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摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域中的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新,其改革實(shí)踐不僅影響到億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益,更對(duì)農(nóng)村社會(huì)基層治理產(chǎn)生顯著影響。本文通過(guò)對(duì)重慶市梁平區(qū)、湖北省京山市和廣東省順德市南海區(qū)等三個(gè)全國(guó)首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐調(diào)查案例進(jìn)行多個(gè)案例比較分析可以得出,現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,不同地區(qū)所處利益階段與民主協(xié)商機(jī)制完善程度對(duì)改革制度設(shè)定與典型性制度安排具有重要影響。由此提出“利益—協(xié)商”產(chǎn)權(quán)治理分析框架,用以解釋現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的治理邏輯,并進(jìn)而對(duì)下一階段的改革試點(diǎn)工作提出政策建議。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨的十八大以來(lái)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的一項(xiàng)重大制度變革。2014年,黨中央、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案,并于2015年在全國(guó)29個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)始進(jìn)行首批試點(diǎn)工作。2016年底,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(后簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),對(duì)改革試點(diǎn)工作推進(jìn)作出了全面系統(tǒng)部署。2017年,農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦又在全國(guó)范圍內(nèi)確定100個(gè)縣(市、區(qū)),啟動(dòng)大規(guī)模農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。與此同時(shí),連續(xù)6年中央“一號(hào)文件”對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出明確要求。

事實(shí)上,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種聯(lián)結(jié)國(guó)家、村莊與農(nóng)民間的紐帶,集體產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的改革也會(huì)對(duì)國(guó)家—基層間權(quán)力關(guān)系乃至鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響,從這一角度講,研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的治理邏輯是探討新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村基層治理發(fā)展變化的必然要求。實(shí)際上,國(guó)家對(duì)于本輪改革的頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)突出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村基層治理創(chuàng)新發(fā)展的協(xié)同性,探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系成為本輪改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)基層治理過(guò)程中,制定各類涉及農(nóng)民切身利益的制度、政策已不再是單向度的政府行政行為,特別是涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的各項(xiàng)制度安排形成往往是政府與村莊集體、農(nóng)民個(gè)體乃至于其他鄉(xiāng)村治理主體力量在政策互動(dòng)環(huán)境下共同作用協(xié)商的產(chǎn)物。特別是近年來(lái),我國(guó)基層民主發(fā)展形式在改革實(shí)踐中日益豐富,并逐步實(shí)現(xiàn)從“選舉民主”到“協(xié)商民主”的轉(zhuǎn)向,而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等一系列政策調(diào)整也為協(xié)商民主的生長(zhǎng)提供了一定的時(shí)代契機(jī)與依托土壤。對(duì)此,筆者試圖提出本文的研究問(wèn)題,即當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中蘊(yùn)含著怎樣的治理邏輯?具體而言,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施過(guò)程中,處于不同利益階段中的各地區(qū)在改革所涉及的民主協(xié)商實(shí)踐水平上存在何種差異?這種差異又會(huì)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中的地方性制度設(shè)定產(chǎn)生何種影響?

產(chǎn)權(quán)與治理是一組伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生發(fā)展而不斷演進(jìn)的社會(huì)關(guān)系。早在古希臘城邦誕生之際,私有財(cái)產(chǎn)的占有水平便與國(guó)家統(tǒng)治主體——公民的界定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了密切關(guān)聯(lián)。正如派普斯所指出的,“財(cái)產(chǎn),尤其是以作為生產(chǎn)性資產(chǎn)為主要來(lái)源的土地財(cái)產(chǎn)的廣泛分布,使得人類社會(huì)第一個(gè)民主政體在雅典產(chǎn)生成為可能”[1]。近代西方資本主義興起以來(lái),眾多學(xué)者將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)視作政治社會(huì)領(lǐng)域研究的一項(xiàng)核心命題,并通過(guò)社會(huì)契約等形式將私有產(chǎn)權(quán)與國(guó)家建構(gòu)理論進(jìn)行了深刻關(guān)聯(lián)。如霍布斯認(rèn)為,“人們相互達(dá)成協(xié)議,自愿地服從一個(gè)人或一個(gè)集體,相信他可以保護(hù)自己來(lái)抵抗所有其他的人,后者可以稱為政治的國(guó)家”[2]?；舨妓购捅R梭等都支持國(guó)家可以以共同利益的名義調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),干預(yù)產(chǎn)權(quán)歸屬。對(duì)此,洛克則認(rèn)為,私有產(chǎn)權(quán)不可侵犯,私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定了國(guó)家權(quán)力的邊界,“政治權(quán)力是當(dāng)人們享有歸他們自己處理的財(cái)產(chǎn)時(shí)才會(huì)存在”[3]。

