交通互聯(lián)是長三角一體化的先行領(lǐng)域，也是世界級城市群的主要內(nèi)涵之一?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要（2020-2035）》明確了“軌道上的長三角”發(fā)展方向，近期出臺的《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》則提出了“加快構(gòu)建功多層次、優(yōu)銜接、高品質(zhì)的軌道交通系統(tǒng)”的發(fā)展目標(biāo)。這意味著，“軌道上的長三角”不僅涉及多層次軌道網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃與建設(shè)，更將引發(fā)出行方式、系統(tǒng)銜接、服務(wù)范式和管理模式的體系化變革。以軌道為主導(dǎo)的多模式客運體系，將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的動脈、產(chǎn)業(yè)整合的前提和資源配置的基礎(chǔ)。
當(dāng)前，長三角城市群客運體系既有先發(fā)優(yōu)勢，短板也較突出，亟待厘清系統(tǒng)架構(gòu)、明確關(guān)鍵要素、創(chuàng)新服務(wù)范式與加大協(xié)同部署。為此，中國工程院、同濟(jì)大學(xué)交通運輸工程學(xué)院會同上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所有關(guān)專家，就長三角城市群客運服務(wù)發(fā)展開展了聯(lián)合研究，研究結(jié)論對上海更好踐行排頭兵與先行者使命，協(xié)同提升長三角和上海大都市圈多模式交通服務(wù)能力具有積極借鑒意義。
一、對標(biāo)國際經(jīng)驗，“軌道上的長三角”對城市群客運系統(tǒng)提出更高要求
結(jié)合世界級城市群交通發(fā)展規(guī)律，長三角城市群客運系統(tǒng)將面臨以下升級要求。
（一）客運模式構(gòu)成上，要求從“多模式交通”走向“基于軌道的協(xié)同交通”
一是強(qiáng)調(diào)多模式交通的協(xié)同。區(qū)域客運體系不再是一類或幾類交通基礎(chǔ)設(shè)施的簡單組合，而是面向多樣化的旅客聯(lián)程運輸需求，對各種交通方式的更大范圍整合。二是凸顯軌道交通的主體地位。軌道交通對高能級城市群拓展發(fā)展空間、引導(dǎo)高效分工、提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量起著舉足輕重的作用。例如，日本沿太平洋城市群已形成以軌道交通為主的交通模式，東京都市圈更是有近一半通勤出行依靠軌道交通。即便是以公路交通為主導(dǎo)的美國，其大西洋沿岸城市群形成過程中也十分重視軌道交通主體地位，8個主要城市都構(gòu)建了服務(wù)通勤的市郊鐵路系統(tǒng)。
（二）客運系統(tǒng)格局上，要求從“滿足基本聯(lián)通要求”走向“契合差異化出行需求”
一是強(qiáng)調(diào)“層次化軌道”與“圈層化出行”的適配。其中，中心城區(qū)對應(yīng)市民多元化出行，主要通過高密度城市軌道線網(wǎng)及多模式換乘，滿足都市圈中心城市與周邊市鎮(zhèn)交通通勤需求，以城際鐵路功能下沉或市域（郊）軌道來擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面；城市群各中心城市間交通主要以大站距高鐵來滿足，城市密集區(qū)重點組織城際班列網(wǎng)絡(luò)化運行，主要廊道上則需實現(xiàn)城際高頻班列公交化運營。
二是加速從“通道型布局”向“網(wǎng)絡(luò)型布局”演化。東京、倫敦城市群等均因中心城市的多點化發(fā)展，促使交通干線從“單中心輻射”發(fā)展成“多中心網(wǎng)絡(luò)”。
