng)導(dǎo)們，校長(zhǎng)們說(shuō)了不算，應(yīng)該充分發(fā)揮廣大教師的監(jiān)督作用。像今年年初有一個(gè)報(bào)道，有一個(gè)地方的教育局的局長(zhǎng)，貪污了兩百多萬(wàn)，原因是什么，關(guān)鍵是教育管理體制不是很完善。據(jù)報(bào)道是整個(gè)一個(gè)縣，大大小小的教育經(jīng)費(fèi)的使用，完全是他一個(gè)人來(lái)簽字，其他人無(wú)權(quán)過(guò)問，這么一來(lái)，在管理上實(shí)際上是一個(gè)很大的漏洞，就很容易導(dǎo)致貪污挪用教育經(jīng)費(fèi)，這是一個(gè)很重要的問題，也值得我們教育主管部門和教育機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)事情要多多重視。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第四講
在這一講里，我主要介紹三個(gè)問題，第一個(gè)是當(dāng)前計(jì)劃生育工作為什么難以開展；第二個(gè)問題是鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作的機(jī)制，第三個(gè)問題是鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理工作應(yīng)該注意的幾個(gè)問題。鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理，它是屬于鄉(xiāng)村人口管理的一個(gè)重要內(nèi)容。
大家都知道，計(jì)劃生育政策是我國(guó)當(dāng)前乃至在將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，都應(yīng)該執(zhí)行的基本國(guó)策，20世紀(jì)50年代，由于我們片面地認(rèn)為人口多，力量大，所以沒有控制人口增長(zhǎng)，導(dǎo)致今天人口數(shù)量過(guò)多這樣一種狀況，當(dāng)前這種龐大的人口，不僅給就業(yè)帶來(lái)的巨大的壓力，而且也造成了人際關(guān)系的高度緊張，在20世紀(jì)50年代我國(guó)的人地比例，人均是4畝，一個(gè)人有4畝地，到了1999年已經(jīng)減少到人均1.54畝，因此，必須要通過(guò)實(shí)行計(jì)劃生育政策，來(lái)控制人口增長(zhǎng)，來(lái)調(diào)整人際關(guān)系的矛盾，緩解因?yàn)槿穗H關(guān)系緊張而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞。
一、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作的困難。鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作為什么很難開展，從20世紀(jì)70年代我國(guó)就已經(jīng)開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，可以說(shuō)實(shí)行計(jì)劃生育控制人口增長(zhǎng)是家喻戶曉的事情，但是，在農(nóng)村的計(jì)劃生育工作中，卻存在著很多困難，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？我認(rèn)為應(yīng)該說(shuō)有四個(gè)方面的原因：
1、鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)方式落后。在我國(guó)農(nóng)村，大部分地區(qū)還是以手工勞動(dòng)和體力勞動(dòng)為主，家庭經(jīng)濟(jì)狀況的好壞，它是取決于家庭勞動(dòng)力的數(shù)量的多少，而男孩的體力普遍要比女孩強(qiáng)，所以養(yǎng)兒子也意味著為家庭能創(chuàng)造更多的財(cái)富，更何況目前我國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)行是男婚女嫁，女的一般都嫁到男方，生了個(gè)男孩，結(jié)婚以后娶了個(gè)女孩，實(shí)際上又賺了一個(gè)勞動(dòng)力。所以在這種情況下，生孩子，尤其是生男孩意愿在農(nóng)村，還是比較有一定的市場(chǎng)。另外，在農(nóng)村地區(qū)，家庭對(duì)自己子女的主要義務(wù)，主要是養(yǎng)不是育，主要是撫養(yǎng)，而不是教育，它是把一個(gè)子女，當(dāng)成一個(gè)是生物性的人來(lái)養(yǎng)，只要給點(diǎn)飯吃，他（她）長(zhǎng)大，他（她）自然成長(zhǎng)就行了，而不是作為一個(gè)社會(huì)性的人來(lái)?yè)狃B(yǎng)，要作為一個(gè)社會(huì)性的人來(lái)?yè)狃B(yǎng)的話，除了一個(gè)自然的，除了吃飯穿衣以外，還要給他（她）進(jìn)行文化教育，使他（她）成為一個(gè)社會(huì)性的人，農(nóng)村目前它只是把孩子作為一個(gè)自然性，作為一個(gè)生物性的人來(lái)養(yǎng)，而不是作為社會(huì)性的人，所以撫養(yǎng)子女的花費(fèi)不是很大。而且花費(fèi)撫養(yǎng)費(fèi)用，可能會(huì)隨著孩子數(shù)量的增加，而呈現(xiàn)這種遞減的趨勢(shì)。俗話說(shuō)，新老大，舊老二，破老三，補(bǔ)老四，就是這個(gè)道理。所以在這種情況下，要農(nóng)民來(lái)減少甚至是來(lái)放棄生育，還是比較困難的。就此而言，要使計(jì)劃生育在農(nóng)村得到落實(shí)，首先要改變鄉(xiāng)村社會(huì)落后的生產(chǎn)方式，提高勞動(dòng)效率，增加單位勞動(dòng)力的收入，這是第一個(gè)。
2、重男輕女、傳宗接代的思想根深蒂固。我國(guó)傳統(tǒng)的倫理道德是以孝為核心，所謂不孝有三，無(wú)后為大。是什么意思呢？說(shuō)不孝有三種形式，沒有后代就是最大的一個(gè)不孝。為了傳遞家族的血脈，必須要多生孩子，而且還要多生男孩，在現(xiàn)代城市社會(huì)，往往就許多這個(gè)觀念，因?yàn)樵诔鞘猩鐣?huì)里，它受到新文明新文化的影響，所以傳宗接代的觀念，基本上就淡化的，但在相對(duì)封閉和落后的鄉(xiāng)村社會(huì)，傳宗接代、延續(xù)香火、重男輕女這個(gè)觀念，還是有一定的市場(chǎng)。許多農(nóng)民為了達(dá)到生男孩的目的，是不擇手段，超生偷生甚至是溺死女嬰現(xiàn)象是時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然，傳統(tǒng)觀念也不是一朝一夕就能夠改變，但是它必須要慢慢去改變，怎么改變這種傳統(tǒng)的落后觀念呢，這也是我們計(jì)劃生育管理工作中，面臨的一個(gè)大難題。
3、宗族的勢(shì)力增強(qiáng)。宗族作為鄉(xiāng)村社會(huì)的一種基層的力量，應(yīng)該它是一直在影響著中國(guó)基層社會(huì)的社會(huì)秩序。在鄉(xiāng)村要發(fā)生利益，和糾紛的時(shí)候，男孩子多，家庭勢(shì)力大的農(nóng)戶，往往要占上風(fēng)。沒有男孩的家庭，家庭勢(shì)力比較弱的家庭，往往要受欺負(fù)，所以在這種社會(huì)環(huán)境里，農(nóng)民為了爭(zhēng)取在這個(gè)環(huán)境里面，出人頭地，比較要追求多生多育，因此，如何對(duì)宗族的勢(shì)力加以合理的引導(dǎo)與控制，也是我們目前計(jì)劃生育工作，能否順利開展的一個(gè)重要的因素。
4、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不健全。在鄉(xiāng)村社會(huì)理，父母主要是靠?jī)鹤觼?lái)贍養(yǎng)，養(yǎng)兒子除了我們剛才說(shuō)的，繼承血脈、延續(xù)香火、傳宗接代之外，還有一個(gè)重要的功能，就是養(yǎng)兒防老。農(nóng)民沒有養(yǎng)老保障，等到自己年紀(jì)大了之后，失去勞動(dòng)力之后，他晚年的生活，主要要靠?jī)鹤樱?dāng)然這一種情況，現(xiàn)在在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，也要視地區(qū)而異，比方說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，像東部地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障是比較完善的，必須后顧之憂了，所以養(yǎng)兒防老這個(gè)觀念，也逐漸淡化了。但是在中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，基本上還沒有東西的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以農(nóng)民晚年的生活，主要是靠子女，也就是說(shuō)養(yǎng)兒防老的社會(huì)基礎(chǔ)其沒有改變，這樣一來(lái)根本會(huì)影響計(jì)劃生育政策的落實(shí)，所以我們國(guó)家，目前農(nóng)村計(jì)劃生育工作為什么難開展，制約性的原因，根本性的原因是什么，就是我們上面介紹的這四個(gè)方面。
二、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作管理的機(jī)制。我國(guó)計(jì)劃生育管理，一開始它就屬于行政管理的范疇，主要是使用社會(huì)制約的手段和方法，對(duì)生育的行為進(jìn)行有效的工作和調(diào)節(jié)，這種管理模式，它的有效性比較強(qiáng)。所以，從70年代初期，到90年代初，短短的20年時(shí)間，我國(guó)婦女總生育率就從5.8億下降到2億。人口的增長(zhǎng)，得到了有效的控制，據(jù)估計(jì)從計(jì)劃生育政策實(shí)施到20世紀(jì)末，我們國(guó)家要生了3.38億人。但是，通過(guò)行政手段來(lái)工作人口增長(zhǎng)，也產(chǎn)生了很多問題，第一個(gè)問題就是影響黨群和干群關(guān)系，尤其是在90年代，我們很多地區(qū)，農(nóng)村搞計(jì)劃生育的時(shí)候，都采取的是暴力手段。到人家去搬家具，拆房子，這樣實(shí)際上是導(dǎo)致干群關(guān)系極端的惡化。第二個(gè)是依靠這種管理方式，達(dá)到的低生育的水平，是不鞏固的。具有很大的反彈率，在社會(huì)力量干預(yù)和行政壓力較大的情況下，許多農(nóng)民選擇了生一胎，一旦這一種社會(huì)制約力減弱了，農(nóng)民這種旺盛的生育意愿往往就轉(zhuǎn)化為實(shí)際的生育行為，可能會(huì)選擇多生。90年代以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給計(jì)劃生育工作實(shí)際上也帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，首先由于政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員，壓縮編制要求計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)，提高工作效率，地方干部的素質(zhì)，更好地發(fā)揮群眾組織的作用。其次，是流動(dòng)人口增加了，如何對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行計(jì)劃生育管理，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)非常棘手的問題，再次，近年來(lái)，不斷出現(xiàn)的一些新的婚育的問題，比方說(shuō)離婚率逐漸上升，局部地區(qū)人口流產(chǎn)的比例較高，嬰兒性別比居高不下，未婚人工流產(chǎn)數(shù)量也逐漸增加，這就要求我們要加強(qiáng)調(diào)查研究，逐步地來(lái)加以解決，最后是廣大育齡婦女生活水平和文化水平，提高了，對(duì)技術(shù)服務(wù)和生殖保健提出了更高的要求。要解決這些問題，我們用傳統(tǒng)的計(jì)劃生育管理方式是很難行得通，必須要建立一個(gè)新的計(jì)劃生育管理的機(jī)制。
計(jì)劃生育管理機(jī)制分為社會(huì)制約機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制。社會(huì)制約機(jī)制，是指以社會(huì)計(jì)劃生育政策法規(guī)為準(zhǔn)則，以經(jīng)濟(jì)制約為手段，以綜合治理為保證，建立起來(lái)的法制制約，經(jīng)濟(jì)制約和行政制約等全方位的制約體系，這叫社會(huì)制約機(jī)制。計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，它是指按照物質(zhì)利益和精神利益集體的原則，對(duì)計(jì)劃生育的家庭和晚婚晚育者，給予支持優(yōu)惠和照顧，使他們能夠自覺地實(shí)行計(jì)劃生育，當(dāng)前計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，主要內(nèi)容大概是在比方說(shuō)政策傾斜，社會(huì)保障和幫扶致富，開展生產(chǎn)服務(wù)，生活服務(wù)和生育服務(wù)，主要是集中在這么幾個(gè)方面。在目前的形勢(shì)下，僅僅靠社會(huì)制約的機(jī)制，是不可能取得理想的效果，所以必須要將社會(huì)的制約機(jī)制和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制要緊密結(jié)合起來(lái)，在實(shí)際工作中，不僅要孤立地計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育，要把計(jì)劃生育工作，與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康相結(jié)合，與建設(shè)文明幸福家庭相結(jié)合。應(yīng)該圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，來(lái)幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，來(lái)解決生產(chǎn)生活和生育上的困難，使他們從切身的利益中，認(rèn)識(shí)到計(jì)劃生育不僅是國(guó)家的要求，對(duì)于農(nóng)民的家庭，和對(duì)于農(nóng)民個(gè)人來(lái)說(shuō)，也有好處，只有這樣才能激發(fā)農(nóng)民群眾，實(shí)行計(jì)劃生育內(nèi)在的動(dòng)力。