馬克思主義經(jīng)典學(xué)說(shuō)則從公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與國(guó)家產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)性研究入手,深刻剖析了產(chǎn)權(quán)關(guān)系與現(xiàn)代國(guó)家起源、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與國(guó)家治理形態(tài)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理類型等諸多經(jīng)典命題。如馬克思和恩格斯認(rèn)為,私有產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)是造成原始公有氏族社會(huì)解體的根本原因,“使得社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面”,“為了使這些對(duì)立面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不至于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量”[4],而這種力量就是國(guó)家。馬克思有關(guān)產(chǎn)權(quán)與治理的觀點(diǎn)對(duì)后世學(xué)者產(chǎn)生了很大影響,如曼在分析現(xiàn)代國(guó)家起源時(shí)認(rèn)為,“私有的、家庭的財(cái)產(chǎn)和國(guó)家是共同出現(xiàn)的,是同一過(guò)程所促進(jìn)的”[5]。

當(dāng)代以來(lái),圍繞產(chǎn)權(quán)與治理的相關(guān)研究進(jìn)一步深化。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派從交易成本、產(chǎn)權(quán)約束和政府干預(yù)等方面入手研究產(chǎn)權(quán)與治理間的關(guān)系,并更加注重現(xiàn)代國(guó)家與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。正如菲呂博騰和配杰威齊所指出的,“如果沒(méi)有一個(gè)關(guān)于國(guó)家的理論,也不能真正完成關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論”[6]。諾斯[7]從經(jīng)濟(jì)史研究出發(fā),深入梳理了產(chǎn)權(quán)演進(jìn)與國(guó)家治理變遷之間的關(guān)系,提出產(chǎn)權(quán)變遷才是國(guó)家治理演進(jìn)的源泉?？扑箘t提出,產(chǎn)權(quán)的核心之處在于“由人們對(duì)物的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系”[6]。因此,從產(chǎn)權(quán)嵌入其中的社會(huì)關(guān)系出發(fā),才能更準(zhǔn)確地把握現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)權(quán)事實(shí)。

有別于西方學(xué)者長(zhǎng)期研究的私有產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度則是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)定,這一制度不僅是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期歷史發(fā)展進(jìn)程中家戶制與村社制共同作用下的歷史延續(xù),更是社會(huì)主義農(nóng)村土地集體所有制造就的特殊制度產(chǎn)物,而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)基層治理間也形成了獨(dú)特的互動(dòng)與關(guān)聯(lián)。長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的研究或大多側(cè)重于分析集體產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響,或僅僅圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革某一具體工作層面,如成員身份認(rèn)定、股份量化或政經(jīng)分設(shè)等核心環(huán)節(jié)進(jìn)行。伴隨著近年來(lái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作在全國(guó)范圍內(nèi)的不斷深入推進(jìn),學(xué)界開(kāi)始逐步圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于國(guó)家—基層治理領(lǐng)域的影響進(jìn)行了不同層面的探討,其中較有代表性的觀點(diǎn)可以歸納為三種:

利益協(xié)調(diào)論。部分學(xué)者從國(guó)家與基層間權(quán)力與利益協(xié)調(diào)角度來(lái)分析集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的資源配置問(wèn)題。如李增元和李洪強(qiáng)[8]認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)是國(guó)家治理農(nóng)村基層社會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),集體產(chǎn)權(quán)背后體現(xiàn)著“國(guó)家—社區(qū)—農(nóng)民”的關(guān)系,保障農(nóng)民的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)利及權(quán)益,需要國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)賦權(quán)與放權(quán),推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)的深度分離與開(kāi)放,以得到基層社會(huì)的認(rèn)同與支持。吳雄[9]認(rèn)為,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同,是當(dāng)前協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的一種有效選擇。涂曉芳和王新鈺[10]認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)改革重構(gòu)了農(nóng)民與集體、政府之間的權(quán)利關(guān)系。姬會(huì)然和慕良澤[11]提出了“國(guó)家—產(chǎn)權(quán)—農(nóng)民”的分析框架,認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)”是作為承載國(guó)家與公民關(guān)系的一種載體,圍繞產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行的各種產(chǎn)權(quán)過(guò)程隨之成為國(guó)家、農(nóng)民等利益主體利益博弈的平臺(tái)。吳曉燕[12]則認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)造與國(guó)家及政治權(quán)力是緊密相連的,國(guó)家的產(chǎn)權(quán)安排符合其政治統(tǒng)治的需要,但同時(shí)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的互嵌,政府與農(nóng)民需要進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。