三是著力從“新建線網(wǎng)”向“強(qiáng)化銜接”轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)客運場站加速向綜合交通樞紐轉(zhuǎn)型，高強(qiáng)度站城一體化開發(fā)漸成主流。如東京通過多年實施的交通樞紐綜合開發(fā)策略，促進(jìn)多模式換乘、高容積率開發(fā)和多功能混合，形成了新宿、澀谷、池袋、品川等新興樞紐活力商業(yè)區(qū)。
（三）客運服務(wù)供給上，要求從“運輸型發(fā)展”走向“消費型發(fā)展”
一是更加強(qiáng)化以“出行鏈”為導(dǎo)向的全過程服務(wù)。伴隨技術(shù)進(jìn)步和運輸組織革新，集成多種客運模式、統(tǒng)一多個服務(wù)環(huán)節(jié)、響應(yīng)多樣移動需求的“出行即服務(wù)”(Mobility as a Service，MaaS)系統(tǒng)，將使“公共化的客運系統(tǒng)”滿足“個性化的門到門”服務(wù)成為可能，有效減少公眾跨區(qū)域出行對私人小汽車系統(tǒng)的依賴，并積極改善出行效率和感受度。
二是更加強(qiáng)化以“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”為內(nèi)涵的全要素服務(wù)。客運交通的本質(zhì)將演化為一種包括出行決策、交通運輸、在途導(dǎo)引、轉(zhuǎn)換銜接、支付結(jié)算等的多功能復(fù)合型服務(wù)，并引導(dǎo)和觸發(fā)位置相關(guān)地的商務(wù)、旅游、文娛、餐飲和社交消費整合。
（四）客運管理機(jī)制上，要求從“分系統(tǒng)獨立運作”走向“跨系統(tǒng)協(xié)同治理”
一是圍繞資源配置，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃機(jī)制的協(xié)調(diào)作用。世界級城市群大多都存在具備法定地位的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如美國大都市規(guī)劃組織、德國萊茵—美茵地區(qū)運輸協(xié)會等，用以促進(jìn)多模式交通之間、交通和非交通之間的協(xié)同規(guī)劃。二是圍繞一體管理，強(qiáng)化區(qū)域信息共享和管理服務(wù)協(xié)同。如日本的乘車卡系統(tǒng)、倫敦的公共數(shù)據(jù)庫等都致力于搭建共享信息管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)交通運輸信息一體化和提升運行效率。
二、參照“軌道上的長三角”要求，長三角客運體系仍存在較大改進(jìn)空間
近年來,長三角運輸結(jié)構(gòu)已逐步向綜合一體化方向發(fā)展，但對比世界級城市群，以軌道交通為主體的多模式協(xié)同發(fā)展態(tài)勢尚未形成，仍有較大改進(jìn)空間。
（一）客運體系日漸復(fù)合化，但多層次軌道網(wǎng)絡(luò)尚不健全
截至2019年底，長三角區(qū)域內(nèi)鐵路營業(yè)里程超11500公里，其中高鐵營業(yè)里程5095公里，區(qū)域路網(wǎng)密度達(dá)到321公里/萬平方公里，位居全國前列，但都市圈和城市群軌道網(wǎng)絡(luò)則剛剛起步。高鐵通道多年維持傳統(tǒng)“之字形”（寧滬杭甬），其他主干廊道發(fā)育不足；城際鐵路和市域（郊）鐵系統(tǒng)相對滯后，而東京、紐約、倫敦、巴黎等大都市圈一般都擁有約2000公里以上的市域（郊）鐵路服務(wù)通勤圈；不同軌道制式間運營銜接不足，以軌道交通為主導(dǎo)的多層次綜合交通體系尚未形成。
（二）多方式客運結(jié)構(gòu)初步形成，但尚未確立軌道交通主導(dǎo)地位
近年來，長三角地區(qū)綜合運輸服務(wù)規(guī)模與能力高于全國平均水平，多方式客運結(jié)構(gòu)初步形成。但就主要承擔(dān)方式而言，公路客運仍處于優(yōu)勢主導(dǎo)地位。2019年，長三角地區(qū)公路客運量22.3億人，鐵路客運量6.7億人，分別占全國總量的17.1%和18.3%。尤其是跨區(qū)城際客流走廊需求增長迅速，傳統(tǒng)滬寧、滬杭走廊呈現(xiàn)飽和，新興寧杭、通蘇嘉走廊供需矛盾也已顯現(xiàn)。
