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　　黨的十七屆四中全會(huì)決定明確提出，要注重增強(qiáng)新形勢(shì)下包括應(yīng)急管理在內(nèi)的五個(gè)方面的能力。這充分說(shuō)明，增強(qiáng)應(yīng)急管理能力已經(jīng)成為黨的執(zhí)政能力和政府公共管理能力建設(shè)的重要方面，已經(jīng)成為新形勢(shì)下檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。宜昌是舉世矚目的三峽工程所在地，做好應(yīng)急管理工作，確保城市安全發(fā)展，意義特殊，責(zé)任重大。
　　
　　一、安全才能發(fā)展，三個(gè)必然呼喚應(yīng)急管理
　　
　　發(fā)展必須安全，安全才能發(fā)展。我國(guó)的特殊國(guó)情、城市的發(fā)展趨勢(shì)以及科學(xué)發(fā)展的要求決定了應(yīng)急管理的特殊重要性。
　　
　　1.加強(qiáng)應(yīng)急管理是特殊國(guó)情決定的必然選擇。我國(guó)是一個(gè)人口特別眾多的發(fā)展中大國(guó)，實(shí)行的是跨越式發(fā)展。這種跨越式發(fā)展集中體現(xiàn)在城市化的高速度、大規(guī)模推進(jìn)上。我們?cè)诙昀镒哌^(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家二三百年走過(guò)的路程，當(dāng)前正處在城市化加速發(fā)展期。發(fā)達(dá)國(guó)家二三百年城市化的成就我們?cè)诙昀锞腿〉昧?，這是一種“時(shí)空壓縮”；但同時(shí)我們也把發(fā)達(dá)國(guó)家在二三百年城市化時(shí)間里分階段出現(xiàn)的問題，比如農(nóng)民失地、工人失業(yè)、社會(huì)失序、結(jié)構(gòu)失調(diào)、生態(tài)失衡，集中壓縮到我們這二三十年中來(lái)了。由于我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，所以我們面臨的這類問題不論從規(guī)模還是從程度上來(lái)看，都是世界上極為突出的，而這些矛盾和問題在各級(jí)各類城市中尤為尖銳。
　　
　　城市化在發(fā)揮城市聚集優(yōu)勢(shì)資源功能、做大財(cái)富蛋糕的同時(shí)，也使得各個(gè)群體利益的顯性化、個(gè)性化、獨(dú)立化趨勢(shì)加劇。從管理好新的城市格局和城鄉(xiāng)關(guān)系高度來(lái)提高城市的應(yīng)急管理工作水平，高效處置各類突發(fā)事件，已成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)
　　
　　干部推進(jìn)城市持續(xù)穩(wěn)定和諧發(fā)展的一個(gè)新挑戰(zhàn)。
　　
　　2.加強(qiáng)應(yīng)急管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。城市是人口高度密集的地區(qū)，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人類活動(dòng)頻度最高的場(chǎng)所，是人與人之間的矛盾、人與自然之間的矛盾最為集中的地方，是一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)。隨著城市化加速推進(jìn)，城市規(guī)模日益龐大，密集度不斷增高，物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富越來(lái)越向城市特別是大城市集中。城市規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，城市的功能也越來(lái)越復(fù)雜，城市突發(fā)事件的發(fā)生概率增加了，突發(fā)事件的危害也增加了。城市既是人口和財(cái)富的集聚地，也是各類風(fēng)險(xiǎn)的集聚地。近年來(lái)，在世界多個(gè)城市特別是一些有影響的城市，突發(fā)事件頻繁發(fā)生。高度重視城市應(yīng)急管理，加強(qiáng)各類風(fēng)險(xiǎn)防范，是各國(guó)城市管理的共同取向。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城市是社會(huì)安全體系的軟肋，面臨的安全壓力尤為巨大，更需要把應(yīng)急管理搞好。
　　
　　3.加強(qiáng)應(yīng)急管理是推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，要求我們把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在安全保障水平不斷提高的基礎(chǔ)上，既要主動(dòng)適應(yīng)自然，在正確認(rèn)識(shí)和把握自然規(guī)律的基礎(chǔ)上合理開發(fā)自然，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，又要增強(qiáng)防范和抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，能夠把損失降到最低程度?？茖W(xué)發(fā)展追求人與人之間的和諧，這就要求我們注重從源頭上預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種利益摩擦，避免矛盾激化，引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件。建立健全社會(huì)應(yīng)急管理體系，不斷增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、促進(jìn)社會(huì)和諧的能力，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。就宜昌而言，特別需要高度注意的是，宜昌是三峽工程所 在地，擔(dān)負(fù)著安置三峽移民、服務(wù)三峽工程的重任，宜昌的科學(xué)發(fā)展事關(guān)三峽工程的長(zhǎng)期順利推進(jìn)。切實(shí)做到科學(xué)發(fā)展，確保社會(huì)安全穩(wěn)定，是宜昌一項(xiàng)重大的政治責(zé)任。
　　
　　二、無(wú)患源于有備，四項(xiàng)堅(jiān)持鋪就安全基石
　　