治理關(guān)聯(lián)論。部分學(xué)者試圖闡釋產(chǎn)權(quán)制度改革這一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變革所關(guān)聯(lián)的基層治理效應(yīng)。其中,印子[13]認(rèn)為,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過(guò)治理資源效應(yīng)、治理主體效應(yīng)和治理體制機(jī)制效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深刻影響,有望成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。仝志輝和韋瀟竹[14]認(rèn)為,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過(guò)治理資源效應(yīng)、治理主體效應(yīng)和治理體制機(jī)制效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深刻影響,有望成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。桂華[15]先后從農(nóng)村集體土地管理與村民自治的關(guān)聯(lián)機(jī)制、集體產(chǎn)權(quán)秩序與基層治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制入手認(rèn)為,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)控制形態(tài)的改變和產(chǎn)權(quán)規(guī)則的改變,從而對(duì)基層治理產(chǎn)生顯著影響。

有效自治論。以鄧大才為代表的華中師范大學(xué)一批學(xué)者則從村民自治有效實(shí)現(xiàn)的角度對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加以論述,更加突出集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于推進(jìn)村民自給有效實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的促進(jìn)效應(yīng)。鄧大才[16]認(rèn)為,農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革,設(shè)計(jì)和安排了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制,即利益機(jī)制和制度機(jī)制,二者在適當(dāng)?shù)奈恢孟嘧饔每梢詫?shí)現(xiàn)有效自治。同時(shí),鄧大才和張利明[17]提出,改革的推進(jìn)也創(chuàng)設(shè)出一系列程序,構(gòu)成了有效自治的基本框架和規(guī)范,形塑了一種“規(guī)則—程序型自治”,促進(jìn)了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

總體上看,現(xiàn)階段學(xué)界有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革治理邏輯的研究逐步從國(guó)家制度安排視角轉(zhuǎn)向基層治理與村民自治視角,但進(jìn)一步聚焦到農(nóng)民這一鄉(xiāng)村治理核心主體,從協(xié)商民主這一視角出發(fā),研究產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)民利益表達(dá)與民主協(xié)調(diào)機(jī)制的論著較少。在制度實(shí)踐中,民主協(xié)商作為一種治理主體間的政治互動(dòng)機(jī)制,為各方主體圍繞自身利益訴求進(jìn)行民主表達(dá)提供了制度渠道,同時(shí)也為農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的制度設(shè)定提供了機(jī)遇。同時(shí),從研究方法上看,目前,學(xué)界通過(guò)多個(gè)案例比較研究方法所從事的相關(guān)領(lǐng)域改革研究也比較少見(jiàn)。對(duì)此,本文將試圖通過(guò)對(duì)全國(guó)首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)中的三個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐案例進(jìn)行分析,考察不同利益階段下的各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)過(guò)程中,圍繞政策設(shè)定產(chǎn)生的協(xié)商民主互動(dòng),并著重探尋這一過(guò)程中存在的治理邏輯。

從實(shí)際工作層面上看,我國(guó)不同地區(qū)間、不同試點(diǎn)縣市區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在較大差異,各地改革試點(diǎn)中形成了不同類型的實(shí)踐探索,并在制度設(shè)定環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出不同的治理互動(dòng)特征。因此,筆者選取了處于不同地區(qū)、不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段的首批國(guó)家農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)——重慶市梁平區(qū)、湖北省京山市、廣東省順德市南海區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐,對(duì)三地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)區(qū)的政策設(shè)定進(jìn)路與集體產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐進(jìn)行剖析。