三、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理工作中注意的幾個(gè)問題。
1、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理工作的關(guān)鍵在于提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。在農(nóng)村搞調(diào)研的時(shí)候，常常聽到農(nóng)村干部說(shuō)，計(jì)劃生育搞得好不好，全在領(lǐng)導(dǎo)會(huì)不會(huì)搞，也就是說(shuō)計(jì)劃生育一個(gè)鄉(xiāng)，一個(gè)村，搞得怎么樣，根本原因不在于群眾，在于領(lǐng)導(dǎo)，在于你會(huì)不會(huì)有這個(gè)技術(shù)，有這個(gè)手段，去搞計(jì)劃生育工作。這樣一來(lái)，把計(jì)劃生育的工作，主要的責(zé)任放在鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部身上，我們認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。從最近幾年，農(nóng)村的計(jì)劃生育的時(shí)間來(lái)看，單憑強(qiáng)制性的行政手段來(lái)控制農(nóng)村人口的超生，雖然是取得的一定的效果，但是管理的成本太高，比方說(shuō)搞一次計(jì)劃生育工作，要發(fā)動(dòng)全鄉(xiāng)村全鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是各個(gè)村里面的領(lǐng)導(dǎo)干部、村委會(huì)的成員和黨支部的成員突擊檢查，這樣管理成本相當(dāng)?shù)馗?，同時(shí)通過(guò)行政手段也容易造成干群關(guān)系的對(duì)立和惡化。鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作，要想順利地開展，關(guān)鍵在于提高農(nóng)民的素質(zhì)，要轉(zhuǎn)變農(nóng)民的婚育的觀念，使農(nóng)民能夠主動(dòng)地配合計(jì)劃生育部門的工作，也就是說(shuō)我們一定要把原來(lái)的責(zé)任，或者是原來(lái)的主體要放在鄉(xiāng)村干部的身上，慢慢轉(zhuǎn)移到我們農(nóng)民的身上，就是計(jì)劃生育的關(guān)鍵工作是農(nóng)民的配合問題，提高他們的素質(zhì)，要改變他們的概念，讓他們來(lái)配合你搞計(jì)劃生育工作，而不是你采取一種強(qiáng)制性的手段，去強(qiáng)制性執(zhí)行計(jì)劃生育。
要通過(guò)什么樣的途徑，才能提高農(nóng)民的素質(zhì)呢。（1）要發(fā)展農(nóng)村的教育，提高農(nóng)村的人口素質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的技術(shù)水平，使目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)由體力密集型，向智力機(jī)遇型的轉(zhuǎn)化。農(nóng)村勞動(dòng)力之間的差距要逐漸地縮小，因?yàn)閯偛盼覀冋f(shuō)到，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)下，農(nóng)業(yè)主要是靠體力，但是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)靠的是智力，靠體力的話男孩子更有優(yōu)勢(shì)，靠智力的情況下，男女都一樣。所以，我們一定要發(fā)展農(nóng)村的教育，要提高人口的素質(zhì)和技術(shù)水平，來(lái)縮小因?yàn)樾詣e不同，而產(chǎn)生的分工不同。此外，還要通過(guò)，提高農(nóng)村生產(chǎn)力的水平，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)建立農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這也是控制我國(guó)農(nóng)村人口增長(zhǎng)的一個(gè)主要措施，也是實(shí)施計(jì)劃生育工作的重中之重?，F(xiàn)在很多地方為什么農(nóng)民不愿意計(jì)劃生育，主要的原因就是認(rèn)為，考慮到原來(lái)的養(yǎng)老問題，如果你要是給他解決未來(lái)的養(yǎng)老，未來(lái)得生存問題，他也愿意配合國(guó)家政府部門，來(lái)實(shí)行計(jì)劃生育，這是第一個(gè)途徑。
（2）轉(zhuǎn)變農(nóng)村的生育觀念，生育觀念它是由一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)決定的，并且要受政治、思想、文化等因素的制約，因此計(jì)劃生育工作的管理人員，要加強(qiáng)人口計(jì)劃生育知識(shí)的宣傳工作，幫助群眾來(lái)更新婚育的觀念，在開展宣傳工作中，要因人制宜，因地制宜，要通過(guò)靈活多樣的形式，來(lái)開展教育活動(dòng)，比方說(shuō)可以通過(guò)社會(huì)輿論，來(lái)強(qiáng)化社會(huì)主義的婚育觀念和生育觀念，把家庭生育同社會(huì)發(fā)展聯(lián)系在一起，幫助農(nóng)民正確處理生育的需要和國(guó)家的要求之間的矛盾，從大道理上給他們講清楚，你不是作為一家一戶來(lái)生存，你是在一個(gè)集體中間，你是集體中的一個(gè)細(xì)胞，你是整個(gè)國(guó)家社會(huì)中的細(xì)胞，你家庭的需求必須要服從國(guó)家的需要。要改革農(nóng)村的生育保險(xiǎn)制度，要轉(zhuǎn)換農(nóng)民的生育觀念，要逐步向少生快富，文明奔小康轉(zhuǎn)變，在還是工作這一方面，還可以采取普及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，大力發(fā)展生產(chǎn)力，使農(nóng)民懂得增加勞動(dòng)力，不是致富的唯一途徑，要讓他去學(xué)知識(shí)，學(xué)技術(shù)這些才能提高生產(chǎn)力，在這種途徑上，農(nóng)民才能慢慢懂得，光靠增加勞動(dòng)力的數(shù)量，還不是致富的唯一途徑，關(guān)鍵是要改變他的觀念，對(duì)他進(jìn)行技術(shù)和知識(shí)這方面的教育?？偟膩?lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變生育觀念，解決生產(chǎn)和生活中間的實(shí)際困難，也是我們計(jì)劃生育工作，得到落實(shí)的一個(gè)重要方面。
2、計(jì)劃生育管理工作的最終目標(biāo)是提高鄉(xiāng)村人口質(zhì)量。人口質(zhì)量它是指在一定的社會(huì)生產(chǎn)力水平，社會(huì)制度和文化背景下，人們的思想道德水平、科學(xué)文化水平和勞動(dòng)技能，以及人的身體和心理的健康狀況，人口質(zhì)量管理也是我們中國(guó)人口的管理當(dāng)中一個(gè)重要的內(nèi)容。在我國(guó)農(nóng)村，同志的身體素質(zhì)還很不理想，農(nóng)村的科學(xué)文化水平，總體上還比較低，農(nóng)民的思想道德修養(yǎng)也亟待提高，提高農(nóng)民的思想道德水平，文化科學(xué)水平和健康水平，也是我們鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理工作一個(gè)最終的目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，控制人口的數(shù)量是計(jì)劃生育工作的一個(gè)基本的目標(biāo)，而提高鄉(xiāng)村人口的質(zhì)量，才是計(jì)劃生育管理工作的一個(gè)最終目標(biāo)。一個(gè)是基本目標(biāo)，一個(gè)是最終目標(biāo)，因此在通過(guò)計(jì)劃生育管理的工作中，不能把焦點(diǎn)放在人口的數(shù)量上，而應(yīng)該放在提高人口的質(zhì)量上。人口質(zhì)量提高了，人口數(shù)量就容易控制，舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，為什么現(xiàn)在計(jì)劃生育工作，在城市里面好開展，而在農(nóng)村不好開展，關(guān)鍵一個(gè)原因，就是城市里的居民他們總體的人口質(zhì)量素質(zhì)提高了，相對(duì)而言農(nóng)民的人口質(zhì)量比城市還是有一定的距離。在這種情況下，人口數(shù)量就很難控制。如果要是搞清了這一點(diǎn)，我想就應(yīng)該能夠明白，計(jì)劃生育管理的重心和重點(diǎn)所在，就可以走出目前我們工作的一個(gè)誤區(qū)，比方說(shuō)在目前的大部分農(nóng)村，對(duì)違反計(jì)劃生育政策，都是對(duì)擅自超生的人，采取罰款措施，實(shí)際上罰款追究只是他人口超生的這個(gè)責(zé)任，罰款追究的只是人口超生的責(zé)任。有沒有考慮過(guò)人口質(zhì)量，我覺得它沒有考慮人口質(zhì)量，數(shù)量上超生了你可以罰款，但是如果多生了人，引起是鄉(xiāng)村的人口質(zhì)量下降，怎么處理，這也是我們將來(lái)鄉(xiāng)村里面計(jì)劃生育工作，要考慮的一個(gè)問題。
3、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作的管理主體應(yīng)該是一個(gè)“復(fù)合體”。計(jì)劃生育管理工作，應(yīng)該說(shuō)是十分的復(fù)雜。單靠某一個(gè)部門是很難進(jìn)行的，就目前通過(guò)來(lái)看，我們計(jì)劃生育管理工作，主要是婦聯(lián)、分管的副鄉(xiāng)長(zhǎng)，或者是副鎮(zhèn)長(zhǎng)以及其他人員來(lái)配合，在計(jì)劃生育工作，單靠那么一兩個(gè)很難進(jìn)行，必須由各級(jí)黨委和政府來(lái)指揮協(xié)調(diào)才能夠?qū)崿F(xiàn)，同時(shí)也必須有各個(gè)相關(guān)的部門，比如像經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、科技、衛(wèi)生、教育這些部門要積極參加，所以，像鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作管理的主體應(yīng)該是一個(gè)復(fù)合體。這項(xiàng)工作的實(shí)施，它不是某一個(gè)部門的行為，而是一項(xiàng)政府行為，一項(xiàng)全社會(huì)的行為，所以它需要鄉(xiāng)村各級(jí)組織來(lái)通力合作。比方說(shuō)計(jì)劃生育工作，它涉及到農(nóng)民暫時(shí)的或者是長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，不解決農(nóng)民的實(shí)際生活困難，光靠計(jì)劃生育管理人員的努力，說(shuō)破了嘴皮也很難達(dá)到效果，為什么呢？因?yàn)樗幸恍?shí)際困難，你解決不了，就像我們剛才說(shuō)的養(yǎng)老問題，解決不了，就是天天說(shuō)，反復(fù)說(shuō)，也沒有效果。所以，如果制定一些優(yōu)惠的政策，采取一些幫扶性的措施，來(lái)解決一些困難家庭以及有一些沒有男孩子的家庭，它的生活問題，或者是養(yǎng)老問題，為廣大育齡婦女提供生活和生育上的服務(wù)，這一來(lái)就可以減少計(jì)劃生育工作開展的難度。所以，開展計(jì)劃生育工作，它要求每一個(gè)部門要密切配合，具體在針對(duì)某一個(gè)計(jì)劃生育項(xiàng)目做工作的時(shí)候，因?yàn)樗赡軙?huì)涉及某一個(gè)不同部門的一些問題，如果管理的主體是一個(gè)復(fù)合體，就可以在一起集中商量，怎么去對(duì)不同的對(duì)象，提出它不同的困難和不同的要求，采取一些相應(yīng)的措施，來(lái)加以解決，只有這樣才能夠減少計(jì)劃生育工作的難度。
4、鄉(xiāng)村計(jì)劃生育管理工作的前提是培養(yǎng)一批素質(zhì)過(guò)硬的干部。計(jì)劃生育管理人員，或者是計(jì)劃生育干部，他是政策的具體執(zhí)行者，政策的執(zhí)行情況怎么樣，直接影響到計(jì)劃生育法規(guī)權(quán)威性和神圣性，同時(shí)也關(guān)系到農(nóng)戶是否理解和配合計(jì)劃生育工作，所以鄉(xiāng)村基層組織要加強(qiáng)計(jì)劃生育干部的培養(yǎng)和訓(xùn)練，來(lái)提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，造就一直能吃苦耐勞，具有較強(qiáng)的法制意識(shí)，具備這些條件的計(jì)劃生育的干部隊(duì)伍，這樣更好地開展計(jì)劃生育管理工作。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第五講
