2020年5月22日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號），要求農(nóng)村地區(qū)要有序推進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制和規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，嚴(yán)格規(guī)劃許可管理，加強(qiáng)用地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。嚴(yán)禁借農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地整治等名義違反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)、亂占耕地建房等，堅(jiān)決杜絕集體土地失管失控現(xiàn)象。
“農(nóng)地農(nóng)用”即禁止農(nóng)用地上進(jìn)行非農(nóng)用途、違法建房。上述通知發(fā)布將使得以后的農(nóng)用地規(guī)劃和使用受到更為嚴(yán)格的審查、嚴(yán)格審批，對存在違法占用農(nóng)用地的行為將進(jìn)行嚴(yán)厲整治。那么，何種情況屬于此處違法占用農(nóng)用地的行為？在農(nóng)用地上建設(shè)的行為一定屬于違法行為嗎？
一、農(nóng)用地的界定
根據(jù)《土地管理法》第四條，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。
耕地總量受到嚴(yán)格控制，其中，根據(jù)《土地管理法》第三十五條的規(guī)定，部分特殊用途耕地為永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。
農(nóng)用地中除永久基本農(nóng)田之外，一般的耕地以及林地、草地等農(nóng)用地，可以在辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后用于非農(nóng)建設(shè)。永久基本農(nóng)田的轉(zhuǎn)用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。
二、除永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批
《土地管理法》第四十四條，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用已經(jīng)制定土地利用總體規(guī)劃的，由制定總體規(guī)劃的部門按照土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行審批。若已經(jīng)批準(zhǔn)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的范圍，則具體的建設(shè)項(xiàng)目可由市、縣人民政府批準(zhǔn)。
對于制定的土地利用總體規(guī)劃范圍之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省一級的人民政府批準(zhǔn)。
確定了以上審批流程，無論是以各種建設(shè)形式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)、以土地使用權(quán)入股、建設(shè)公共設(shè)施、公益事業(yè)，或農(nóng)村村民建設(shè)住宅等，只要涉及占用農(nóng)用地，必須依照上述第四十四條的規(guī)定審批。同時對于農(nóng)村宅基地建房的，必須遵循“一戶一宅”的原則，且宅基地的面積不得超過一定標(biāo)準(zhǔn)，否則將不會批準(zhǔn)。
如果違反土地利用總體規(guī)劃使用農(nóng)用地搞非農(nóng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)限期拆除，恢復(fù)土地原狀；若農(nóng)用地轉(zhuǎn)用符合土地利用總體規(guī)劃，但建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)政府審批，應(yīng)沒收土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。
除此之外，根據(jù)《土地管理法》第三十八條，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。
以上可見，對于非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地的，必須經(jīng)過審批，否則將依法受到行政處罰。
三、設(shè)施農(nóng)用地上非農(nóng)建設(shè)規(guī)制
除了上述必須經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的情形，特殊用途的土地上允許建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，此類土地為“設(shè)施農(nóng)用地”。例如在2019年9月4日，自然資源部為配合全國生豬生產(chǎn)保障市場供應(yīng)穩(wěn)定政策出臺的《關(guān)于保障生豬養(yǎng)殖用地有關(guān)問題的通知》（自然資電發(fā)〔2019〕39號），其中就明確提出生豬養(yǎng)殖用地作為設(shè)施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。雖然國家針對特殊情況下的養(yǎng)殖用地出臺了設(shè)施農(nóng)用地的優(yōu)待政策，但其他的設(shè)施農(nóng)用地管理非常嚴(yán)格，在作出的文件中也采用了列舉式的規(guī)范模式，將其限定在特定的范圍內(nèi)。
1、設(shè)施農(nóng)用地的定義
對于設(shè)施農(nóng)用地的定義，國土資源部、農(nóng)業(yè)部曾在關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的通知中作出定義，但上述文件已于今年3月24日被廢止。
被廢止的2010年國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕第155號）中提到，依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），設(shè)施農(nóng)用地是指：直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。具體來講分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。
在被廢止的2014年國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）中進(jìn)一步定義：
生產(chǎn)設(shè)施用地是指在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)，直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括：工廠化作物栽培中有鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室用地等；規(guī)?；B(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地；水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖池和進(jìn)排水渠道等水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地；育種育苗場所、簡易的生產(chǎn)看護(hù)房（單層，小于15平方米）用地等。
附屬設(shè)施用地是指直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括：設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必需配套的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控等技術(shù)設(shè)施以及必要管理用房用地；設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必需配套的畜禽養(yǎng)殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環(huán)保設(shè)施用地，生物質(zhì)（有機(jī)）肥料生產(chǎn)設(shè)施用地；設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所必需的設(shè)備、原料、農(nóng)產(chǎn)品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農(nóng)村道路”規(guī)定的場內(nèi)道路等用地。
同時，在通知中也明確，在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
雖然上述兩個文件已經(jīng)廢止，但我們也可以看出對于設(shè)施農(nóng)用地的界定和審批，國家也十分慎重，防止借用設(shè)施用地之名用于大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)。尤其對于那些名為設(shè)施農(nóng)用地，實(shí)為休閑觀光項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)種植園區(qū)中建設(shè)的餐飲、住宿、會議等經(jīng)營性建筑，屬于2018-2019年期間國家重點(diǎn)整治、嚴(yán)厲查處的“大棚房”，根據(jù)《土地管理法》承擔(dān)法律責(zé)任，受到行政處罰。
2、使用設(shè)施農(nóng)用地的審查流程
根據(jù)廢止的國土資發(fā)〔2014〕127號文，設(shè)施農(nóng)用地使用應(yīng)遵循以下流程：
（1）經(jīng)營者擬定使用設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)方案，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商后簽訂三方用地協(xié)議；涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)先與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同。
（2）用地協(xié)議簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將協(xié)議與建設(shè)方案報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案；不符合設(shè)施農(nóng)用地規(guī)定的，不得動工建設(shè)。
（3）縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門若發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)方案不妥的，在15日內(nèi)告知，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促糾正。
設(shè)施農(nóng)用地的審批較農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批來說相對容易的多，僅需履行備案流程，而無需批準(zhǔn)，且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，而無需經(jīng)營者申請，流程簡便。
以上文件中對設(shè)施農(nóng)用地的限定范圍和管理流程目前已不再適用，在新的規(guī)范性文件出臺之前可作為參考。對設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定及管理規(guī)范，需待國家發(fā)布新的關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的文件進(jìn)行說明。
總結(jié)以上分析，對于想利用農(nóng)用地建設(shè)非農(nóng)相關(guān)的經(jīng)營性建筑物（酒店、娛樂設(shè)施等）或建設(shè)住宅房屋的，應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，向市、縣政府嚴(yán)格履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，經(jīng)過批準(zhǔn)后方可建設(shè)；對于直接與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的配套或輔助設(shè)施，在符合國家相關(guān)政策法規(guī)文件規(guī)定的種類和要求的情況下，可無需經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，具體還應(yīng)符合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管流程。
來源：行政復(fù)議及行政訴訟
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