梁平區(qū)地處重慶市東北部,是一個(gè)地形以山地丘陵為主、農(nóng)業(yè)人口占全區(qū)人口68.58%的傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2017年,梁平區(qū)317個(gè)村莊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入為687.94萬(wàn)元,平均每個(gè)村莊年集體經(jīng)濟(jì)收入僅兩萬(wàn)余元。當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)農(nóng)村集體屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資源均較為匱乏的空殼村乃至負(fù)債村,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)營(yíng)收渠道少、經(jīng)營(yíng)收入低。調(diào)查過(guò)程中有當(dāng)?shù)卮迕癖硎?由于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,村民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)關(guān)注較少,甚至不了解本村有哪些集體資產(chǎn)。因此,明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資源合法占有權(quán)益和收益權(quán)是這一階段村民最為關(guān)切的核心問(wèn)題。

調(diào)查顯示,當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)于此次改革實(shí)踐的民主協(xié)商表達(dá)呈現(xiàn)出兩個(gè)特征:一是利益關(guān)切較弱導(dǎo)致表達(dá)意愿不強(qiáng)。實(shí)地調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)期以來(lái)較為匱乏的集體經(jīng)濟(jì)組織收益讓群眾對(duì)于股份制改革帶來(lái)的預(yù)期分紅收益不報(bào)太大希望,因而群眾主動(dòng)參與改革的意愿相對(duì)不強(qiáng)。特別是在入戶調(diào)查過(guò)程中,部分受訪干部群眾對(duì)本次集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的基本概念認(rèn)識(shí)不清,如將本輪改革中新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社與專業(yè)性的農(nóng)村土地股份合作社混為一談。二是議事程序規(guī)范但自發(fā)性民主協(xié)商決策較少。梁平區(qū)十分注重改革的程序規(guī)范,特別在進(jìn)行成員身份界定過(guò)程中運(yùn)用“四議兩公開(kāi)一簽字”工作方法,即相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作方案要經(jīng)村黨組織提議、村兩委會(huì)與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)合議、村組干部和黨員商議,村民(代表)會(huì)議決議;對(duì)操作方案要求村民戶戶簽字;通過(guò)公布、宣傳、備案等方式讓操作方案公開(kāi);通過(guò)張榜公示、簽字確認(rèn)、上報(bào)備案等方式讓成員身份公開(kāi)。但由于當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)改革所涉及利益訴求普遍不多,民主表達(dá)意愿不強(qiáng),因此,鮮有群眾自發(fā)性議事表達(dá)渠道,議事決策呈現(xiàn)被動(dòng)化、流程化特征。

縱觀當(dāng)?shù)馗母锏目傮w制度安排特征,梁平區(qū)以“穩(wěn)、快、簡(jiǎn)、省”為推進(jìn)試點(diǎn)的主要思路,轄區(qū)內(nèi)各村居社區(qū)廣泛運(yùn)用市、區(qū)所制定的改革工作模塊化方案、標(biāo)準(zhǔn)化文本,改革所涉及各項(xiàng)工作進(jìn)展較快,但部分改革試點(diǎn)村出現(xiàn)了模板化甚至填表化的改革實(shí)施現(xiàn)象。與此同時(shí),農(nóng)村群眾根據(jù)各村實(shí)際情況自主議定形成的改革細(xì)節(jié)性制度并不多,政府規(guī)范主導(dǎo)成為了當(dāng)?shù)馗母镏贫仍O(shè)定環(huán)節(jié)的主要特征。進(jìn)一步從改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的制度設(shè)定上看,各村居社區(qū)改革試點(diǎn)政策普遍執(zhí)行全縣統(tǒng)一工作部署。一是在成員身份確認(rèn)上,各試點(diǎn)村(居)按照全縣規(guī)范的“九準(zhǔn)九不準(zhǔn)”標(biāo)準(zhǔn),如對(duì)外嫁女、入贅男等特殊成員的身份界定進(jìn)行民主商議,初步擬定集體成員名單,經(jīng)戶戶簽字、公示無(wú)異議后,最終確定集體成員名單。二是在股權(quán)量化與分配方案上,全區(qū)形成較為一致的股份量化方案,即將村、組兩級(jí)的集體“三資”一次性全部折股量化到人,實(shí)行“不設(shè)集體股,一人一股、平均配股”的“人頭股”方法設(shè)置股權(quán)。

