在談?wù)摗⒀芯恐袊糯w與法制時，人們一般都把官作為主要注意對象，對吏卻不夠重視。其實就任何一種有效的政治體制而言，尤其是從它的運(yùn)作則言，吏的重要性都不容忽視。鐵打的衙門流水的官，衙門里的官幾年一任，有升遷有貶職有調(diào)任，但是同一個衙門里的吏則相對較少更換。有時官員上任時也帶自己的刀筆吏，但多數(shù)時候，吏會長期在一個衙門里處事，而新來的官員要了解當(dāng)?shù)氐那闆r，首先就要向原來衙門里的吏請教。因此，這些吏，他們比起那如同流水般換來換去的官，是衙門里更穩(wěn)定的因素。因為穩(wěn)定，對于衙門以及衙門的公事應(yīng)該如何處理，他們比起官來，雖然不能說更有發(fā)言權(quán)，至少也是非常有發(fā)言權(quán)的人物，地方治理得怎樣，與他們實在大有關(guān)系。因此，那些個遇到官司就向外郎令史孔目們下跪的縣太爺，雖然事屬夸張，卻有它非常深刻的政治學(xué)內(nèi)涵。一方面，它用高度藝術(shù)化的手法，直觀地揭示了官吏錯位可能導(dǎo)致的災(zāi)難性后果，另一方面，它也同樣直觀地透露出，熟悉司法程序的吏在衙門里的作用之大，大到可以超過官。
這讓我們首先想到官、吏分離的政治學(xué)設(shè)計內(nèi)在的含意。如果說政府（衙門）的首要責(zé)任在于保證社會的公正與秩序，判案的最高理想是要達(dá)到公平和正確，那么，官和吏這兩個社會群體，恰好分別承載著保證政府健康正常運(yùn)行的道德層面和技術(shù)層面的需要，成為政治領(lǐng)域道德與技術(shù)這雙重目標(biāo)的人格化產(chǎn)物；于是“清官”和“能吏”成為人們對好官與好吏最常用的贊美詞，深刻體現(xiàn)出民眾乃至社會整體對這兩個群體的期望。
嚴(yán)格區(qū)分官、吏的政治制度并非中國所特有。從形式上看，這兩個群體頗有些類似于西方近代議會政治體制中的政治家與公務(wù)員。
在多數(shù)實行議會制度的國家，如果你想從政做官不能去做公務(wù)員，而應(yīng)該參加某個黨派，提出或者贊同某些政治主張，這樣，當(dāng)你所屬的黨派贏得了競選，你或許就能夠得到政府中的某個職位；而做一個公務(wù)員，你要宣誓忠誠于國家，一般不能參加黨派。所以我們都看到，在美國，無論代表哪個政黨的政治家贏得了國家或地方政府的選舉，都會從大學(xué)、公司、律師行里，或者干脆從職業(yè)政治家同行中，選擇政治見解相同或相近的人擔(dān)任政府成員，部長和國務(wù)卿并不從具體部門的公務(wù)員中選擇提拔；同樣，當(dāng)政府首腦以及各部長官更迭時，各部門的公務(wù)員也并不因長官的更換而更換。這樣，每屆政府、包括各職能部門的行政長官都可能隨著幾年一度的競選而變換，但是，被任命擔(dān)任行政長官的人并不需要自己去挑選一大批在自己所管轄部門中做實際工作的公務(wù)員。因此，行政長官可能幾年一換，而公務(wù)員則是相對固定的，政府部門里的公務(wù)員就成為比起行政長官更穩(wěn)定的一個因素。這種制度有助于保證國家行政、司法制度的連續(xù)性，不管誰來當(dāng)部長州長，這事應(yīng)該如何辦就如何辦；何況，公務(wù)員雖然被行政長官所領(lǐng)導(dǎo)，然而一個聰明的公務(wù)員決不會為了討某一任行政長官的好，整日里戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖而忘記自己應(yīng)負(fù)的職責(zé)，因為他無論怎么做也只是個公務(wù)員，作為一個公務(wù)員，他的利益得到國家的法律保證，而不是要靠他的頂頭上司；相反，如果他不按照規(guī)矩把事情做好，即使能夠通過歪門邪道得到某一任行政長官的寵幸，畢竟幾年以后上司一換，他就該卷起鋪蓋走路了。