　　有備才能無(wú)患，應(yīng)急才能不急。近年來(lái)，我們堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，努力構(gòu)建政府統(tǒng)一指揮、社會(huì)共同參與、部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，全面提升應(yīng)急管理能力，全力保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪就了一條安全通道，全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)在穩(wěn)定有序、安全和諧的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了持續(xù)健康快速發(fā)展。
　　
　　1.堅(jiān)持以人為本。宜昌市委、市政府把加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力作為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的德政和要政，抓緊抓好。當(dāng)有重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)都親臨現(xiàn)場(chǎng)坐鎮(zhèn)指揮，做到反應(yīng)靈敏、配合協(xié)調(diào)，最大限度減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，有效防止了次生、衍生事故的發(fā)生。2008年，全市先后啟動(dòng)市級(jí)應(yīng)急預(yù)案15次，縣市區(qū)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案77次，各級(jí)政府都高度重視，及時(shí)反應(yīng)，妥善應(yīng)對(duì)。
　　
　　2.堅(jiān)持預(yù)防為主。應(yīng)急管理的最高境界是常備無(wú)患，有應(yīng)不急，無(wú)事不松懈，有事不慌亂。強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案工作，積極推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案制定、修訂工作。
　　
　　全市共制定、編修各類應(yīng)急預(yù)案4088件，基本建立“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練。為提高各地各部門的應(yīng)急處理能力及快速反應(yīng)能力，僅2008年我市就開展各類應(yīng)急演練400多次。開展經(jīng)常性檢查整治。針對(duì)全市礦山多、?；髽I(yè)多、氣象災(zāi)害多、地質(zhì)災(zāi)害多等現(xiàn)狀，采取大員上陣、政府督查、部門聯(lián)動(dòng)、專家指導(dǎo)、群眾參與、媒體監(jiān)督、掛牌督辦等方式，組織開展經(jīng)常性隱患治理專項(xiàng)活動(dòng)。強(qiáng)化基層基礎(chǔ)。在全市1640個(gè)社區(qū)（村）中設(shè)立2270名信息員，全市586個(gè)地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)明確了500多名監(jiān)測(cè)員。
　　
　　3.堅(jiān)持依法管理。依法開展應(yīng)急管理工作，把應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)性做法和規(guī)律性認(rèn)識(shí)制度化，是應(yīng)急管理的客觀要求。完善應(yīng)急管理體系。全市14個(gè)縣市區(qū)均已成立應(yīng)急管理辦公室，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自實(shí)際情況成立了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)或派專人負(fù)責(zé)。三峽開發(fā)總公司等重點(diǎn)企業(yè)都成立了應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)，組建了搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。建立應(yīng)急信息制度。出臺(tái)了《關(guān)于建立政務(wù)快捷反應(yīng)機(jī)制的意見》，在突發(fā)事件信息報(bào)送方面突出“快捷、及時(shí)、準(zhǔn)確”的要求，對(duì)省、市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注或批示的突發(fā)事件信息，執(zhí)行日?qǐng)?bào)制。建立責(zé)任追究制度。對(duì)于在突發(fā)事件處置過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問題，由市政府辦通報(bào)批評(píng)，及時(shí)加以糾正。
　　
　　4.堅(jiān)持科學(xué)應(yīng)對(duì)。有效防范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以先進(jìn)技術(shù)為保障，以適用裝備設(shè)備為支撐，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的科技水平和指揮能力。我市采取多項(xiàng)措施，加強(qiáng)全市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，初步形成了“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會(huì)廣泛參與，防范嚴(yán)密到位，處置快捷高效”的應(yīng)急管理機(jī)制。利用短信平臺(tái)、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體，建立預(yù)警機(jī)制，提高預(yù)測(cè)預(yù)警的及時(shí)性、準(zhǔn)確性；通過(guò)加強(qiáng)政務(wù)值班，確保政府系統(tǒng)在任何時(shí)間內(nèi)都能快速接處重要信息和突發(fā)公共事件；通過(guò)建立與各縣市區(qū)應(yīng)急辦、市直各部門、部省在宜單位的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，方便各級(jí)、各部門平行聯(lián)系；建立咨詢委員專家?guī)?，完善專家咨詢?lián)席會(huì)議機(jī)制，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能根據(jù)需要迅速聯(lián)系有關(guān)專家，咨詢具體措施；通過(guò)組建社會(huì)、企業(yè)的專業(yè)、兼職救援隊(duì)伍，建立應(yīng)急救援聯(lián)席機(jī)制，確保發(fā)生突發(fā)事件自身救援力量有限時(shí)，能協(xié)調(diào)各方力量聯(lián)合救援；通過(guò)組建志愿者隊(duì)伍，建立公眾救援機(jī)制，如給消防志愿者配備必要的救援設(shè)施，使其在專業(yè)消防隊(duì)伍未趕到前發(fā)揮先期處置作用，努力把突發(fā)公共事件造成的損失降到最低限度。