第五講的主要內(nèi)容我們講的是，社會(huì)保障的類型功能和發(fā)展趨勢(shì)，鄉(xiāng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，但是長(zhǎng)期以來(lái)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障是一直很不健全，大部分農(nóng)民都完全游離于社會(huì)保障網(wǎng)之外，這種情況不僅不利于我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的順利進(jìn)行，而且是不利于構(gòu)建和諧社會(huì)，建立和健全社會(huì)保障制度，是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)管理當(dāng)中，一個(gè)非常緊迫的任務(wù)。
一、鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度的類型。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)保障類型，有鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)、鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)、鄉(xiāng)村的社會(huì)福利、鄉(xiāng)村的社會(huì)優(yōu)撫和鄉(xiāng)村社會(huì)互助這五種類型，不同類型的社區(qū)保障，它有自己的特點(diǎn)，主要是在保障范圍，保障對(duì)象和保障的目標(biāo)以及資金來(lái)源，資金怎么籌集，籌集的方式，以及資金的支付方面都有不同的特點(diǎn)。
（1）鄉(xiāng)村的社會(huì)保險(xiǎn)，鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)它是鄉(xiāng)村社會(huì)保障的一個(gè)主要的組成部分，鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)一般來(lái)說(shuō)，主要是有五大保險(xiǎn)，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。就目前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)主要只有兩種，一種就是醫(yī)療保險(xiǎn)，新型的合作醫(yī)療制度，還有一個(gè)就是養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)在很多地區(qū)農(nóng)村，推廣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，只有這兩種。兩種保險(xiǎn)的具體內(nèi)容，在我們下一講里面，會(huì)詳細(xì)講述。
（2）鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)。鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)主要是指國(guó)家對(duì)無(wú)法維持最低生活水平的鄉(xiāng)村居民給予物質(zhì)上的幫助，鄉(xiāng)村救濟(jì)一般情況下，都是我們說(shuō)的五保戶，就是在鄉(xiāng)村里面無(wú)依無(wú)靠，老弱孤寡以及殘疾人，給他們提供基本的生活保障，保吃、保穿、保住、保醫(yī)和保葬。對(duì)五保戶供養(yǎng)的方式，目前主要有兩種，一種是分散供養(yǎng)，就是把這些生活沒有能力的無(wú)依無(wú)靠的這些老人，把他們分散到若干家庭里面，然后由政府給予生活上的救濟(jì)。還有一種是集中式供養(yǎng)，集中供養(yǎng)大部分是在農(nóng)村，建立孤老院，把這些五保老人都集中到一起，進(jìn)行統(tǒng)一的供養(yǎng)，五保制度，在我們國(guó)家歷史還是比較悠久的。
從20世紀(jì)五、六十年代開始，在我們國(guó)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)就開始已經(jīng)實(shí)行了，并且當(dāng)時(shí)作為一種社會(huì)制度優(yōu)越性來(lái)實(shí)行的。但是這個(gè)制度在20世紀(jì)80年代曾經(jīng)一度受到了沖擊，為什么呢？因?yàn)樵?0世紀(jì)80年代在家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制推行了以后，我們集體經(jīng)濟(jì)是逐漸地解體了，集體經(jīng)濟(jì)解體了以后，對(duì)五保制度影響很大，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)沒有了，五保供養(yǎng)要有一定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，集體經(jīng)濟(jì)解體了，來(lái)源受到的影響，所以這個(gè)制度在20世紀(jì)80年代，一度受到了影響，但是后來(lái)經(jīng)過(guò)國(guó)家的政策調(diào)整，目前在鄉(xiāng)村里面，依然還在發(fā)揮著作用。
鄉(xiāng)村社會(huì)救助，除了五保制度以外，還有貧困救助，就是對(duì)鄉(xiāng)村里面因?yàn)槟昀?、生病、自然?zāi)害等原因發(fā)生了生活比較困難的農(nóng)戶，給予一定的物質(zhì)幫助，就是我們鄉(xiāng)村經(jīng)常說(shuō)的扶貧。在鄉(xiāng)村里面畢竟還有一部分弱視群體，由于生理的原因，由于其他的原因，是經(jīng)常處于在生活貧困線之下，政府有責(zé)任給予這些人一個(gè)最低的生活保障。
除了貧困救助之外，還有一個(gè)就是鄉(xiāng)村的最低生活保障制度，鄉(xiāng)村最低生活保障制度，這是一個(gè)新概念，我們城市里大家都知道，城市里上個(gè)世紀(jì)90年代，就已經(jīng)開始實(shí)行，城市最低生活保障制度。但是農(nóng)村作為一個(gè)最低保障制度的話，應(yīng)該是一個(gè)新事物，它主要是在90年代中期，在我國(guó)東部地區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村開始實(shí)行的。比方說(shuō)上海，上海從1994年開始，它就率先在全國(guó)搞農(nóng)村最低生活保障制度，現(xiàn)在很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)，只要具備這個(gè)條件，都開始建立最低生活保障制度，保障的水平主要根據(jù)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，來(lái)給當(dāng)?shù)丶彝ト司杖氲陀谏畋Ｕ系倪@些人，給予一定的補(bǔ)助，就目前情況來(lái)看，各個(gè)省還有很多差異，各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不完全一樣。
（3）鄉(xiāng)村社會(huì)福利。這個(gè)主要是指鄉(xiāng)村社區(qū)，為提高鄉(xiāng)村居民的物質(zhì)文化生活水平，提供福利的物質(zhì)幫助，福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)，這個(gè)主要是在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，搞得比較好。在落后地區(qū)，基本上沒有鄉(xiāng)村福利，在我國(guó)東南地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)搞得比較好，所以它有這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來(lái)搞鄉(xiāng)村的福利。
（4）鄉(xiāng)村社會(huì)優(yōu)撫。鄉(xiāng)村社會(huì)優(yōu)撫它主要是指各級(jí)政府為了保障鄉(xiāng)村入伍軍人及其家人而提供的優(yōu)待，撫恤和安置的措施，鄉(xiāng)村優(yōu)撫對(duì)安定軍心，鞏固國(guó)防發(fā)揮得作用還是很大。相應(yīng)的提供一些優(yōu)撫安置方面，能夠提供一些便利的條件，給予一些優(yōu)惠的政策，應(yīng)該說(shuō)對(duì)于農(nóng)村青年參軍影響還是很大。但是，目前鄉(xiāng)村的優(yōu)撫工作存在很多問題，比方說(shuō)撫恤的標(biāo)準(zhǔn)比較低，優(yōu)撫的經(jīng)費(fèi)比較缺乏，再一個(gè)優(yōu)撫的待遇往往地區(qū)差別比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高一點(diǎn)的地方，優(yōu)撫的待遇高一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較差的地方，優(yōu)撫的標(biāo)準(zhǔn)就低得很，所以差別還是很大。
（5）鄉(xiāng)村社會(huì)互助。鄉(xiāng)村的社會(huì)互助，主要是指在政府的引導(dǎo)和支持下，鄉(xiāng)村成員或者是鄉(xiāng)村的社會(huì)團(tuán)體自愿組織的撫慰濟(jì)貧活動(dòng)，包括群眾團(tuán)體組織的互助互濟(jì)、民間團(tuán)體組織的一種慈善的救助，比方說(shuō)紅十字會(huì)，在鄉(xiāng)村里面搞這個(gè)借助，還有鄉(xiāng)村居民自發(fā)的互助，互助資金主要是來(lái)自鄉(xiāng)村成員自己繳費(fèi)，或者是捐贈(zèng)的。當(dāng)前，在我們鄉(xiāng)村里面，社會(huì)救助也存在一些問題，比方說(shuō)社會(huì)力量參與不足，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，發(fā)展不平衡的話，有的地方能搞，有的地方不能搞。法制化和規(guī)范化比較滯后，沒有形成一個(gè)比較規(guī)范的制度。這是我們說(shuō)的第一個(gè)問題，就是鄉(xiāng)村的社會(huì)保障主要類型。
二、鄉(xiāng)村社會(huì)保障的功能。在鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中為什么要搞保障，鄉(xiāng)村肯定具有一些積極的作用，具有一些比較好的功能，在鄉(xiāng)村社會(huì)才能夠行得通，鄉(xiāng)村社會(huì)保障的功能，主要是指各種各樣的社會(huì)保障在鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，所發(fā)揮的實(shí)際的效能和作用。鄉(xiāng)村社會(huì)保障主要有以下幾個(gè)功能：
（1）保障功能。鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度，它保證了鄉(xiāng)村居民的基本生活，讓每一個(gè)鄉(xiāng)村居民都能享有最基本的權(quán)利，就是生存權(quán)，人的權(quán)利分為生存權(quán)，享受權(quán)和發(fā)展權(quán)。生存權(quán)這是一個(gè)做人的基本的權(quán)利，社會(huì)保障就是為了保障，鄉(xiāng)村居民最基本的一個(gè)權(quán)利，生存權(quán)。所以社會(huì)保障制度，建立以后它就可以使鄉(xiāng)村的居民，在暫時(shí)或者是悠久的失去收入的時(shí)候，獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者是物質(zhì)幫助，使每一個(gè)鄉(xiāng)村居民能夠吃有所食、身有所衣、病有所醫(yī)、老有多養(yǎng)，這樣可以免除他們的后顧之憂，比方說(shuō)以計(jì)劃生育為例，目前在我們國(guó)家的農(nóng)村，在推行計(jì)劃生育的政策時(shí)，遇到很大的阻力，究竟是什么原因呢？一方面是與我們農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念有關(guān)，因?yàn)樵谖覀冎袊?guó)，自古就有養(yǎng)兒防老的說(shuō)法，很多的農(nóng)民將老年生活，都寄托在子女的身上。在這種情況下，要是在農(nóng)村搞計(jì)劃生育宣傳的話，如果不消除農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的觀念，往往有時(shí)候工作上很不好做，我想從事社會(huì)事業(yè)管理，或者是在做農(nóng)村基層工作的時(shí)候，往往會(huì)遇到這種情況。但是，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，應(yīng)該說(shuō)農(nóng)村養(yǎng)兒防老的觀念，在逐漸地淡化。為什么呢？就是因?yàn)樵谶@些地方，已經(jīng)建立是一種養(yǎng)老的社會(huì)保險(xiǎn)，建了保險(xiǎn)以后，實(shí)際上就等于是自己的年老生活保障問題，就已經(jīng)解決了。所以它就許多后顧之憂，在這種情況下，少生一個(gè)就是一個(gè)，沒有兒子也無(wú)所謂。