（三）城際軌道時效性不斷提升，但同城化通勤支撐能力短板明顯
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，以上海、杭州、南京、合肥為中心城市的都市圈，1小時通勤圈半徑一般不超過30公里（上海約為39公里），低于東京都市圈的50公里，跨市通勤條件不足。中心城市間，通過高鐵實現(xiàn)“點到點”城際出行平均時間為1.24小時，已基本達(dá)到“全國123出行交通圈”（即都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達(dá)、全國主要城市3小時覆蓋。）的要求；但包括兩端市內(nèi)出行的“門到門”（指一次完整出行鏈，包含多種交通方式在途及銜接換乘時間。）城際出行平均時間則達(dá)到2.36小時，行程時間增長近一倍。建設(shè)高鐵網(wǎng)所節(jié)省的時間被大量消耗在市內(nèi)交通接駁、換乘中，且中心城外圍大量新興地區(qū)缺乏城際直達(dá)，提升都市圈跨市通勤網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量是提高長三角城際交通服務(wù)的關(guān)鍵。
（四）出行鏈構(gòu)成日益多元，但聯(lián)程運輸服務(wù)仍相對滯后
近年來，長三角地區(qū)公共、私人、共享交通等客運方式無縫銜接需求持續(xù)加大，但基礎(chǔ)設(shè)施、管理組織和服務(wù)系統(tǒng)都還未對轉(zhuǎn)型做好充分準(zhǔn)備。一方面，三省一市缺少統(tǒng)一的區(qū)域綜合交通規(guī)劃，運輸網(wǎng)絡(luò)銜接水平不高，區(qū)域高鐵網(wǎng)、城際軌道網(wǎng)、市域（郊）鐵路網(wǎng)、城市軌道網(wǎng)、城市公共交通網(wǎng)之間融合程度不深。另一方，多模式綜合立體交通樞紐不足，樞紐間缺乏直接快速交通聯(lián)系。同時，運行組織信息共享程度不夠，一站式規(guī)劃、預(yù)訂和支付系統(tǒng)發(fā)育不足，各類交通資源難以集成集約利用。
三、上海應(yīng)率先引領(lǐng)城市群客運系統(tǒng)變革，構(gòu)筑交通發(fā)展新優(yōu)勢
長三角客運體系當(dāng)前存在的差距，需要在規(guī)劃集成、資源配置、設(shè)施組合和服務(wù)銜接等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)改革創(chuàng)新。上海有必要率先統(tǒng)籌思考系統(tǒng)性改革方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域試點，更好發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。
（一）率先明確“基于軌道”的差異化可達(dá)性目標(biāo)
立足長三角都市圈和城市群內(nèi)外聯(lián)通需要，上海應(yīng)基于差異化出行特征，將可達(dá)性要求從“點到點”升級至“門到門”，以軌道交通更好引導(dǎo)多中心網(wǎng)絡(luò)化的大都市區(qū)空間發(fā)展。一是明確以上海為核心的“1小時通勤圈”，實現(xiàn)都市區(qū)及毗鄰地區(qū)基于軌道的公交化客運。其中，以“五個新城”為代表的都市區(qū)節(jié)點需實現(xiàn)45分鐘到達(dá)中心城和近滬城市，以城際鐵、市郊鐵路和城市軌道為主要承載方式，強(qiáng)化新城城際綜合樞紐建設(shè)。中心城與蘇州、嘉興、南通等毗鄰城市實現(xiàn)1小時通勤，以高鐵、城際鐵路及部分市郊鐵路作為主要承載方式。二是明確以上海為核心的“2小時商務(wù)圈”，實現(xiàn)同長三角高頻協(xié)作區(qū)域的城際快速直達(dá)。重點服務(wù)上海同南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈核心城市的聯(lián)系，尤其是同 “1+8” 上海大都市圈的主要城市聯(lián)系，以高鐵和城際鐵路為主要承載方式。三是明確上海面向長三角全域的“1日活動圈”，實現(xiàn)同長三角城鎮(zhèn)體系間的便捷互聯(lián)互通。以高鐵、城際鐵路、城市軌道及高速公路為復(fù)合承載方式，以軌道交通為骨干覆蓋長三角主要中心城市之間聯(lián)通需求。