明確收益權(quán)階段下的民主協(xié)商狀況與改革制度設(shè)定路徑

湖北省京山市地處湖北省中部,全市人口64萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口43.8萬(wàn)人。作為以“橋米之鄉(xiāng)”著稱的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣,2014年,全縣405個(gè)行政村集體經(jīng)濟(jì)總收入為7 613.5萬(wàn)元,村平均收入為18.8萬(wàn)元,但其中集體收入的來(lái)源主要是靠發(fā)包村集體的資產(chǎn)、資源和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政補(bǔ)助收入[18]。伴隨著近年來(lái)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革和集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革等一系列涉農(nóng)領(lǐng)域改革,加之享受到“縣改市”等一系列政策利好,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。截至2017年,京山市共成立股份經(jīng)濟(jì)合作社356個(gè)、土地股份合作社58家,并累計(jì)實(shí)現(xiàn)分紅收益達(dá)5 090萬(wàn)元[19]。因此,京山市越來(lái)越多農(nóng)村已經(jīng)或即將處于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后急需明確收益分配的利益階段。

京山市改革試點(diǎn)中群眾議事參與利益表達(dá)主動(dòng)積極,并呈現(xiàn)出兩方面特點(diǎn):一是從民主協(xié)商意愿上看,村干部及村民參與改革制度議定的積極性普遍較高。調(diào)查實(shí)踐中筆者發(fā)現(xiàn),由于近年來(lái)京山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,改革試點(diǎn)村的農(nóng)民群眾普遍對(duì)改革認(rèn)識(shí)明確,參與改革意愿強(qiáng)烈。特別是部分集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資源較為豐富的村莊,群眾參與改革的積極性更高。如該市城郊村——新市鎮(zhèn)城畈村村支部書記扈大明表示,由于近些年村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了可以產(chǎn)生收益分紅的階段,恰好此時(shí)“國(guó)家有政策,集體有能力,群眾有訴求”,因而該村主動(dòng)申請(qǐng)承擔(dān)市級(jí)改革試點(diǎn)任務(wù)。二是從民主表達(dá)渠道上看,當(dāng)?shù)刈⒅赝诰騻鹘y(tǒng)治理資源實(shí)現(xiàn)充分議事參與。當(dāng)?shù)卦诔蓡T身份資格認(rèn)定與股權(quán)量化工作中探索實(shí)施“組建專班、制定方案、宣傳發(fā)動(dòng)、調(diào)查摸底、劃定類別、公示結(jié)果、民主決策、成員登記、承擔(dān)備案”的規(guī)范化“九步程序法”,保障程序民主規(guī)范。同時(shí),對(duì)于群眾普遍關(guān)心的各項(xiàng)議題,各村充分運(yùn)用院壩、屋場(chǎng)傳統(tǒng)公共議事場(chǎng)所資源,并通過(guò)調(diào)動(dòng)各類治理主體資源,如組建“五老”專班,負(fù)責(zé)引導(dǎo)并化解群眾間意見(jiàn)分歧,實(shí)現(xiàn)了民意充分表達(dá)與改革有序推進(jìn)的有機(jī)結(jié)合。

總體而言,京山市當(dāng)?shù)卣诟母镞^(guò)程中充分尊重農(nóng)民“追求公平、體現(xiàn)貢獻(xiàn)、縮小差距”的普遍意愿,以“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”作為制度設(shè)定原則,各村在全市統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范流程與指導(dǎo)性方案的基礎(chǔ)上,通過(guò)切實(shí)落實(shí)農(nóng)民的民主決策權(quán),形成了各村豐富且各具特色的改革制度安排,打造了“精致股改”的京山市樣本[20]。