在這個意義上說，西方人并不把擔(dān)任政府中的公務(wù)員看作從政，實際上做一個公務(wù)員也確實與從政沒有什么關(guān)系。就像中國古代，要想當(dāng)官是不能從吏起步的，你甚至根本就不能去做吏。雖然衙門里的書吏與官員一樣都是讀書人主要的出身路徑，但一般的讀書人沒有特殊的理由是不愿意為吏的，因為不止一個朝代規(guī)定包括吏在內(nèi)的下等人不允許參加科舉，也即不允許做官。盡管有很少的例外，但是確實在多數(shù)朝代，想從吏成為官真是件非常非常之困難的事情?！赌Ш狭_》、《斟頭巾》等多部雜劇的主角六案孔目張鼎破了復(fù)雜的人命案后，上司竟然說要保舉他做縣令，那是一個了不起的恩典，畢竟吏是一種權(quán)力和責(zé)任很直接，社會地位卻很低的職業(yè)。但吏的存在之所以如同公務(wù)員的存在一樣不可忽視，正因為在官員不斷流動的政治結(jié)構(gòu)中，吏的存在是保證政策連續(xù)性的重要因素。衙門里只要有熟悉情況并且辦事干練的吏，只要在政治領(lǐng)域不經(jīng)常出現(xiàn)你死我活的“路線斗爭”之后的大清洗，國家意志的推行，至少就有了體制上的保證。
東西方不同時代的政治體制，不約而同地將官與吏（或曰政治家與公務(wù)員）之間的界限分得清清楚楚，可見對官和吏功能上的區(qū)分，有一致的看法。這兩種獨(dú)立發(fā)展而來的政治制度，都清醒地意識到官員的流動性與吏的相對固定是很必要的，而且，更可能都意識到官吏分離的制度具有某種神秘的合理性。
我們?nèi)匀豢梢詮墓笐虻慕嵌葋斫馄蔬@種制度的合理性，那就是——道德與技術(shù)是政治領(lǐng)域同樣重要的因素。就一個案件的審理而言，官員道德上的清廉當(dāng)然是非常重要的，因為假如沒有道德層面上的制約，司法的公正就失去了最起碼的可能性；但與此同時，官員對法律條文的熟悉與洞悉偽裝的能力也同樣重要，因為假如沒有技術(shù)層面上的能力，司法同樣也不可能公正。但是我們不能幼稚地以為可以找到許許多多像包公那樣或者像張鼎那樣兼有道德與技術(shù)兩方面長處的完人，同時解決這兩個層面的問題，以保證司法公正。由官和吏兩個群體分別來實現(xiàn)這兩個方面的追求，比起由同一個群體來實現(xiàn)這兩個方面的追求，更可靠也更具有可操作性。
但我們還是應(yīng)該繼續(xù)追問，雖然官和吏都是歷代政治制度中不可缺少的要素，那么官和吏究竟哪個層面更重要？
中國古代社會顯然把官看得比吏更重要，從隋唐時代直到晚清一直有嚴(yán)格的官員考試制度，吏的選拔與任用卻沒有形成制度化的途徑。做官需要參加一系列考試，要成為吏卻并不需要經(jīng)過類似的考試。吏的種類很多，出身也不盡相同，宋元年間衙門里的令史、外郎、孔目直到清代衙門里的師爺，多由仕途已然無望的不得志的讀書人擔(dān)任。其它類別的吏出身更雜，像掌管監(jiān)牢的牢頭，專門負(fù)責(zé)砍罪犯腦袋的劊子手，涉及到一些特殊的技術(shù)、手藝，就常常是世襲的，父子相傳。它們都是一種終身職業(yè)，并不存在調(diào)任升遷的空間。相反，現(xiàn)代議會制國家卻把吏看得比官更重要，同樣的證明就是，公務(wù)員需要通過相關(guān)的資格考試以證明你具有擔(dān)任某個公職的必要能力，以及從事這一職業(yè)的專業(yè)技能。然而做官，卻并不需要通過任何考試，倒很可以代代相傳，像肯尼迪的家族，幾代人從政，沒有人會認(rèn)為這有什么不妥。當(dāng)然，在一個民主社會里，做官需要得到提名并且得到議會的認(rèn)可，但這種提名與認(rèn)可，畢竟與嚴(yán)格的規(guī)范化的考試不同。這就使得東西方兩種政體出現(xiàn)了一個非常重要差別——官與吏截然不同的選任途徑。這個重要區(qū)別就是，在議會國家里考吏（公務(wù)員）不考官（政治家），而中國古代社會恰恰相反，是考官不考吏的。
如果說考試制度的本質(zhì)就是一種選拔優(yōu)秀人才的制度，那么，我們可以假定西方國家公務(wù)員考試制度，是為了選拔出一批具有專業(yè)技術(shù)能力的合格人才來保證并具體操作國家法律的實施，用西方式的語言說，這意味著選拔一批有治國能力的技術(shù)官僚。要想成為一個公務(wù)員必須經(jīng)過嚴(yán)格考試，說明這種制度非常重視維持國家機(jī)器正常運(yùn)行所需的行政人才在技術(shù)方面的能力。我們也可以把古代衙門里的六案孔目，以及外郎、令使看作是一批技術(shù)官僚，至少對于處理衙門事務(wù)，尤其是處理事務(wù)的技術(shù)性程序而言，他們比起官更有經(jīng)驗。但是缺乏關(guān)于吏的選任制度，暗示了中國古代科舉制度的弦外之音——選拔一批具有高尚道德情操的人來擔(dān)任政府官員才是最重要的，換言之，“清官”比“能吏”更重要。