　　
　　三、未雨亦須綢繆，五大系統(tǒng)提升應(yīng)急能力
　　
　　天有不測(cè)風(fēng)云，貴在無(wú)雨先防。人類發(fā)展的歷史，就是一部應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、戰(zhàn)勝災(zāi)難、不斷前進(jìn)的歷史。宜昌要扎實(shí)推進(jìn)“平安宜昌”建設(shè)，必須未雨綢繆，建立完善“五大系統(tǒng)”，不斷提高“五種能力”。
　　
　　1.完善應(yīng)急信息系統(tǒng)，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，就是對(duì)各種突發(fā)公共事件進(jìn)行有效的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和迅速準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)，為有效處置、最大限度減少危害奠定基礎(chǔ)。在公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建包括安監(jiān)、衛(wèi)生、交通、民政、勞動(dòng)、建設(shè)規(guī)劃等職能部門以及鎮(zhèn)（街道）的突發(fā)公共事件信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)，將觸角全面延伸至全市各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、各行業(yè)，及時(shí)廣泛地獲取各類信息。要對(duì)重點(diǎn)人員、重點(diǎn)行業(yè)、潛在危險(xiǎn)區(qū)域、重大工程項(xiàng)目和已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)分析評(píng)估，并及時(shí)將預(yù)測(cè)預(yù)警信息上報(bào)黨委政府，使黨委政府能夠果斷決策、從容應(yīng)對(duì)。

　　
　　2.完善實(shí)戰(zhàn)演練系統(tǒng)，提高服務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力。突發(fā)公共事件處置工作既要有通則，更要因地制宜。
　　
　　預(yù)案的制定要力戒虛、浮、空等形式主義，在上級(jí)規(guī)定的關(guān)于突發(fā)公共事件處置預(yù)案框架的基礎(chǔ)上，從我市實(shí)際出發(fā)，以可操作性作為檢驗(yàn)預(yù)案是否可行的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)案制定后不能一成不變，必須建立相關(guān)制度保證預(yù)案能夠根據(jù)不斷變化的情況隨時(shí)作出調(diào)整。尤其要重視預(yù)案的演練工作，每年應(yīng)分類組織預(yù)案的演練，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修改應(yīng)急預(yù)案和行程序中的缺陷和不足，加強(qiáng)各部門及相關(guān)人員之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高應(yīng)急處置人員的素質(zhì)，促進(jìn)各部門對(duì)突發(fā)公共事件處置工作的理解和把握。
　　
　　3.完善快速聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，提高駕馭局勢(shì)能力。近幾年，我市通過(guò)制定應(yīng)急管理法律和預(yù)案，明確主管部門、協(xié)助部門的應(yīng)急管理職責(zé)、任務(wù)、程序和義務(wù)，為建立統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、資源共享的應(yīng)急管理體制提供法律支撐。今后，政府應(yīng)急辦還應(yīng)加強(qiáng)各部門、各地區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合和整體協(xié)同，可以共用的資源和力量要通過(guò)協(xié)調(diào)互相支援配合，盡可能地利用已有的應(yīng)急管理力量和資源，避免重復(fù)建設(shè)、資源閑置。
　　
　　對(duì)各部門已有專業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)行多種應(yīng)急技能的專業(yè)培訓(xùn)，配置多種救災(zāi)搶險(xiǎn)技術(shù)裝備。如充分利用消防隊(duì)伍布點(diǎn)廣、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)和晝夜值勤的特點(diǎn)，除了發(fā)揮其消防滅火方面的優(yōu)勢(shì)外，還可以增加在防化、防爆等多方面的培訓(xùn)，并配備相應(yīng)的技術(shù)裝備，使之專兼結(jié)合，一專多能。
　　
　　4.完善應(yīng)急保障系統(tǒng)，提高處置保障能力。全面、充足的物質(zhì)和人員資源儲(chǔ)備是應(yīng)急處置工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。要建立發(fā)生突發(fā)公共事件后，后勤保障以當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街道）為主負(fù)責(zé)的機(jī)制，統(tǒng)一購(gòu)置、儲(chǔ)存、調(diào)配使用各類應(yīng)急物資。在中心物資庫(kù)的建設(shè)中要全面計(jì)劃好處置工作所需的各種物資、裝備和器材，尤其是緊缺物資的儲(chǔ)備。要嚴(yán)格應(yīng)急物資的分類、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、調(diào)撥使用和回收管理，適時(shí)更新、補(bǔ)充裝備器材，最大限度地服務(wù)于實(shí)戰(zhàn)。要建立專業(yè)處置隊(duì)伍和人才信息庫(kù)，加大科技和人員的投入，包括搶修、現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)、醫(yī)療、治安、消防、交通管理、通訊、供應(yīng)、運(yùn)輸、后勤等專業(yè)處置隊(duì)伍。合理組織安排志愿者救災(zāi)和專業(yè)人才的分布，確保一旦需要可隨時(shí)動(dòng)員起來(lái)，充分發(fā)揮各類處置隊(duì)伍和人才的專長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)最佳的處置效能，提高處置能力和水平。