具體到改革關(guān)鍵領(lǐng)域政策制定與議題設(shè)置上,首先,在集體成員資格界定環(huán)節(jié),京山市各改革試點(diǎn)村組通過(guò)民主選擇成員身份確認(rèn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和特殊人群是否納入集體經(jīng)濟(jì)組織的民主議定與表決細(xì)則,充分協(xié)調(diào)外來(lái)遷入戶與原始居住戶之間的利益分歧。其次,在當(dāng)?shù)厝罕娖毡樽顬殛P(guān)心的股權(quán)量化環(huán)節(jié),各村在市級(jí)規(guī)范性制度框架下,探索出了豐富的股權(quán)配置類型,并呈現(xiàn)出以下三方面創(chuàng)新:一是堅(jiān)持尊重歷史,采取節(jié)點(diǎn)配股法。各村依據(jù)本村歷史事實(shí)與發(fā)展實(shí)際,定節(jié)點(diǎn)、分時(shí)段衡量村民個(gè)體貢獻(xiàn),對(duì)于不同年齡段出生人口進(jìn)行差異化配股。二是堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等,采用貢獻(xiàn)配股法?；诩w經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)村集體履行義務(wù)和所做貢獻(xiàn)的差異,采取所得股權(quán)與歷史貢獻(xiàn)掛鉤,即依勞動(dòng)年限配農(nóng)齡股,依贍養(yǎng)承諾配養(yǎng)老股。三是堅(jiān)持群眾認(rèn)可,采取協(xié)商配股法。為滿足農(nóng)民“追求公平、體現(xiàn)貢獻(xiàn)、縮小差異”的意愿,各村依據(jù)群眾意見(jiàn),以民主協(xié)商的方式?jīng)Q定股權(quán)組合形式,形成了“基本股+農(nóng)齡股”“基本股+貢獻(xiàn)股”“戶股+人股”等多種股權(quán)搭配模式。

落實(shí)保障權(quán)階段下的民主協(xié)商狀況與改革制度設(shè)定路徑

廣東省佛山市南海區(qū)位于廣東省中部,珠三角腹地,2016年常住人口271.13萬(wàn)人,戶籍人口 132.91萬(wàn)人,農(nóng)村居民人口81.83萬(wàn)人[21]。自20世紀(jì)80年代起,南海區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,村居集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模日益龐大,特別是當(dāng)?shù)丶w占有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重較高,集體經(jīng)濟(jì)組織盈利能力極強(qiáng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái),南海區(qū)下轄各村居社區(qū)逐步自發(fā)探索推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革,因而明確利益占有、協(xié)商利益分配機(jī)制等改革環(huán)節(jié)早在本輪國(guó)家試點(diǎn)前已經(jīng)完成。面對(duì)數(shù)量龐大的集體資產(chǎn)與日益增長(zhǎng)的集體經(jīng)濟(jì)收入,如何通過(guò)賦予村民對(duì)集體資產(chǎn)股份完整權(quán)能來(lái)保障村民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益,以及如何進(jìn)一步通過(guò)制度規(guī)范保障并壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是南海區(qū)本輪改革試點(diǎn)工作的核心議題。

南海區(qū)改革實(shí)踐在協(xié)商機(jī)制上主要呈現(xiàn)出兩方面特征:一是群眾與政府間對(duì)話渠道通暢。本次改革試點(diǎn)過(guò)程中,南海區(qū)通過(guò)規(guī)范基層議事決策機(jī)制,在規(guī)范落實(shí)群眾各項(xiàng)權(quán)能基礎(chǔ)上,通過(guò)實(shí)行選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)和議事決策“五個(gè)分離”,全面厘清了村居各類組織職責(zé)關(guān)系,在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施上充分實(shí)現(xiàn)了政府政策制定與群眾民主自決的有效互動(dòng),不僅豐富和完善了改革制度體系,更為進(jìn)一步完善農(nóng)村基層民主提供了牢固的共同利益基礎(chǔ)與政策制度保障。二是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部議事渠道規(guī)范完善。由于當(dāng)?shù)卮寰由鐓^(qū)普遍早已建立了較為完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,加之本輪改革中進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法,南海區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)通過(guò)社員股東會(huì)議或社員股東代表會(huì)議嚴(yán)格按照議事規(guī)則進(jìn)行議事決策的民主協(xié)商路徑。在此過(guò)程中,群眾參與管理決策的事務(wù)更加廣泛,對(duì)于集體資產(chǎn)管理監(jiān)督更加有效。相關(guān)機(jī)制不僅充分保障了社員股東對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),更提高了集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的科學(xué)決策水平與民主決策意識(shí)。

總體而言,南海區(qū)在本輪改革試點(diǎn)中更加注重制度設(shè)定的法治化與規(guī)范化。當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)聘請(qǐng)律師顧問(wèn)進(jìn)行詳細(xì)文本審查,出臺(tái)了《南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織章程參考樣本》并下發(fā)各鎮(zhèn)街參考。同時(shí),通過(guò)建立“區(qū)—鎮(zhèn)街—村”三級(jí)股份章程審查備案制度,重點(diǎn)審查章程條文的合法性和合規(guī)性,切實(shí)保障了集體資產(chǎn)合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