（二）率先優(yōu)化以“多層次軌道”為內(nèi)涵的城際交通網(wǎng)
立足長三角城市群特點，依托《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》，上海應(yīng)加快構(gòu)建多層次城際和市域軌道網(wǎng)絡(luò)，補(bǔ)齊城市群高效聯(lián)通和都市圈同城化需求短板。一是充實面向長三角的高速城際交通網(wǎng)。凸顯高鐵的城際交通主骨架地位，特別強(qiáng)化主要中心城市間2小時高速直達(dá)時空圈建設(shè)。二是打造面向都市圈的便捷通勤交通網(wǎng)。圍繞上海大都市圈打造1小時復(fù)合城際通勤圈，特別強(qiáng)化城際鐵路、市域（郊）鐵路等中高速通行走廊建設(shè)，支持中心城區(qū)、新城、城鎮(zhèn)組團(tuán)及毗鄰節(jié)點城市間的高頻通勤需求。三是率先探索推進(jìn)都市圈“四網(wǎng)融合”[主要是指城市群內(nèi)干線鐵路（高鐵）網(wǎng)絡(luò)、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)、市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)和城市軌道交通（地鐵、輕軌、中運量）網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通和高效銜接。]。發(fā)揮比較優(yōu)勢和組合效率，完善面向上海大都市圈的軌道線網(wǎng)布局，通過規(guī)劃先行、樞紐融合、標(biāo)準(zhǔn)對接和運管聯(lián)動，實現(xiàn)功能互補(bǔ)，服務(wù)兼顧，互聯(lián)互通，資源共享的一體化服務(wù)，推動客運聯(lián)程聯(lián)運“一票制”和“一站式”服務(wù)。
（三）率先提升“多模式交通樞紐”的能級和復(fù)合度
立足多模式交通樞紐“內(nèi)外循環(huán)鏈接點、多元要素集聚地”特征，推動交通樞紐升級換代。一是提升亞太航空門戶地位，完善立體換乘功能，引領(lǐng)“軌道上的機(jī)場群”建設(shè)。鞏固提升上海國際航空樞紐地位，優(yōu)化機(jī)場集疏運體系，促進(jìn)對外通道和城際軌道交通網(wǎng)有機(jī)銜接，完善浦東機(jī)場和蘇浙皖軌道交通聯(lián)接。二是強(qiáng)化上海鐵路樞紐的國家鐵路網(wǎng)主樞紐地位。對應(yīng)南京、杭州、南通、寧波、湖州等主要聯(lián)系方向，進(jìn)一步加密鐵路干線聯(lián)系通道；強(qiáng)化沿海大通道布局，辟建中部高速鐵路通道連接線，提升鐵路通道服務(wù)容量和品質(zhì)。三是聚焦綜合性樞紐，優(yōu)化多模式換乘和城站一體開發(fā)。強(qiáng)化重大對外交通樞紐、重要區(qū)域交通樞紐在都市圈范圍內(nèi)協(xié)同布局，更好發(fā)揮既有市內(nèi)鐵路客站的城際樞紐作用，推動對外、城際、都市圈不同尺度軌道交通同站布置和同站、同臺高效換乘，以TOD理念引領(lǐng)新城地區(qū)復(fù)合交通樞紐開發(fā)。
（四）率先啟動“都市圈出行即服務(wù)”客運范式創(chuàng)新