　　
　　5.完善全民宣傳系統(tǒng)，提高輿論引導(dǎo)能力。首先，要建立突發(fā)公共事件信息發(fā)布制度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)突發(fā)公共事件的重要信息和處置工作的進(jìn)展情況，消除不必要的恐慌。要完善突發(fā)公共事件宣傳報(bào)道，實(shí)行新聞稿件審核制，把握正確輿論導(dǎo)向的同時(shí)，突出宣傳報(bào)道的及時(shí)性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性。要宣傳黨委、政府為妥善解決問題所采取的工作措施及取得的工作進(jìn)展。要用團(tuán)結(jié)穩(wěn)定鼓勁和正面宣傳為主的報(bào)道，使處置工作贏得全社會(huì)的理解、支持和認(rèn)可。其次，要重視網(wǎng)絡(luò)的宣傳輿論導(dǎo)向作用。既要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)正面宣傳功能，把網(wǎng)絡(luò)宣傳作為一項(xiàng)處置公共突發(fā)事件的重要工作來(lái)抓，取得網(wǎng)民及社會(huì)各界的理解和支持，又要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理，探索實(shí)施“專業(yè)化”管理，設(shè)立由“兩辦”、宣傳、公安等部門專職人員組成的專門工作機(jī)構(gòu)和專門網(wǎng)絡(luò)管理人員對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行專職監(jiān)管，并發(fā)動(dòng)網(wǎng)站網(wǎng)吧管理員、網(wǎng)絡(luò)安全積極分子和專業(yè)技術(shù)人員等參與網(wǎng)絡(luò)管理，形成由網(wǎng)絡(luò)警察、網(wǎng)絡(luò)專業(yè)管理員、網(wǎng)絡(luò)協(xié)管員等構(gòu)成的專門巡防力量，消除網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面影響，引導(dǎo)形成正確的輿論導(dǎo)向，從而在各項(xiàng)處置工作中爭(zhēng)得主動(dòng)。最后，要讓群眾接受必要的防范訓(xùn)練。把應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的全民教育作為應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重要工作來(lái)抓，切實(shí)提高群眾對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急意識(shí)和避險(xiǎn)能力。

　　[摘要]全球化的時(shí)代,公共危機(jī)事件的頻發(fā)已日益引起世界各國(guó)的普遍關(guān)注,能否有效地應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)公共危機(jī)已經(jīng)成為考驗(yàn)和評(píng)價(jià)一個(gè)政府組織的治理能力和公共管理效能高低的重要指標(biāo)。我國(guó)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的處理危機(jī)事件的常設(shè)機(jī)構(gòu),推進(jìn)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的法制建設(shè),加強(qiáng)危機(jī)教育,培育危機(jī)治理的多元主體,并加強(qiáng)國(guó)際合作,提升政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力。
　　
　　 [關(guān)鍵詞]公共危機(jī);政府;公共管理;效能
　　
　　 經(jīng)濟(jì)全球化的今天,社會(huì)公共危機(jī)的頻發(fā)已經(jīng)成了人們不得不認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)重要問題。正如吉登斯所說(shuō):“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性,生態(tài)災(zāi)難,不可遏制的人口爆炸,全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他的潛在的全球性災(zāi)難,為我們每個(gè)人都勾畫出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一幅令人不安的危險(xiǎn)前景”[1]。這一切都迫使相關(guān)的政治系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng),采取控制或調(diào)節(jié)行為,以維持系統(tǒng)的安全與秩序。如果舉措不當(dāng),就會(huì)影響政府的公信力及政府的合法性。因此,能否有效地應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)公共危機(jī)已經(jīng)成為考驗(yàn)和評(píng)價(jià)一個(gè)政府組織的治理能力和公共管理效能高低的重要指標(biāo)。
　　
　　 一
　　
　　 近些年來(lái),隨著公共危機(jī)事件的頻發(fā),各國(guó)政府在處理公共危機(jī)事件的實(shí)踐中,逐漸形成了一套較為完整和成熟的應(yīng)付危機(jī)的方法,并且建立了相應(yīng)的危機(jī)管理體制和大致相似的處理模式。一般來(lái)說(shuō)都包括危機(jī)處理的中樞指揮系統(tǒng)、危機(jī)處理的支援與保障系統(tǒng)和危機(jī)處理的信息管理系統(tǒng)[2]等。
　　