而從本輪改革南海區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的制度領(lǐng)域上看,也呈現(xiàn)出三方面特征:一是注重以賦予完整權(quán)能來(lái)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。南海區(qū)出臺(tái)《村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)(股份)管理流轉(zhuǎn)交易辦法》,賦予了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等完整權(quán)能。二是更加注重集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行發(fā)展的制度保障。南海區(qū)先后出臺(tái)了《村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理辦法》《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》等系列政策文件,通過(guò)建立健全集體資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度和收益分配制度,保障農(nóng)村集體資產(chǎn)有序運(yùn)行、發(fā)展壯大。三是注重以制度設(shè)定化解歷史遺留矛盾。南海區(qū)出臺(tái)了《本輪股權(quán)確權(quán)建議解決農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題的對(duì)象》,通過(guò)民主表決的形式,以修改集體經(jīng)濟(jì)組織章程為途徑,在平衡新老股東利益基礎(chǔ)上,引導(dǎo)各社區(qū)依據(jù)戶籍關(guān)系,制定歷史遺留問(wèn)題人群的股權(quán)設(shè)置解決方案等,依法妥善有效解決了歷史遺留問(wèn)題。

結(jié)合上文來(lái)看,以重慶市梁平區(qū)為代表的廣大中西部地區(qū)農(nóng)村,由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高,群眾利益訴求仍主要停留在明確并規(guī)范占有權(quán)的階段,農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)相對(duì)不足,因而其參與制度設(shè)計(jì)的民主協(xié)商實(shí)踐往往是響應(yīng)式的、被動(dòng)式的,因此,這一利益階段的改革制度設(shè)定路徑多以政府主導(dǎo)型為主。

而以湖北省京山市為代表的部分中東部農(nóng)村地區(qū),其集體經(jīng)濟(jì)正處于起步發(fā)展階段,基于可預(yù)期的集體經(jīng)濟(jì)營(yíng)收分紅收益改革點(diǎn)燃了群眾通過(guò)民主協(xié)商自發(fā)議事參與熱情。在這一利益階段,單一政府主導(dǎo)的規(guī)范性制度已無(wú)法滿足各村莊乃至各類利益主體差異化的利益訴求,各村在制定本村成員界定方案及股權(quán)量化方案過(guò)程中普遍以政府規(guī)范規(guī)制的制度要求作為協(xié)商議事紅線,并通過(guò)廣泛的群眾議事,最終形成各村居不同的制度性安排,這一制度設(shè)定路徑可以總結(jié)為規(guī)制—協(xié)商型制度路徑。

在以廣東省順德市南海區(qū)為代表的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),部分村莊社區(qū)已經(jīng)于此輪國(guó)家改革試點(diǎn)工作前進(jìn)行了民間自發(fā)的改革探索,早已形成了一定的產(chǎn)權(quán)治理模式。因而在此輪改革中,地方政府所要關(guān)注的是根據(jù)村莊社區(qū)前期改革成果與面臨問(wèn)題,通過(guò)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)中的互動(dòng)治理,更好地了解群眾現(xiàn)階段利益保障與發(fā)展訴求,從而對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)加以規(guī)范,提升其合法性與適用性,由此也形成了落實(shí)保障權(quán)階段下的互動(dòng)共治型制度體系。表1給出了三地改革試驗(yàn)區(qū)利益階段、民主協(xié)商與制度設(shè)定路徑的分析。

表1 三地改革試驗(yàn)區(qū)利益階段、民主協(xié)商與制度設(shè)定路徑分析表

由表1可知,不同利益階段下村民協(xié)商表達(dá)意愿存在差異,其中以明確利益占有階段最低,以協(xié)商利益分配階段最高,而在保障利益權(quán)能階段由于改革制度設(shè)定較為完善,因此協(xié)商表達(dá)意愿有所下降。與此同時(shí),隨著利益階段的不斷提升,各地民主協(xié)商路徑不斷拓展、規(guī)范,而制度設(shè)定的特點(diǎn)也由相對(duì)單一簡(jiǎn)化的制度設(shè)定安排逐步細(xì)化、規(guī)范、完備,由此也形成了政府主導(dǎo)型、規(guī)制—協(xié)商型和互動(dòng)共治型等不同類型的產(chǎn)權(quán)治理制度設(shè)定路徑。