（2）穩(wěn)定功能。因?yàn)槟壳?，中?guó)農(nóng)村相對(duì)于城市地區(qū)來(lái)說(shuō)，它是比較貧困的區(qū)域。我們國(guó)家目前大多數(shù)的貧困人口，基本上都在農(nóng)村，而不在城市，貧困的問題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，它也是一個(gè)社會(huì)問題，它關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定，如果我們要是對(duì)鄉(xiāng)村窮得越窮，富得越富，不給予足夠的重視，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村居民心理失衡，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，從而影響社會(huì)安定?，F(xiàn)在，我們?cè)卩l(xiāng)村最近貧富分化差距還是很大，窮得越來(lái)越窮，富得是越來(lái)越富，兩極分化，怎么去消弭分化帶來(lái)的差距，這也是社會(huì)保障要做的工作。社會(huì)保障主要是通過(guò)沒有生活來(lái)源的，或者是生活比較低的貧困者，或者是已經(jīng)是喪失了一定勞動(dòng)能力的人，提供一種物質(zhì)幫助，來(lái)保障他們最基本的生活需要，這樣就會(huì)消除他們的不安全感。就可以緩解社會(huì)矛盾，從而達(dá)到維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的目的。
（3）促進(jìn)功能。促進(jìn)功能主要是表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的流動(dòng)，實(shí)際上從改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)借給的變遷，農(nóng)民的職業(yè)已經(jīng)發(fā)生了分化，一部分農(nóng)民它是離開了土地，離開了家鄉(xiāng)，進(jìn)城務(wù)工，或者是從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，做做小生意，它已經(jīng)變成了以工薪收入為主要生活來(lái)源，這種新型農(nóng)民。農(nóng)村人口大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，或者是非農(nóng)化，它實(shí)際上已經(jīng)解除了傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障，因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)主要是靠家庭保障，主要是靠土地，土地不僅是一個(gè)農(nóng)民的生活來(lái)源，也是晚年的的生活保障，現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了大的變化，農(nóng)民的非農(nóng)化，和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，在這種情況下必須要有一個(gè)新的保障方式，來(lái)增加他們抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，比方說(shuō)現(xiàn)在農(nóng)民工進(jìn)城了以后在原來(lái)的家鄉(xiāng)，它離開了土地，他已經(jīng)沒有土地的，而且他也沒有家庭保障，這種情況之下，怎么辦就應(yīng)該有一個(gè)新的保障形式，來(lái)增加他們抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，必須要求建立像養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，主要的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，像這種保險(xiǎn)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，是非常需要的。如果說(shuō)建立了這些保險(xiǎn)，在一定程度上，可以說(shuō)解決了他們的后顧之憂，這就使他們能夠?qū)Ｐ牡毓ぷ鳎以诔鞘欣锩娓傻煤芎?，我就不用，我有了保險(xiǎn)，我有了依靠，我就不必要再回到農(nóng)村去了，而我國(guó)農(nóng)村戶籍制度的改革，最近幾年，學(xué)術(shù)界理論界都在探討，我想以后隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取消戶籍制度是勢(shì)在必行的事情。所以在這種情況下，就像農(nóng)民，從身份型農(nóng)民變成職業(yè)型農(nóng)民，沒必要要土地了，到城市里面，只要有適合自己的工作，就可以做。這樣一來(lái)，必須要有一些保障。
第二，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因?yàn)樵谵r(nóng)村，土地它是主要抵御外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)最基本最可靠的保障。所以，如果我們沒有建立一個(gè)社會(huì)保障體系，來(lái)幫助他們抵御像生、老、病、死、殘，這樣的事故風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民是不可能放棄他們的承包地和自留地。也就不可能實(shí)行土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上像我們目前，從1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以來(lái)，一直到現(xiàn)在，我們雖然把土地分給農(nóng)民了，但是土地分給農(nóng)民以后，也一些問題，現(xiàn)在在農(nóng)村，如果農(nóng)民還是實(shí)行一家一戶經(jīng)營(yíng)的話，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。也會(huì)影響將來(lái)在農(nóng)村搞現(xiàn)代化，由原來(lái)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，向現(xiàn)在所謂的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化，影響還是很大。如果要是建立了一種社會(huì)保障制度以后，老有所養(yǎng)，在這種情況下，就減輕了農(nóng)民對(duì)土地的依賴，就能夠推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理的流動(dòng)。
（4）調(diào)節(jié)功能。調(diào)節(jié)功能主要是指通過(guò)社會(huì)保障資金的籌集和再分配，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在年度間或者在產(chǎn)業(yè)間這種平衡的因素，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用，因?yàn)槟壳拔覀儑?guó)家農(nóng)村的社會(huì)保障資金，主要是以縣作為統(tǒng)籌單位，管理單位。所以各個(gè)縣在征繳了大量的社會(huì)保障資金以后，它為了使資金要保值、增值，必然要投資以當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，怎么投資呢？要么它是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，要么就是發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施，那么支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也好，發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施也好，它都會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，起到一定的調(diào)節(jié)作用，這是我們說(shuō)的第二個(gè)問題。
三、鄉(xiāng)村社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)我們國(guó)家鄉(xiāng)村社會(huì)保障，畢竟是剛剛開始搞。起步比較晚，水平比較低，覆蓋率也很低，管理制度也不是很完善，根據(jù)世界發(fā)達(dá)國(guó)家，像日本、美國(guó)，根據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，我們將來(lái)的社會(huì)保障，應(yīng)該走一種什么樣的路，這個(gè)就是我們這一節(jié)要介紹的問題。從剛才的介紹來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)我們國(guó)家的鄉(xiāng)村社會(huì)保障，將來(lái)的發(fā)展應(yīng)該呈現(xiàn)出這么幾種趨勢(shì)：
第一，與城市社會(huì)保障制度接軌實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。目前我們國(guó)家城鄉(xiāng)保障制度它是相互分離的，城市一套，鄉(xiāng)村一套，而且從上個(gè)世紀(jì)50年代開始，一直到上個(gè)世紀(jì)末，我們國(guó)家在建立社會(huì)保障的時(shí)候，主要的重心是在城市而不是在農(nóng)村，到了90年代左右，開始通過(guò)社會(huì)保障制度，才真正提上日程，但是即使這樣，城市跟農(nóng)村是各有一套，城市社會(huì)保障制度，它跟農(nóng)村還沒有對(duì)接，這樣做違背了社會(huì)公平的原則，既然農(nóng)民也是中國(guó)公民，城市居民也是中國(guó)公民，就不應(yīng)該有身份的不同，而享受不同的保障待遇，從一些發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程來(lái)看，由于城鄉(xiāng)的差距，社會(huì)保障在制度確立的時(shí)候，確確實(shí)實(shí)是先城市后鄉(xiāng)村，最終它仍然需要建立一個(gè)覆蓋全國(guó)公民全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。
當(dāng)前，我們國(guó)家的城鄉(xiāng)差距起來(lái)比較大，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障一元化的目標(biāo)，還需要一個(gè)過(guò)程。但是隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)的鄉(xiāng)村土地保障，家庭保障功能逐漸地弱化，所以在這種情況下，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，已經(jīng)是不可扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。只有建立成長(zhǎng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，才能有利于建立一個(gè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，有利于鄉(xiāng)村生育勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，有利于保護(hù)廣大農(nóng)民工的合法利益。農(nóng)民工從農(nóng)村出來(lái)了，你到城市里面，只要能享受到城市的社會(huì)保障，這樣對(duì)通過(guò)居民的吸引力還是非常大的。另一方面，如果在農(nóng)村，它也有一個(gè)跟城市一樣的社會(huì)保障，我想肯定也會(huì)有很多的城市居民，它會(huì)到農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)，他會(huì)把資金帶到農(nóng)村去，在農(nóng)村發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)。在這種情況下，不僅促進(jìn)了農(nóng)村的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，另一方面也促進(jìn)了城市的勞動(dòng)力向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這個(gè)還需要一定過(guò)程，目前中國(guó)畢竟在二元體制長(zhǎng)期在體制下，目前來(lái)完全實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的話，還是有一定的難度，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不允許。