　　 1.危機(jī)處理的中樞指揮系統(tǒng)。這是處置危機(jī)事件最核心的部門。一些國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)表明,危機(jī)管理的成敗關(guān)鍵在于是否有一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng)。由于危機(jī)事件中,時(shí)間非常緊迫,其中樞系統(tǒng)能不能做出迅速的反應(yīng)就是對(duì)其最大的考驗(yàn),因而要求“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威,并且可以制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策。”[3]這一核心機(jī)構(gòu)不僅要擁有堅(jiān)強(qiáng)的決心、頑強(qiáng)的意志和非凡的決策與組織能力,還要能夠傾聽不同的意見,從而獲得更多的政策備選方案,以達(dá)到盡快控制危機(jī)局面蔓延與發(fā)展的目的。
　　
　　 2.危機(jī)處理的支援與保障系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的主要職責(zé)就是有效貫徹中樞指揮系統(tǒng)決策,保證在危機(jī)發(fā)生以后,政府的決策能夠得到社會(huì)各部門有效的配合和執(zhí)行。這一保障系統(tǒng)應(yīng)包括:第一,完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排,以保障政府在危機(jī)發(fā)生狀態(tài)下能夠充分、有效地行使公共權(quán)力,同時(shí)又能很好地保障公民權(quán)利不因危機(jī)狀態(tài)的出現(xiàn)而遭到侵害。第二,有效的專門應(yīng)對(duì)危機(jī)的實(shí)施機(jī)構(gòu),此機(jī)構(gòu)直接對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé),配備充足的編制,有行政經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)預(yù)算。第三,快速反應(yīng)部隊(duì)或?yàn)?zāi)害應(yīng)急小組,以盡快的處置可能發(fā)生的社會(huì)公共危機(jī)事件。第四,制度化的教育、培訓(xùn)、財(cái)政及其他保障。具備這樣的保障系統(tǒng)才能大大提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力。
　　
　　 3.危機(jī)處理的信息管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)在危機(jī)處理過(guò)程中作用非常重要。它一方面要為決策者提供及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào),以便中樞指揮系統(tǒng)能夠作出及時(shí)準(zhǔn)確的決策;另一方面這一系統(tǒng)還要承擔(dān)向民眾傳遞適當(dāng)信息的職責(zé),既要讓民眾對(duì)危機(jī)事態(tài)的程度與危害有清醒的認(rèn)識(shí),又要使他們了解政府為化解危機(jī)所做的各種努力,更要使民眾保持情緒穩(wěn)定,避免民眾情緒失控而增加決策者面臨的壓力,惡化決策環(huán)境。因此,各國(guó)在應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件時(shí)都十分重視信息溝通機(jī)制的建立,及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地告訴公眾事實(shí)的真相,提高政府工作的透明度,滿足公眾的知情權(quán)。
　　
　　 二
　　
　　 中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化的大國(guó),在自身的實(shí)踐過(guò)程中也形成了自身應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件的一整套具有中國(guó)特色的危機(jī)處理模式,并且在一定程度上取得了明顯的效果。尤其是在2008年四川汶川的5·12大地震中,我國(guó)政府表現(xiàn)出的高效率救援行動(dòng)及強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員整合能力,得到了世界各國(guó)政府的高度贊揚(yáng)。探究原因,我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)具有以下幾個(gè)自身獨(dú)有的特點(diǎn):
　　
　　 1.執(zhí)政黨強(qiáng)大的組織權(quán)威。“組織化是現(xiàn)代社會(huì)區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)重要表征,它作為現(xiàn)代社會(huì)高度分化、高度專門化的對(duì)應(yīng)物而存在于現(xiàn)代社會(huì)。”[4]中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,代表先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,代表中國(guó)最廣大人民的根本利益,是中國(guó)革命和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)擁有龐大的黨員隊(duì)伍、細(xì)密的組織結(jié)構(gòu),因而具備了高效的社會(huì)政治整合能力,具備開發(fā)、掌握和有效利用各種政治資源的功能。在社會(huì)危機(jī)事件來(lái)臨的時(shí)候,中國(guó)共產(chǎn)黨可以利用其優(yōu)勢(shì)力量,迅速整合全國(guó)的資源和力量,有效地將動(dòng)員延伸到社會(huì)的每一個(gè)角落,最快的投入到危機(jī)處置中去。2008年5月12日在汶川剛剛發(fā)生地震之后,黨中央即快速作出反應(yīng),胡錦濤總書記在第一時(shí)間作出重要指示,溫家寶總理在第一時(shí)間飛赴四川指揮抗震救災(zāi),在短時(shí)間內(nèi),黨的強(qiáng)大組織動(dòng)員能力起到了決定性作用。“各級(jí)黨組織和廣大黨員干部挺身而出,沖鋒在前;哪里有危險(xiǎn),哪里最需要,哪里就有黨的旗幟、黨的組織、黨員的身影。”[5]
　　