立足上海大都市圈內(nèi)跨市出行多樣化需求，將MaaS系統(tǒng)適度拓展至都市圈之間出行，優(yōu)化運輸組織模式，探索服務(wù)一體化。一是強(qiáng)化面向“出行鏈”的多模式聯(lián)程運輸服務(wù)。推進(jìn)都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路“公交化”運營，促進(jìn)綜合樞紐多模式交通購票、驗票、安檢一體化，試點開展空鐵、公鐵等聯(lián)程運輸服務(wù)，探索開展城際旅客跨運輸方式異地候機(jī)候車、行李聯(lián)程托運和城際“行李直掛”等業(yè)務(wù)，加快實現(xiàn)城際聯(lián)程運輸“一網(wǎng)融合”。二是加速開發(fā)面向“全流程”的個性化信息服務(wù)。依托都市圈復(fù)合運輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以軌道交通為骨干、以公共交通為基礎(chǔ)并納入共享交通新模式的“全方式接入”數(shù)據(jù)平臺，充分利用移動物聯(lián)技術(shù)，創(chuàng)新提供覆蓋行前決策、行中引導(dǎo)、行后服務(wù)和一體化支付的出行解決方案和終端產(chǎn)品，為出行者提供滿足高效、經(jīng)濟(jì)、便利、舒適等核心需求的“全流程服務(wù)”。
（五）率先推動“跨方式協(xié)同”的體制機(jī)制改革
聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，有效打破行政分割和市場壁壘，有序推動一體化治理體系構(gòu)建。一是牽頭推進(jìn)軌道交通協(xié)同規(guī)劃、建設(shè)與管理機(jī)制。依托長三角區(qū)域合作辦公室，研究設(shè)立軌道交通協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時序、合作模式、路網(wǎng)聯(lián)通、運營管理等的協(xié)調(diào)統(tǒng)一并提升立法保障。二是加大城際鐵、市域（郊）鐵路開發(fā)與投融資模式創(chuàng)新力度。加快開展城際、市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃審批試點，積極參與并探索發(fā)起成立城際鐵路、市域（郊）鐵路公司。探索土地提前收儲、分層出讓、特許協(xié)議出讓、土地作價入股等辦法，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于鐵路綜合開發(fā)。更好發(fā)揮資本市場作用，吸納不動產(chǎn)投資信托基金和保險等長期資本，建立規(guī)范、多元、可持續(xù)的投融資機(jī)制。三是率先探索都市圈綜合交通樞紐建設(shè)與運營機(jī)制創(chuàng)新。立足都市圈客運系統(tǒng)與城鎮(zhèn)空間協(xié)同，優(yōu)化綜合交通樞紐布局，建立健全城站一體化開發(fā)機(jī)制。推進(jìn)“四網(wǎng)融合”在站臺設(shè)施、換乘方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)程聯(lián)運“一票制”等領(lǐng)域協(xié)同。四是牽頭推進(jìn)多模式交通數(shù)據(jù)共享與協(xié)作。建立完善相關(guān)交通數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、安全規(guī)范和開放機(jī)制，夯實數(shù)據(jù)歸集基礎(chǔ)。積極實施交通服務(wù)信息化并逐步納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系，推進(jìn)MaaS系統(tǒng)的都市圈跨市應(yīng)用試點，提升一體化運行洞察和運力調(diào)控能力。
[聯(lián)合調(diào)研組成員：李林波系同濟(jì)大學(xué)交通運輸工程學(xué)院副教授，徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長、研究員，吳兵系同濟(jì)大學(xué)交通運輸工程學(xué)院教授。本文重點依托《長三角交通系統(tǒng)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略研究》（中國工程院院地合作項目2019-SH-XZ-1）相關(guān)研究素材與成果轉(zhuǎn)化成文，在此對課題組表示衷心感謝。]
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