第二，自我保障、家庭保障與社會(huì)保障相結(jié)合。即使將來(lái)實(shí)行了城鄉(xiāng)一體化，也不可能完全實(shí)行社會(huì)保障，還要做到“三個(gè)相結(jié)合”，這也是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)保障發(fā)展的第二個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村家庭的小型化，大批的中青年農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，土地的收益率也不斷下降，這樣一來(lái)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的自我保障和家庭保障日益弱化。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)逐漸衰弱，完全依靠集體經(jīng)濟(jì)來(lái)建立社會(huì)保障實(shí)際上也不可能。從國(guó)家層面來(lái)看，目前我們國(guó)家當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，國(guó)家還許多能力完全承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)保障籌資的責(zé)任，因?yàn)檗r(nóng)民畢竟在我們國(guó)家還占大多數(shù)，現(xiàn)在還是九億農(nóng)民，如果每一個(gè)農(nóng)民都要社會(huì)保障的話，國(guó)家目前還沒有這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還沒有這個(gè)財(cái)政實(shí)力，更何況鄉(xiāng)村的社會(huì)保障不可能走城市這種高福利的路子，城市從20世紀(jì)50年代以來(lái)，建社會(huì)保障的時(shí)候，走的都是國(guó)家大包大攬，全部包攬的做法，是一種高福利的。這給國(guó)家造成了很大的負(fù)擔(dān)，所以將來(lái)在農(nóng)村搞社會(huì)保障，是不可能走高福利的老路。這樣鄉(xiāng)村的社會(huì)保障還不能完全放棄自我保障的傳統(tǒng)，特別是是在鄉(xiāng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的初期，農(nóng)民的繳費(fèi)應(yīng)該說(shuō)它還要占一定的比例。國(guó)家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在剛剛建立社會(huì)保障的時(shí)候，它也要承擔(dān)一定的比例。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以后像國(guó)家和縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，它們的社會(huì)保障投入，應(yīng)該逐漸地加大，這樣一來(lái)，就使家庭保障，或者是個(gè)人保障，逐漸發(fā)展為一種社會(huì)保障。
第三，因地制宜與保障形式多樣化。也就是說(shuō)將來(lái)在我們國(guó)家，要是在農(nóng)村社會(huì)保障不可能采取同一種模式。因?yàn)槲覀儑?guó)家的各個(gè)地區(qū)，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力也存在很大差異，所以在這種情況下，建立鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系，不可能齊頭并進(jìn)，不可能采取相同的模式地，而是要根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，因地制宜，要循序漸進(jìn)，形成一個(gè)層次不同，標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地區(qū)，它可以起步早一點(diǎn)，發(fā)展快一點(diǎn)，它可以率先建立跟城鎮(zhèn)相類似的社會(huì)養(yǎng)老，或者是醫(yī)療保險(xiǎn)，中等水平地區(qū)的可以建立以縣為單位，最低生活保障制度，同時(shí)可以開展自愿性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)，落后地區(qū)它的社會(huì)保障重心，應(yīng)該是主要放在扶貧方面，對(duì)貧困人口要進(jìn)行普遍的救濟(jì)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，還要逐步建立以縣、鄉(xiāng)為單位的最低的社會(huì)保障制度。
第四，鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的法制化。國(guó)外的社會(huì)保障制度的建立，都是立法在先，都是有法令，先制定法律，才建立社會(huì)保障制度。目前我國(guó)社會(huì)保障度的改革與建設(shè)，帶有非常濃厚的非法制化的色彩，這樣一來(lái)，社會(huì)保障制度權(quán)威性不強(qiáng)，很難取得滿意的效果，鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度也是這樣，比方說(shuō)在鄉(xiāng)村搞社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)按照保險(xiǎn)的特點(diǎn)，應(yīng)該具有強(qiáng)制性的特征，但是這個(gè)特征必須由國(guó)家立法，才能實(shí)施，但是目前因?yàn)榱⒎ū容^滯后，在農(nóng)村搞保險(xiǎn)沒有立法往往很難，所以我們認(rèn)為，在農(nóng)村建立保險(xiǎn)的話，必須加強(qiáng)法制化的建設(shè)，形成一個(gè)完整的法律體系。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第六講
現(xiàn)在我們開始學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理的第六講，鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度主要分為兩個(gè)問題，第一個(gè)主要介紹鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二個(gè)主要介紹鄉(xiāng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)。下面我們就分別介紹一下：
一、鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。大家都知道，社會(huì)保險(xiǎn)主要包括五大保險(xiǎn)，也就是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。但是，目前在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，主要的只有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，取得了一定的進(jìn)展，其他像失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)在農(nóng)村目前做得工作不是很多，所以在這里，我們主要就是介紹養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)它是國(guó)家根據(jù)一定的法律法規(guī)，為解決鄉(xiāng)村居民因年老喪失勞動(dòng)能力后他的基本生活，而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。
（一）鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體內(nèi)容。它是主要是以1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，根據(jù)這個(gè)方案，1998年隨著國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將原來(lái)的由民政部負(fù)責(zé)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，劃歸為勞動(dòng)與社會(huì)保障部，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的政策沒有改變，所以現(xiàn)在在農(nóng)村我們建立鄉(xiāng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要還是根據(jù)1992年民政部辦法的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，是按照這個(gè)方案進(jìn)行的。這個(gè)方案在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，主要規(guī)定了一下幾各方面的內(nèi)容：
第一，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象。鄉(xiāng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象，主要是鄉(xiāng)村中的各種居民，一般的居民它是以村為單位，進(jìn)行投保。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工，像民辦教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘干部，以及職工，這些人它是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者是以企業(yè)為單位，來(lái)組織投保。這兩類人，只要他到了20周歲到60周歲之間，不論性別職業(yè)，都可以但是養(yǎng)老保險(xiǎn)，到60周歲以后，他就可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
第二，資金籌集。在資金籌集方面，方案規(guī)定是以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔和國(guó)家給予政策扶持的原則，個(gè)人繳納要占一定的比例，集體補(bǔ)助主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者是集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行支付，國(guó)家可以給予一定的政策扶持，這個(gè)扶持主要體現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支付集體補(bǔ)助給予稅前預(yù)支。
第三，投保人的義務(wù)和權(quán)利。投保人的義務(wù)主要是指繳納鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)時(shí)規(guī)定是從2到20元，從2塊到20塊錢，這10個(gè)檔次，這10個(gè)檔次可以供不同的地區(qū)，以及不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同得村，不同的企業(yè)，以及不同的投保人來(lái)選擇，你可以按月繳費(fèi)，也可以按年繳費(fèi)，投保人在投保期間如果發(fā)生不幸去世的話，個(gè)人繳納的全部連本帶息都退給他法定繼承人，或者是制訂的受益人。投保人享受的權(quán)利主要是指投保人有領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，投保人領(lǐng)取養(yǎng)老金一般是十年，領(lǐng)取養(yǎng)老金不足十年的就去世的話，保證剩余養(yǎng)老金的余額可以繼承，如果沒有繼承人的話，可以按照有關(guān)的規(guī)定支付喪葬費(fèi)用。如果領(lǐng)取養(yǎng)老金超過(guò)的，有的人活得年齡很大，這個(gè)養(yǎng)老金應(yīng)該由國(guó)家來(lái)支付，直到他身亡為止。
第四，基金管理。資金主要是以縣為單位來(lái)統(tǒng)一管理，縣和鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，它是在制訂的銀行內(nèi)，專門設(shè)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的專戶，來(lái)專賬?？顚Ｓ?。這個(gè)主要是根據(jù)1992年民政部頒發(fā)的《縣級(jí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本方案》根據(jù)這個(gè)方案當(dāng)時(shí)規(guī)定的，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本的架構(gòu)，從1992年以后，從各級(jí)政府督促下，我們國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)在很多地方也做了一些工作，但是雖然我們?nèi)〉昧艘恍┏煽?jī)，但是中間還有各方面的原因，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的限制，社會(huì)化養(yǎng)老實(shí)際上其處于一種低水平和緩慢發(fā)展的層次上，很的明顯還存在著一些問題。
二、鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。
第一，社會(huì)化水平低，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面過(guò)窄。目前參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要人群，都是中青年，老年人很少，以投保的人數(shù)，只占到應(yīng)該投保的人數(shù)比重還不到1%，可見社會(huì)化水平是非常低的。