　　 2.自上而下的一元化危機(jī)應(yīng)急動(dòng)員體系。我國(guó)目前采取的是一種適合我國(guó)國(guó)情的自上而下一元化危機(jī)應(yīng)急動(dòng)員體系。這樣一種制度安排并不是全能政府理念在中國(guó)民主化進(jìn)程中的死灰復(fù)燃,而是在危機(jī)到來(lái)時(shí)一個(gè)明智政府的必然選擇。從我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看,在中央政府的統(tǒng)一指揮和全面安排下,各級(jí)政府和相關(guān)職能部門分工協(xié)作、共同應(yīng)對(duì),是一種具有嚴(yán)格約束和責(zé)任的層級(jí)組織管理體制,權(quán)力高度集中在上級(jí)政府,上級(jí)政府的政策和指示是通過(guò)各級(jí)政府以及相關(guān)部門層層傳遞,各類社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論處于被動(dòng)員、被安排的被動(dòng)處境之中。這樣的機(jī)構(gòu)安排在很大程度上可以避免由于權(quán)力分散所帶來(lái)的扯皮現(xiàn)象,能夠有效的動(dòng)員社會(huì)力量,保證決策的迅速落實(shí)。因?yàn)?span lang="EN-US">“一個(gè)意見千差萬(wàn)別、各持己見的組織,只是一個(gè)適于進(jìn)行辯論的團(tuán)體,它無(wú)法進(jìn)行真正的行動(dòng)。”[6]“權(quán)威的分散與現(xiàn)代化是不相容的”[7],尤其在危機(jī)狀態(tài)下,決策者可能會(huì)遇到各方面的阻力,其風(fēng)險(xiǎn)性使得任何決策都難以達(dá)成妥協(xié)和統(tǒng)一,有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)巨大的分歧。因此,政府必須根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)迅速做出權(quán)威的決策,并強(qiáng)制性的執(zhí)行,“中國(guó)需要的是一個(gè)能控制和分配資源的有效中央政府。”[8]
　　
　　 3.以人為本、陽(yáng)光透明的危機(jī)處置理念。從各國(guó)實(shí)踐和我國(guó)處置危機(jī)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看,能否在危機(jī)中真正做到“人民利益高于一切”,切實(shí)“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[9],不僅對(duì)于危機(jī)處置本身有不可替代的作用,更對(duì)于一個(gè)政府的執(zhí)政效能和合法性有著重大和深遠(yuǎn)的影響。在2008年汶川5·12大地震的處置過(guò)程中,中央領(lǐng)導(dǎo)集體心系災(zāi)區(qū),一路奔波,不離不棄;國(guó)家電視臺(tái)中斷了日常節(jié)目,24小時(shí)實(shí)況滾動(dòng)報(bào)道地震災(zāi)區(qū)的最新情況并不斷播報(bào)最新死亡數(shù)字和救災(zāi)細(xì)節(jié);各救援團(tuán)體爭(zhēng)分奪秒搶救生命,“一線希望、百倍努力”;開放國(guó)際救援隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū);設(shè)立哀悼日降半旗祭奠平民??這一切不僅彰顯了我國(guó)政府以人為本、陽(yáng)光透明的危機(jī)處置理念,更反映了我們黨執(zhí)政理念的進(jìn)步,讓世界都看到了一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)自信、開放透明、以人為本的中國(guó)。
　　
　　 4.統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)整合功能。社會(huì)意識(shí)形態(tài)作為社會(huì)的觀念上層建筑,是對(duì)一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)以及由經(jīng)濟(jì)形態(tài)所決定的政治制度的自覺反映,它是一個(gè)社會(huì)的粘合劑。當(dāng)然這種認(rèn)同,并不是一種單向作用的過(guò)程,而必須是以政治系統(tǒng)與社會(huì)認(rèn)同系統(tǒng)雙向互動(dòng)的過(guò)程而存在。在通常情況下,政治意識(shí)形態(tài)的社會(huì)整合表現(xiàn)為一個(gè)接受主導(dǎo)性政治價(jià)值的規(guī)范與統(tǒng)攝的過(guò)程;而這種主導(dǎo)性政治價(jià)值往往又具有明顯的階級(jí)傾向,“統(tǒng)治階級(jí)的思想在每一時(shí)代都是占統(tǒng)治地位的思想。這就是說(shuō),一個(gè)階級(jí)是社會(huì)上占統(tǒng)治地位的物質(zhì)力量,同時(shí)也是社會(huì)上占統(tǒng)治地位的精神力量。”[10]當(dāng)今中國(guó)社會(huì),社會(huì)主義核心價(jià)值體系已成為社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的本質(zhì)體現(xiàn),得到了廣大人民群眾的普遍認(rèn)可,當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)刻,統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)有效的整合了人們的思想,最大限度的杜絕了意見分歧等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　
　　 5.中華文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)。文化作為一個(gè)民族的靈魂和血脈,積淀著一個(gè)民族的最深層的精神追求和行為準(zhǔn)則。中華民族作為一個(gè)有著悠久歷史的古老民族,在幾千年的發(fā)展過(guò)程中積淀了很多優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)和道德訴求,如“天下興亡,匹夫有責(zé)”的愛國(guó)傳統(tǒng);“一方有難,八方支援”的團(tuán)結(jié)精神;“眾志成城”的奮進(jìn)意識(shí)等。這一切都使中國(guó)以其鮮明的中國(guó)文化、中國(guó)風(fēng)格在世界各種文明中獨(dú)樹一幟。這一切不僅成為凝聚中華民族的精神紐帶,更成為中華民族生生不息、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的不竭動(dòng)力。這樣的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)促使中國(guó)民眾在危機(jī)來(lái)臨時(shí)能夠空前的團(tuán)結(jié)一心,共同抵御危機(jī)。尤其在汶川地震中,億萬(wàn)國(guó)人的集體道德感和現(xiàn)代公民意識(shí)被勃然喚醒,全體人民心連心、同呼吸、共命運(yùn),舉國(guó)上下不分南北,人不分老幼,戮力同心,共赴國(guó)難,充分展示了中國(guó)人民同舟共濟(jì)、共克時(shí)艱的堅(jiān)強(qiáng)決心。這一切不僅源于血濃于水的骨肉親情,源于我們對(duì)國(guó)家和民族擔(dān)當(dāng)責(zé)任的高度認(rèn)同,更源于我們實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的共同目標(biāo)。同心同德、患難與共的偉大民族精神凝聚成中華民族不可戰(zhàn)勝的巨大力量。