伴隨著以“三權(quán)分置”農(nóng)村承包地改革、農(nóng)村宅基地改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的一系列涉及農(nóng)民切身利益的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的推進(jìn),我國(guó)農(nóng)村基層治理與村民自治發(fā)展呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征,即產(chǎn)權(quán)治理活動(dòng)在鄉(xiāng)村治理中。在以產(chǎn)權(quán)治理為代表的新時(shí)代農(nóng)村治理活動(dòng)中,基層民眾參與治理的內(nèi)在動(dòng)力根源于利益相關(guān),而所依賴的治理途徑則逐步轉(zhuǎn)向以議事決策為內(nèi)核的協(xié)商民主,二者共同決定產(chǎn)權(quán)治理的能力和水平,從而可以推導(dǎo)出利益—協(xié)商產(chǎn)權(quán)治理分析框架。

在此其中,利益關(guān)聯(lián)程度的高低直接影響農(nóng)民參與基層治理的態(tài)度,而民主協(xié)商機(jī)制的完善程度則直接影響農(nóng)民參與基層治理的效用。如圖1所示,隨著利益關(guān)聯(lián)程度與民主協(xié)商機(jī)制完善程度的變化,可以歸納概括出四種產(chǎn)權(quán)治理階段類型,即積極協(xié)商型產(chǎn)權(quán)治理階段、消極協(xié)商型產(chǎn)權(quán)治理階段、積極無(wú)序型產(chǎn)權(quán)治理階段和消極無(wú)序型產(chǎn)權(quán)治理階段。對(duì)照本文提到的三個(gè)改革試驗(yàn)區(qū),廣東省順德市南海區(qū)目前正處于積極協(xié)商型產(chǎn)權(quán)治理階段;湖北省京山市則在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中,隨著協(xié)商議事機(jī)制的完善,逐步由積極無(wú)序型產(chǎn)權(quán)治理階段逐步轉(zhuǎn)向積極協(xié)商型產(chǎn)權(quán)治理階段;重慶市梁平區(qū)通過(guò)在改革中推行“四議兩公開(kāi)”協(xié)商議事機(jī)制,目前處于消極無(wú)序型治理向消極協(xié)商型治理的過(guò)渡階段。

圖1 利益—協(xié)商產(chǎn)權(quán)治理分析框架下的治理階段類型圖

當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與集體經(jīng)濟(jì)水平差異較大,各地改革進(jìn)度也存在差別,部分試點(diǎn)區(qū)域從20世紀(jì)90年代已經(jīng)開(kāi)展過(guò)一輪改革,而部分試點(diǎn)區(qū)域則是剛剛啟動(dòng)改革。與此同時(shí),各地都既有擁有較多經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的城中村、城郊村,又有數(shù)量眾多的僅有資源性資產(chǎn)的純農(nóng)業(yè)村,乃至空殼村、負(fù)債村。因此,各試點(diǎn)地區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、集體資產(chǎn)量化范圍、股權(quán)設(shè)置以及改制后的產(chǎn)權(quán)制度安排、治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)流轉(zhuǎn)及集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等面臨的問(wèn)題不同。因此,針對(duì)改革試點(diǎn)工作的后續(xù)推進(jìn),各試點(diǎn)地區(qū)要在推進(jìn)改革過(guò)程中因地制宜、因利益階段制宜,探索適合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的協(xié)商民主與改革制度設(shè)定機(jī)制,而不能采取“一刀切”“一言堂”的改革路徑。要通過(guò)明晰改革重點(diǎn)、設(shè)定政策框架,允許各試點(diǎn)村組根據(jù)自身實(shí)際通過(guò)民主協(xié)商途徑探索多樣化的改革舉措,以免導(dǎo)致在制度設(shè)計(jì)中隱藏利益占有不明確、利益分配不均等、利益保障不充分等問(wèn)題,從而導(dǎo)致政策“埋雷”與改革“返工”,乃至引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)新的不穩(wěn)定因素。

原標(biāo)題：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的治理邏輯——以渝、鄂、粵三地試驗(yàn)區(qū)為研究對(duì)象