第二，保障水平低。按照目前一般的繳費(fèi)水平，很多農(nóng)民在養(yǎng)老時(shí)，他每年只能領(lǐng)取600塊錢的養(yǎng)老金，也就是說(shuō)每個(gè)月只有50元，這樣數(shù)量的養(yǎng)老金，對(duì)他將來(lái)能不能維持生活，都是一個(gè)問題。
第三，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏法制化的管理和規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要是以政府部門政策性的法規(guī)，以及民政部門指定的實(shí)施方案為主，缺乏一種法制上的保證，在這種情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不太好進(jìn)行，一方面使得養(yǎng)老基金的籌集工作，得不到有效的法律保證，組織管理機(jī)構(gòu)也不健全，所以基金管理工作難以開展。另一方面，由于得不到有效的法律保證，它很容易受到來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的干擾，尤其是養(yǎng)老金資金的使用問題，經(jīng)常會(huì)存在，實(shí)際上在我們國(guó)家發(fā)生了很多的這樣事情，挪用養(yǎng)老資金問題。要改變這種狀況，就必須加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保障進(jìn)行法制化和規(guī)范化的管理。
第四，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)民投保能力有限。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，它是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)的工程，需要國(guó)家、集體和個(gè)人共同投資，目前這個(gè)情況還不理想，首先國(guó)家財(cái)政支持的力度非常油印目前為止，國(guó)家在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)候，它扮演的僅僅是政策扶持的角色，其次集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，尤其是在我們國(guó)家中西部地區(qū)，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)是非常的薄弱，在這種情況下，靠集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民養(yǎng)老，顯然是不可能的。再次，就是農(nóng)民自己投保的能力也比較有限，比較差。當(dāng)前農(nóng)村的家庭，人均純收入并不是很高，扣除了正常的生產(chǎn)和生活費(fèi)用之后，它剩得不是很多，所以在這種情況下，它要選擇投保，如果強(qiáng)制性地讓他投保，它只是選擇低檔次的投保，選擇一些檔次比較低。如果選擇低檔次，到了他年老60歲之以后，保險(xiǎn)金根本就沒有辦法保障，他晚年的生活。
第五，農(nóng)民養(yǎng)老觀念落后，投保積極性不高。當(dāng)前我國(guó)大部分的農(nóng)民，應(yīng)該說(shuō)他的養(yǎng)老觀念，還是停留在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的層次上，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)論是從心理上，還是從生活習(xí)慣上都很難接受，因此，很多農(nóng)民就存在著懷疑、觀望和不理解的心理因素，在這種心態(tài)的支配下，必然會(huì)導(dǎo)致他參保的動(dòng)力不足，積極性不高，阻礙了農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。
正是由于存在以上我們說(shuō)的五個(gè)問題，所以我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，從90年代初一直到現(xiàn)在斷斷續(xù)續(xù)一直在搞，但是搞的效果不是很理想。但是，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，將來(lái)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)必須要去做，根據(jù)上面我們說(shuō)存在的問題，我們要對(duì)癥下藥，所以我們?cè)谕晟仆ㄟ^(guò)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，必須要從以下幾個(gè)方面入手：
第一，加快農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的部門移交，理順農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，穩(wěn)定隊(duì)伍，不斷提高人員素質(zhì)和管理水平。政府機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交到社會(huì)保障部門，但是目前勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，主要負(fù)責(zé)是城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障問題，在農(nóng)村它還缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和人員，所以在鄉(xiāng)村要開展工作比較困難，因此在農(nóng)村要加快人、財(cái)、物整體的移交工作，在理順管理體制的基礎(chǔ)上，要穩(wěn)定隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高人員的素質(zhì)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理水平，要促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)妥開展。
第二，要以立法形式來(lái)確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的社會(huì)地位。只有從立法的高度認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，以法律的形式來(lái)保證這項(xiàng)工作的開展，才能夠更快地推動(dòng)這項(xiàng)工作穩(wěn)步健康地發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我們國(guó)家的社會(huì)保障領(lǐng)域，也出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，但是從整體上來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)我們的法制化的建設(shè)，還不是很快。作為國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)方面根本性的大法，比方說(shuō)像《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》這一類的法律法規(guī)還沒有出臺(tái)。我們?cè)谙?，將?lái)如果要是出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法，或者是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，必須要把廣大農(nóng)民包括在內(nèi)，不能僅僅是面向城鎮(zhèn)居民，把廣大農(nóng)村居民排除在外，應(yīng)該在內(nèi)。應(yīng)該從法律上來(lái)明確，不僅是城鎮(zhèn)要建立社會(huì)保障制度，農(nóng)村也要搞社會(huì)保險(xiǎn)，只有明確了這一點(diǎn)，在農(nóng)村開展社會(huì)保險(xiǎn)工作，從農(nóng)村的管理部門，以及到農(nóng)村的居民，作為投保人，它才有這個(gè)積極性。
第三，堅(jiān)持因地制宜與自愿原則，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“一刀切”。因?yàn)閲?guó)家幅員比較遼闊，各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，人的生活觀念也有差異，因此必須要有我的的實(shí)際出發(fā)，因地制宜，根據(jù)各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)條件，來(lái)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)程中，一定要堅(jiān)持自愿的原則，不能強(qiáng)迫，不能強(qiáng)制性的，來(lái)讓農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，強(qiáng)迫要參加的話，不僅會(huì)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不會(huì)太持久，只能是好心辦壞事。必須要本著自愿的原則，并且通過(guò)集體補(bǔ)貼和政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。
第四，增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集的渠道。比如從原來(lái)我們是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中間可以劃分一部分，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，也可以借鑒像發(fā)行彩票，像發(fā)行體彩和福利彩票，來(lái)發(fā)行用于鄉(xiāng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利彩票，也可以制定新的品種，或者是已經(jīng)從新增的稅收的收入中，劃出一定的比例，來(lái)補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的短缺。也可以將原來(lái)用于扶貧的資金，直接用來(lái)充實(shí)鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金，因?yàn)楝F(xiàn)在隨著我們國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困人口數(shù)量慢慢地縮減，在逐漸消除絕對(duì)貧困和基本實(shí)現(xiàn)溫飽的地方，可以采取這個(gè)辦法?？梢园逊鲐氋Y金直接打入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金里面，這是我們說(shuō)的第四個(gè)方面。
第五，健全基金管理制度，保證農(nóng)村洋蠟保險(xiǎn)基金的保值增值。大家都知道，現(xiàn)在是把社會(huì)保險(xiǎn)資金放在銀行里，利息率如果低于通貨膨脹率，或者是物價(jià)上升的指數(shù)，實(shí)際上也就等于資金是在貶值，怎么樣才能確保資金不貶值呢，甚至增值了，有這么幾種做法，首先最簡(jiǎn)單易行的辦法，就是通過(guò)購(gòu)買國(guó)債以及有價(jià)的證券，來(lái)實(shí)行保值和增值，最簡(jiǎn)單的一個(gè)辦法。實(shí)際上，這也是城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保值和增值都采取的一個(gè)辦法。其次，是在保證安全的前提下，可以通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，使基金進(jìn)入金融市場(chǎng)。比方說(shuō)可以運(yùn)用少量的基金，直接進(jìn)行投資，投向一些效益高，又穩(wěn)定回報(bào)的。像公路、電站、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者是一些市政設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。也可以通過(guò)法律的程序，在保證基金的安全性的前提下，提醒投資代理制，將部分養(yǎng)老基金，交給專業(yè)性的投資公司進(jìn)行投資，這樣也可以提高資金的增值率，促進(jìn)市場(chǎng)資本的發(fā)展。還可以在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)比較健全的地區(qū)，成立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公司，允許它們來(lái)經(jīng)營(yíng)其他的保險(xiǎn)品種，并且按照商業(yè)保險(xiǎn)的原則，進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到基金保值增值的目標(biāo)。上面這幾個(gè)做法，實(shí)際上都是現(xiàn)在在一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)這么做了，實(shí)施效果還不錯(cuò)。這是我們說(shuō)的第一個(gè)問題，鄉(xiāng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們下面再介紹一下，第二個(gè)鄉(xiāng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)。