　　
　　 三
　　
　　 社會(huì)公共危機(jī)事件往往是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和變革的重要促進(jìn)因素。盡管社會(huì)公共危機(jī)事件的出現(xiàn)在某種程度上會(huì)消耗一定的社會(huì)資源,影響到社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。但危機(jī)的存在,同樣會(huì)時(shí)刻考驗(yàn)政府的執(zhí)政能力,使政府不敢懈怠,積極去回應(yīng)危機(jī)事件的出現(xiàn),從而化危機(jī)為發(fā)展和創(chuàng)新的機(jī)會(huì),開展積極主動(dòng)的或漸進(jìn)性的變革。尤其對(duì)于一個(gè)善于學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新負(fù)責(zé)任的政府來(lái)說(shuō),如果能夠及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),那么,危機(jī)就有助于維持系統(tǒng)的活力和生命力。就我國(guó)而言,未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)都將面臨突發(fā)公共事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn),提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力,已成為建設(shè)和諧社會(huì)的重要課題。
　　
　　 1.設(shè)立獨(dú)立的應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的常設(shè)部門。目前我國(guó)正處于社會(huì)公共危機(jī)事件高發(fā)時(shí)期,各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件越來(lái)越頻繁地刺激著公眾的神經(jīng)。為了更好的應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件的發(fā)生,我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)改變沒有常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)而以成立臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)付危機(jī)的做法。因?yàn)樵陂L(zhǎng)期實(shí)踐中,我國(guó)目前形成的是在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,分類別、分部門對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理模式。這種狀況在某種程度上可能會(huì)帶來(lái)相關(guān)機(jī)構(gòu)的被動(dòng)應(yīng)對(duì),導(dǎo)致各部門之間缺乏有效的溝通和聯(lián)動(dòng),而且在具體操作層面還存在著違法或無(wú)法可依的可能性。因而,為了實(shí)現(xiàn)政府對(duì)危機(jī)事件的有效管理,設(shè)立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu),是我國(guó)目前行政管理體制改革必須加以重視的一個(gè)問題,應(yīng)當(dāng)要按照“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的原則,統(tǒng)籌目前分散于各部門具有危機(jī)管理功能的現(xiàn)有機(jī)構(gòu),組建專門的應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)事件的中樞決策指揮機(jī)構(gòu)和常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門,將社會(huì)公共危機(jī)的管理權(quán)限明確劃分。
　　
　　 2.加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的法制建設(shè)。馬克思認(rèn)為:“法律不是壓制自由的手段,正如重力定律不是阻止運(yùn)動(dòng)的手段一樣。??法典就是人民自由的圣經(jīng)。”[11]在現(xiàn)代條件下法律已成為國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中秩序和公正的象征,成為最有權(quán)威性的社會(huì)規(guī)范體系。在處理社會(huì)公共危機(jī)事件上,法律的作用不容忽視,在一定程度上是否依法來(lái)進(jìn)行危機(jī)治理,體現(xiàn)了一個(gè)政府的文明程度。“法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持無(wú)上的權(quán)威,執(zhí)政人員和公民團(tuán)體只應(yīng)在法律(通則)所不及的‘個(gè)別’事例上有所選擇,兩者都不該侵犯法律。”[12]然而從目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,在社會(huì)公共危機(jī)處置過(guò)程中,法律和制度的地位仍顯薄弱,危機(jī)處理過(guò)程隨意性比較強(qiáng),制度化、規(guī)范化、法律化程度不高。這就要求我們必須盡快制定和完善公共危機(jī)治理的法律、法規(guī)和規(guī)章體系,實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理法制化?？梢越柚鷩?guó)外的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)的法律制度,結(jié)合國(guó)內(nèi)處理各類危機(jī)的經(jīng)驗(yàn),制定出一部統(tǒng)一的適合我國(guó)國(guó)情的危機(jī)處置法律,對(duì)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力義務(wù)、管理機(jī)構(gòu)各職能部門的權(quán)力義務(wù)、組織運(yùn)行程序、政府緊急權(quán)授予的規(guī)定、社會(huì)公眾的責(zé)任和義務(wù)、社會(huì)動(dòng)員和征調(diào)規(guī)定、公民權(quán)利保障規(guī)定、政府信息通報(bào)規(guī)定、危機(jī)處理績(jī)效考核、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制及責(zé)任追究等問題作出法律的明確規(guī)定,使我國(guó)的危機(jī)治理真正能夠在法律的規(guī)范和保障下有序進(jìn)行。