我們不能抽象地討論到底是官更需要考還是吏更需要考。但有一個問題卻是可以討論的——由于考官和考吏的考法不一樣，衡量一位技術(shù)官僚與衡量一位官員的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，這兩種考試制度的實際效果必然是完全不同的。簡而言之，吏是在衙門里做實際工作的，高尚的道德與對皇帝的忠誠固然重要，但是一幫愚忠的人有什么用處？要想刮點(diǎn)地皮都辦不好，一個只會溜須拍馬而沒有實際工作能力的吏，要想在衙門里做得長而且做得有身份有地位，就不容易。所以，我們看到了議會國家公務(wù)員考試的實際效果，也就可以肯定用技術(shù)手段考察這些技術(shù)官僚的可能性。
在這個意義上說，經(jīng)歷了幾十年完全忽視政府工作人員技術(shù)素質(zhì)的曲折，國內(nèi)最近開始逐步推行公務(wù)員考試，總算使得我們的政治管理機(jī)構(gòu)中技術(shù)層面的重要性得到了重視。雖然在目前整個政府組織中官、吏仍未分離，但是，對包括官與吏兩個群體在內(nèi)的政府工作人員的“知識化、年輕化、專業(yè)化、革命化”要求，顯然注意了甚至超越了道德與技術(shù)兩個層面，而且，正因為像“革命化”這種純粹道德訴求很難通過考試或考察檢驗，除了“年輕化”這種特定時代特有的年齡標(biāo)準(zhǔn)以外，“知識化”和“專業(yè)化”就幾乎成為對現(xiàn)代官吏最本質(zhì)的、也最可靠的衡量標(biāo)準(zhǔn)。通過推行這樣的官吏選拔制度，我們正在進(jìn)入一個由一批有知識、懂專業(yè)的技術(shù)官僚統(tǒng)治的社會，越來越多的“能吏”進(jìn)入政府，也就有望在很大程度上避免昏官庸吏充斥于政府機(jī)關(guān)的局面重現(xiàn)。這當(dāng)然是一個了不起的進(jìn)步。
然而，這樣的進(jìn)步卻以某種特殊的方式，折射出我們時代道德秩序的失落，至少是一種矯枉過正，矯正了用官的標(biāo)準(zhǔn)要求和選拔吏的官吏不分的失誤，卻陷入了一個用吏為官的同樣官吏不分的誤區(qū)。因為，要管理好一個國家，要管理好一個衙門，不能只有吏而沒有官，哪怕吏都是“能吏”，也仍然需要“清官”。純粹的技術(shù)官僚治國畢竟是不完整的，議會制國家之所以除了公務(wù)員以外還需要政治家擔(dān)任各部門的行政長官，正是因為政府部門所必須承擔(dān)的那些超越技術(shù)層面的功能，是技術(shù)官僚不足以勝任的。技術(shù)官僚受到專業(yè)知識所限，也很容易夸大并陶醉于專業(yè)技術(shù)的作用，他們更多考慮的是“術(shù)”的層面，而不會考慮或者至少是很少考慮“道”的層面。一個技術(shù)官僚統(tǒng)治的國家，也就太容易走向重功利、重實際卻忽視人文精神追求、倫理道德建設(shè)的危險境地。并不是說技術(shù)官僚只能純粹從技術(shù)層面上處理社會問題，完全不會顧及人倫與道德因素。元雜劇里的六案孔目們也都口口聲聲說“人道公門不可入，我道公門好修行；若將曲直無顛倒，腳底蓮花步步生。”如果我們可以將這些能以在修行之心身居公門的好吏看作一批優(yōu)秀的技術(shù)官僚，那我們就更足以讀懂元雜劇——一個社會固然需要一大批技術(shù)官僚來支撐秩序，但僅僅依賴技術(shù)官僚顯然是不夠的；通過這些能吏的自況，正可見我們所能要求于技術(shù)官僚的，只能及于很低水平上的自律，而不應(yīng)有過高的不切實際的期望。
在這個意義上說，沒有一批稱職的技術(shù)官僚，國家行政機(jī)構(gòu)就不可能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)；但一個過于依賴技術(shù)官僚的國家，恐怕也很難達(dá)到足夠的道德水準(zhǔn)。身處一個需要兼顧公平和效率的社會，如果過分沉溺于技術(shù)官僚治國的現(xiàn)實功用，誰知道歷史將要我們付出多高的代價？