二、鄉(xiāng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)。在我國(guó)鄉(xiāng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)，主要就是指通過(guò)的合作醫(yī)療制度，合作醫(yī)療制度它是農(nóng)民群眾，依靠集體力量，在自愿和互濟(jì)的原則下，建立起來(lái)的一種叫醫(yī)療互助組織。合作醫(yī)療制度在我們國(guó)家實(shí)際上歷史還是比較悠久的。早在1955年，我國(guó)在搞農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，全國(guó)一些地方就已經(jīng)開始搞合作醫(yī)療，到了20世紀(jì)70年代，合作醫(yī)療制度達(dá)到鼎盛時(shí)期，當(dāng)時(shí)的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了90%。80年代以后，由于鄉(xiāng)村實(shí)行了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)際上這一改革使合作醫(yī)療就失去了組織和經(jīng)濟(jì)的依托，所以它就慢慢解體，到了1986年，全國(guó)參加合作醫(yī)療的人口由1976年90%，一下子就下降到5%。到了80年代后期，因?yàn)猷l(xiāng)村居民農(nóng)民的醫(yī)療問題又引起了有關(guān)部門的重視，所以在政府部門的大力倡導(dǎo)和支持下，一些地方又重新恢復(fù)了合作醫(yī)療制度，但是這個(gè)時(shí)期的合作醫(yī)療在籌資的主體，在資金的來(lái)源在保障的對(duì)象，以及在管理的主體上，跟以前的合作醫(yī)療有了本質(zhì)上的區(qū)別。
2002年中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了一個(gè)文件叫《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作的決定》在這個(gè)決定里面，它是要求各地積極組織引導(dǎo)農(nóng)民，來(lái)建立以大病統(tǒng)籌為主的新型的鄉(xiāng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)是解決農(nóng)民因病致貧，因病返貧的問題。要求到2010年，基本覆蓋鄉(xiāng)村的居民，實(shí)際上截至到2004年6月，全國(guó)已經(jīng)有六千八百九十九萬(wàn)人，參加了合作醫(yī)療，當(dāng)時(shí)籌集的資金已經(jīng)達(dá)到30多億元。下一步在通過(guò)，究竟怎么去建立新型的合作醫(yī)療。我們認(rèn)為，應(yīng)該從這幾個(gè)方面來(lái)著手：
第一，要因地制宜地選擇合作醫(yī)療形式和模式。由于我們國(guó)家各地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療的認(rèn)識(shí)也不同，所以合作醫(yī)療必須根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，來(lái)選擇符合當(dāng)?shù)貤l件和農(nóng)民意愿的形式，在這里比較值得一提的是，山東省的一些做法，山東省的合作醫(yī)療主要有三種形式，一種叫村辦村管式，這種合作醫(yī)療以村為單位來(lái)舉辦，以村管理委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)資金的籌集使用和管理。村民在衛(wèi)生室里看病，它報(bào)銷全部的醫(yī)藥費(fèi)，這種形式叫村辦村管式。第二種就是鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管式，就是鄉(xiāng)里辦，鄉(xiāng)里管，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位舉辦，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一籌集醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一管理醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院來(lái)掌握使用，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可以銷售減免醫(yī)藥費(fèi)的待遇。第三種，是鄉(xiāng)村兩級(jí)聯(lián)辦式，就是鄉(xiāng)村聯(lián)辦，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一來(lái)籌集經(jīng)費(fèi)，按比例來(lái)由鄉(xiāng)和村分配管理使用，從實(shí)施效果來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)鄉(xiāng)村兩級(jí)聯(lián)辦式，優(yōu)勢(shì)比較突出。它既能增強(qiáng)合作醫(yī)療防御疾病，控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，又強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村衛(wèi)生室的管理，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的活力。
第二，建立科學(xué)合理的合作醫(yī)療籌資機(jī)制，合理確定籌資水平及補(bǔ)償水平。合作醫(yī)療應(yīng)該本著在國(guó)家支持下，由集體和農(nóng)民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則，來(lái)籌集資金，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體可以多籌一點(diǎn)，個(gè)人可以少籌一點(diǎn)。政府再適當(dāng)補(bǔ)助一點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，個(gè)人少籌一點(diǎn)，集體少籌一點(diǎn)，政府要增加補(bǔ)助，在貧困地區(qū)，政府補(bǔ)助應(yīng)該說(shuō)是比重要加大一點(diǎn)，農(nóng)民個(gè)人籌集的數(shù)量，應(yīng)該堅(jiān)持適度的原則。以免在增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。比方說(shuō)江蘇省，在農(nóng)村征繳過(guò)程中，它基本上采取的一些辦法，是采取叫征戶參繳的制度，就是說(shuō)參保的時(shí)候，一戶一戶的方式，每一個(gè)人十塊錢，然后省上和縣財(cái)政，按照參保的人數(shù)，分別再給你十塊錢的補(bǔ)貼，就是說(shuō)你一家如果是五口人，都參保，自己出50塊錢，總共是50塊錢，省、縣兩級(jí)財(cái)政，分別再給你50塊錢，總共是150塊錢的醫(yī)療保險(xiǎn)金。
第三，要合理確定報(bào)銷比例，逐步提高保障水平。報(bào)銷比例實(shí)際上主要是由各個(gè)地方，合作醫(yī)療的管理組織，要按照以收定支，略有結(jié)余的原則來(lái)決定，國(guó)家一般許多一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，各個(gè)地方根據(jù)你的收支的狀況，自主決定一般應(yīng)該是控制在30%到80%的范圍內(nèi)，因?yàn)榈陀?0%達(dá)不到醫(yī)療保險(xiǎn)的目的，超過(guò)80%就會(huì)出現(xiàn)一種什么情況呢？就會(huì)出現(xiàn)有病沒病，都要去看病，大病小病都要去拿藥這種現(xiàn)象，實(shí)際上造成了醫(yī)療資源的浪費(fèi)。
第四，要強(qiáng)化管理與監(jiān)督，加快法制建設(shè)。各個(gè)地方要健全合作醫(yī)療的組織管理機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)管理規(guī)章制度，實(shí)行科學(xué)管理，各個(gè)地方的政府和行政主管部門，在這一方面應(yīng)該結(jié)合本地的情況，制定一些鄉(xiāng)村合作醫(yī)療的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。各級(jí)合作醫(yī)療管理組織，也應(yīng)該圍繞資金怎么籌集，報(bào)銷比例究竟有多大，減免的范圍，還有財(cái)務(wù)管理，出診和轉(zhuǎn)診，在轉(zhuǎn)診的過(guò)程當(dāng)中，醫(yī)療經(jīng)費(fèi)是怎么個(gè)轉(zhuǎn)法，出診轉(zhuǎn)診還有一個(gè)藥品管理，衛(wèi)生服務(wù)審計(jì)監(jiān)督這些環(huán)節(jié)，都要制定相應(yīng)的管理制度，對(duì)合作醫(yī)療都要制定相應(yīng)的管理制度。對(duì)于合作醫(yī)療的基金，應(yīng)該實(shí)行專人管理，實(shí)行專戶的儲(chǔ)蓄，?？顚Ｓ茫F(xiàn)在在鄉(xiāng)村里面搞農(nóng)村合作醫(yī)療，基本上都是采取個(gè)人帳戶，與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合，解決你交社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金以后，一般家里要辦個(gè)人的醫(yī)療卡，拿了這個(gè)醫(yī)療卡以后，你交了多少錢，集體補(bǔ)助多少都在上面。醫(yī)療卡上基本上就有你全部資金到底有多少，上面都有，你生病了以后，你可以拿著你的醫(yī)療卡，醫(yī)療證到鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)，去就診，按照一定的比例在住院在門診方面，都一定的比例進(jìn)行報(bào)銷。
在加強(qiáng)管理和監(jiān)督這一方面，還要加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督，應(yīng)該成立由有關(guān)部門以及農(nóng)民代表直接參加的監(jiān)督組織，定期對(duì)醫(yī)療實(shí)施情況，進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)格審計(jì)，同時(shí)還要定期地向農(nóng)民張榜公布，只有這樣才能確保經(jīng)費(fèi)使用的過(guò)程中，經(jīng)費(fèi)使用真正的公正與公平。實(shí)際上像我們現(xiàn)在的合作新型醫(yī)療，從1998年提出來(lái)以后到2002年，在全國(guó)各個(gè)地方，在新型合作醫(yī)療建設(shè)這一方面，各個(gè)地方都采取了一些措施，基本上采取都是各個(gè)省、縣和農(nóng)民個(gè)人，采取三個(gè)結(jié)合的方式，作為農(nóng)民出一部分錢，縣里面補(bǔ)一部分，省里面再補(bǔ)一部分，這三種方式結(jié)合，實(shí)行的效果還不錯(cuò)，這是因?yàn)閲?guó)家和政府在這一方面資金能夠保持到位，這樣才能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民來(lái)參加醫(yī)療保險(xiǎn)。
鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)管理第七講
在這一講里，我主要是介紹三個(gè)問題，第一個(gè)問題是，是介紹鄉(xiāng)村環(huán)境與環(huán)境管理的概念，第二個(gè)是介紹當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境的一些污染問題，第三個(gè)是介紹鄉(xiāng)村的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理問題。如何去保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境。
當(dāng)前，隨著農(nóng)村人口的劇增，鄉(xiāng)村工業(yè)化步伐的加快，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境遭到了越來(lái)越多的破壞，如何在這種不破壞環(huán)境的前提下，合理地開發(fā)農(nóng)村的資源，實(shí)行社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)，是我們鄉(xiāng)村管理者面臨的一個(gè)新的課題：
一、鄉(xiāng)村環(huán)境與環(huán)境管理。鄉(xiāng)村環(huán)境是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，按照環(huán)境的要素進(jìn)行分類，我們可以把鄉(xiāng)村環(huán)境分為自然環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境。根據(jù)這種分類，我們也就可以把環(huán)境管理相應(yīng)地分為下面四個(gè)部分：
1、自然資源的環(huán)境管理。自然資源通常是指在一定的技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)條件下，人類所能開發(fā)的資源。自然資源的環(huán)境管理主要是指對(duì)自然資源進(jìn)行合理的開發(fā)和保護(hù)。