　　
　　 3.加強(qiáng)危機(jī)教育,提升公民危機(jī)的自我防范能力。公共危機(jī)的突發(fā)性、非常態(tài)性,對(duì)政府的應(yīng)變能力提出了非常高的要求,而這一切關(guān)鍵取決于社會(huì)危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的各種準(zhǔn)備和條件是否充分?？梢哉f(shuō),對(duì)待危機(jī)事件,事前預(yù)防比事后救濟(jì)更重要,但是“作為控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡(jiǎn)便的方法,它卻經(jīng)常被完全忽略。”[13]因此,加強(qiáng)社會(huì)的公共危機(jī)教育,強(qiáng)化政府和全社會(huì)的公共危機(jī)意識(shí),顯得十分必要和緊迫,某種程度上,國(guó)民危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果。首先,必須加強(qiáng)危機(jī)教育,幫助公眾掌握基本的識(shí)災(zāi)、防災(zāi)知識(shí)與技能,這樣才能使他們處危不亂,進(jìn)行有效的自我救助和互助。其次,可以考慮定期進(jìn)行防危機(jī)訓(xùn)練和演習(xí)。通過(guò)這樣一種方式能夠提升公眾在危機(jī)真正來(lái)臨時(shí)的應(yīng)對(duì)能力,最大程度的減少危機(jī)來(lái)臨所帶來(lái)的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。第三,必須加強(qiáng)政府預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機(jī)制。作為社會(huì)的管理者,政府有責(zé)任保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)盡可能的通過(guò)提前預(yù)警來(lái)加強(qiáng)公民的防范準(zhǔn)備,因?yàn)橐粋€(gè)現(xiàn)代政府危機(jī)管理的目的就是“使用少量錢預(yù)防,而不是花大量錢治療。”[14]同時(shí),作為公共危機(jī)的主要應(yīng)對(duì)者和決策者必須做到警鐘長(zhǎng)鳴,設(shè)置詳細(xì)的應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的預(yù)案。只有這樣才能使決策系統(tǒng)面對(duì)危機(jī)處亂不驚、從容決策,最大程度地避免危機(jī)的危害擴(kuò)散和升級(jí)。
　　
　　 4.加快培育危機(jī)治理的多元主體。加快培育危機(jī)治理的多元主體是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求,也是我國(guó)打造有限政府的具體體現(xiàn),更是政府力量有限性本身的內(nèi)在需要。當(dāng)社會(huì)公共危機(jī)來(lái)臨的時(shí)候,政府在其主導(dǎo)作用的同時(shí)必須有效動(dòng)員社會(huì)其他力量參與危機(jī)的治理。然而,在我國(guó)應(yīng)對(duì)一些公共危機(jī)事件中往往表現(xiàn)出參與主體單一,過(guò)分倚重政府,從信息發(fā)布、社會(huì)動(dòng)員、各種資源的提供和組織、災(zāi)后恢復(fù),黨和政府在危機(jī)治理過(guò)程中始終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,幾乎包攬了一切工作。這樣的現(xiàn)狀不僅會(huì)使政府治理成本增加,而且一旦政府在處理過(guò)程中出現(xiàn)一絲偏差,將極大損害政府形象,引起群眾對(duì)黨和政府的不滿。正如阿爾文·托夫勒所言,面對(duì)越來(lái)越多的各種決策,政府往往采用兩種方法:一種是政府機(jī)關(guān)不斷增加政治家、官僚、專家和計(jì)算機(jī),設(shè)法進(jìn)一步加強(qiáng)政府這個(gè)中心作用;還有一種是讓“下面”或“外面”做出更多的決定,減輕政府做決定的負(fù)擔(dān),而不是把做決定的權(quán)力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心[14]。這就要求我們培養(yǎng)公眾危機(jī)治理參與意識(shí),提升政府多元危機(jī)治理主體培育能力,大力培育各種非政府組織,完善以社區(qū)為主的社會(huì)基層結(jié)構(gòu),最大限度地吸納各種社會(huì)力量,調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī),以形成整合的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)政府治理效能的最大化。
　　
　　 5.積極推進(jìn)國(guó)際合作。全球化的今天應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件,已經(jīng)成為世界各國(guó)的共同責(zé)任。由于在現(xiàn)代社會(huì),危機(jī)的原因和結(jié)果往往是國(guó)際性的,所以,“在對(duì)危機(jī)的處理上,盡管世界各國(guó)存在著地域上或意識(shí)形態(tài)上的差異,但反映是相似的。”[15]在目前有利的國(guó)際背景下,我們完全可以充分利用國(guó)際資源,積極爭(zhēng)取國(guó)際性組織在資金、人員、技術(shù)以及道義上的支持,加快推進(jìn)公共危機(jī)的國(guó)際合作,這不僅有利于政府樹立開明、負(fù)責(zé)的國(guó)際形象,營(yíng)造友好的國(guó)際環(huán)境,更有益于我國(guó)借助國(guó)際上先進(jìn)的科技、資金等資源,提升自身的危機(jī)處置能力。