2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境管理，主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染和農(nóng)村的生態(tài)破壞而言。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染它是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身產(chǎn)生的污染，主要是由于不適當(dāng)?shù)膶?shí)行農(nóng)藥、化肥、塑料地膜等，造成了對(duì)土壤、大氣、水體及農(nóng)副產(chǎn)品的污染，其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，造成了生態(tài)的破壞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染環(huán)境管理，主要要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的污染，與日俱增，隨著我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦越多，而且很多企業(yè)排放了大量的廢氣，廢煙、廢水，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染還是很嚴(yán)重，所以要通過(guò)監(jiān)督管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染與危害要得到有效的控制，這就是我們說(shuō)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境管理內(nèi)容。
4、生活環(huán)境的環(huán)境管理。生活環(huán)境它是指農(nóng)村人口集聚的小城鎮(zhèn)小村落，我國(guó)農(nóng)村基本上在一個(gè)村落里面，所以它主要指的是小城鎮(zhèn)和小村落。農(nóng)村生活環(huán)境的環(huán)境管理，指的是要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落的合理的規(guī)劃與綜合的整治，就是要搞好小城鎮(zhèn)和村落環(huán)境衛(wèi)生問題。這是我們說(shuō)的第一個(gè)問題。
二、鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題。現(xiàn)在，我們農(nóng)村跟20世紀(jì)七、八十年代相比，整個(gè)生態(tài)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，目前，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境主要面臨著四大污染源：
一是來(lái)自城市的污染物。全國(guó)城市全年的排放廢水大概有356億噸，廢氣8.5萬(wàn)立方米，廢渣有6.5億噸，生活垃圾有7300萬(wàn)噸，這些廢棄物它的處理處置和回收的利用水平，都比較低。其中有80%到90%它都是經(jīng)過(guò)各種途徑進(jìn)入到農(nóng)村環(huán)境里面，尤其是現(xiàn)在很多城市在城鄉(xiāng)結(jié)合帶這一塊，城市大規(guī)模的垃圾向農(nóng)村排放，進(jìn)入到農(nóng)村的環(huán)境。
二是農(nóng)業(yè)化學(xué)品。主要是農(nóng)藥、化肥、塑料地膜。目前我國(guó)，每年農(nóng)業(yè)的化肥的使用量有4000多萬(wàn)噸，化肥的使用率只有30%到40%，也就是說(shuō)其余的60%到70%都是進(jìn)入到環(huán)境里面了。進(jìn)入到環(huán)境以后，肯定就會(huì)污染水體，污染土壤，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)藥生產(chǎn)大國(guó)，農(nóng)藥的使用量，我們每年大概120萬(wàn)噸，在使用的過(guò)程中，只有10%到20%是附在植物體上，80%到90%都是散落在土壤里面，或者流到水里面，或者是懸浮在空氣里。此外，除了化肥農(nóng)藥之外，還有就是地膜，最近幾年，隨著地膜覆蓋技術(shù)的推廣，對(duì)農(nóng)田也造成了很大的破壞，在1977年，我國(guó)農(nóng)用地膜超過(guò)了100萬(wàn)噸，覆蓋的面積達(dá)到260多萬(wàn)公頃，每公頃要?dú)埩?0公頃。塑料地膜大家都知道它的特點(diǎn)，降解速度比較慢，所以它大量地殘留在土地里，實(shí)際上造成了土地的透氣性比較差，對(duì)土壤的結(jié)構(gòu)影響還是很大的。
三是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染。目前我國(guó)農(nóng)村大牲畜存欄，大約有一億頭，豬大概有兩億頭，雞、鵝、鴨、大概有3億只。這么多數(shù)量的畜禽，每年光它的糞便大概有27億噸，折合成干物質(zhì)的話，有9.15億噸，這個(gè)污染也是相當(dāng)嚴(yán)重的。
四是各種鄉(xiāng)村工業(yè)污染。最近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量逐漸地增多，現(xiàn)在也存在很多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局方面不是很合理，甚至有些地方可以說(shuō)是很混亂，工業(yè)比較陳舊，設(shè)備有的也比較簡(jiǎn)陋，技術(shù)方面也比較落后，能言的消耗是比較高的，絕大部分的企業(yè)沒有防治污染的措施，這一來(lái)的話，實(shí)際上使污染的危害變得非常的突出，而且成為農(nóng)村目前最大的一個(gè)污染源。1997年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廢水的排放量達(dá)到38億噸，占全國(guó)工業(yè)廢水的排放量是占到16.9%，粉塵的排放量有57萬(wàn)噸，占全國(guó)工業(yè)排放的總量63.59%，工業(yè)固體廢棄物的排放量是1.69億噸占全國(guó)工業(yè)固體廢棄物的排放量占91.59%，比例非常大。
目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村的污染，主要四大污染源，從表面上來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境的破壞，主要是有這么四個(gè)污染源，但是實(shí)際上真正造成生態(tài)環(huán)境惡化的，我們不能從污染源來(lái)看，要從根本上找出它的原因，當(dāng)前造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因，也是多方面的。主要分為下面這么四種原因：
（1）農(nóng)村人口眾多，對(duì)環(huán)境造成了巨大壓力。大家都知道，環(huán)境是人類從事生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類生存的基本條件。人們的衣食住行和生產(chǎn)所需的各種原料，都是來(lái)自自然環(huán)境，但是近年來(lái)，由于農(nóng)村人口的迅速增加，給環(huán)境造成了很大的壓力，在20世紀(jì)50年代，我國(guó)人地比接近了人均4畝，到1999年已經(jīng)減少到人均1.54畝，不到50年的時(shí)間，下降得比例很大，人地的關(guān)系越來(lái)越緊張。這樣一來(lái)，肯定會(huì)對(duì)農(nóng)村的環(huán)境造成很大的壓力。在這種情況下，尤其很多人多地少的地方，采取濫砍濫伐的措施，不應(yīng)該開墾的地開墾了，不應(yīng)該破壞的山林也破壞了。實(shí)際上造成了生態(tài)環(huán)境的惡化，富有一定的責(zé)任。
（2）環(huán)保意識(shí)比較淡薄。總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村居民，環(huán)保意識(shí)還是比較差的，對(duì)于垃圾對(duì)環(huán)境帶來(lái)的危害認(rèn)識(shí)不足，隨地的投放垃圾已經(jīng)成為習(xí)慣，這樣一來(lái)實(shí)際上就造成農(nóng)村的垃圾污染非常的突出，環(huán)保意識(shí)從上個(gè)世紀(jì)80年代以后，才逐漸地被人們所認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)主要是因?yàn)槲覀冟l(xiāng)村居民，普遍受到科學(xué)文化知識(shí)方面的缺陷，環(huán)保意識(shí)不是很強(qiáng)，這時(shí)候在農(nóng)村環(huán)境里面，農(nóng)民生活也不是很注意環(huán)境衛(wèi)生，比方說(shuō)舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，現(xiàn)在在農(nóng)村一個(gè)農(nóng)村的居民跟一個(gè)城市居民，他們對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的認(rèn)識(shí)程度是不一樣的，鄉(xiāng)村的居民走到城市以后，他甚至可以會(huì)把鄉(xiāng)村那種不太文明，不太衛(wèi)生的習(xí)慣也帶到城市，這個(gè)實(shí)際上在我們的生活當(dāng)中，處處能見到。
（3）開發(fā)中存在的短期行為。盡管我們近幾年一再?gòu)?qiáng)調(diào)，我們要樹立要有科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，但是在我們鄉(xiāng)村的基層領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村干部的大腦里面，實(shí)際上有沒有完全地樹立科學(xué)的發(fā)展觀，我覺得還是一個(gè)問題，比方說(shuō)現(xiàn)在有一部分鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)，在他在任期間，他為了能夠有一個(gè)已經(jīng)顯著的成績(jī)，或者政績(jī)，他可能會(huì)對(duì)資源開發(fā)或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一方面做很多工作，有的工作可能是存在著一種短期行為，只考慮到眼前沒有考慮到將來(lái)，只考慮經(jīng)濟(jì)效益，不太考慮生態(tài)效益，這個(gè)情況在我國(guó)農(nóng)村，不是個(gè)別的現(xiàn)象，再一個(gè)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在開發(fā)的過(guò)程當(dāng)中，往往也是只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，原因是實(shí)際上也很簡(jiǎn)單，因?yàn)楝F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它往往都是通過(guò)一定的渠道，來(lái)疏通鄉(xiāng)村里的干部和行政管理人員，通過(guò)低價(jià)或者是無(wú)價(jià)來(lái)獲得資源的開采權(quán)，它獲得開采權(quán)以后，必然要在短期內(nèi)要收回它的成本，所以必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)資源進(jìn)行一種掠奪式的開發(fā)，這種掠奪式的開發(fā)，必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境惡化。
（4）農(nóng)村環(huán)境管理體系不完善，缺乏協(xié)調(diào)一致的管理機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)目前，還有15%的縣，還沒有成立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的支撐體系，更是殘缺不全，比方說(shuō)全國(guó)縣級(jí)的環(huán)境檢測(cè)站，目前只有2000個(gè)，多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只配一名專職或者是兼職的環(huán)保員，因此，管理和服務(wù)很不到位，甚至有的地方是有名無(wú)實(shí)，所以環(huán)境保護(hù)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)保的宣傳，實(shí)際上無(wú)從談起，沒有辦法做工作。此外，在我國(guó)的資源開發(fā)的管理這一塊，因?yàn)樗婕暗胶芏嗖糠?，比方說(shuō)像污染物的排放，污染設(shè)備的檢測(cè)，主要是由環(huán)境保護(hù)部門來(lái)負(fù)責(zé)，注冊(cè)資本的審核，主要是由工商部門來(lái)負(fù)責(zé)，礦產(chǎn)的開采它是由地礦部門來(lái)負(fù)責(zé)，產(chǎn)品的質(zhì)量是由質(zhì)監(jiān)部門來(lái)負(fù)責(zé)。所以，每一個(gè)部門它只負(fù)責(zé)跟自己相關(guān)的一些業(yè)務(wù)，其他跟自己沒有關(guān)系的，它往往不考慮，因此如果要是沒有一個(gè)協(xié)調(diào)各部門的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也就沒有辦法制定和執(zhí)行一個(gè)有效的政策。
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