四、關(guān)于低保納入問題
在推進(jìn)低保與扶貧“兩線合一”過程中，有的地方規(guī)定，必須將清理整頓后的整戶低保戶、五保戶全部納入建檔立卡。該不該全部納入?該怎樣納入?還有許多理論上的問題要澄清，不能一概而論。
（一）關(guān)于五保是否納入問題。各地對(duì)五保理解不同，執(zhí)行起來也不一樣。有的地方規(guī)定，五保不能納入，因?yàn)槲灞５臉?biāo)準(zhǔn)很高，大大超過了扶貧政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了兜底保障，納入沒有實(shí)際意義。有的地方規(guī)定，集中供養(yǎng)的五保不能納入，但分散供養(yǎng)的五?？梢约{入，因?yàn)椴糠址稚⒐B(yǎng)的五保還有一定的勞動(dòng)能力，納入以后可以享受產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策、可以得到幫扶單位和幫扶干部的現(xiàn)金物資慰問。有的地方規(guī)定，所有五保都必須納入。筆者傾向于不納入，扶貧的重點(diǎn)在于開發(fā)，把五保納入失去了開發(fā)的條件和意義。
（二）“兩線合一”的前提是低保清理。“兩線合一”的背景是低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，首先標(biāo)準(zhǔn)上要合一，其次才是符合條件的低保戶納入問題。由于歷史原因，低保中還存在“政策?！薄按钴嚤！薄熬S穩(wěn)保”“關(guān)系?！薄安饝舯！薄胺謶舯！钡?，必須進(jìn)行徹底清理。在此基礎(chǔ)上，再依據(jù)政策納入建檔立卡，才能保證納入準(zhǔn)確無誤。否則，盲目納入，就會(huì)出現(xiàn)漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)、拆戶、分戶等問題。不能讓基層陷入“不納入是錯(cuò)、納入還是錯(cuò)”的兩難“悖論”怪圈，無論如何操作都要被追責(zé)問責(zé)，這是對(duì)基層干部的極不負(fù)責(zé)。
（三）關(guān)于低保該如何納入的問題。在低保清理的基礎(chǔ)上，有的地方規(guī)定，符合條件的低保戶才能納入建檔立卡。什么叫符合條件?目前，沒有權(quán)威解釋，筆者的理解是：一是必須整戶低保才能納入，對(duì)于符合低保政策的個(gè)人保不能納入，納入了就會(huì)出現(xiàn)拆戶分戶問題。二是要區(qū)別對(duì)待，不搞一刀切。先從理論上進(jìn)行推導(dǎo)，單從收入角度講，低保標(biāo)準(zhǔn)等于或低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，所有整戶低保戶都應(yīng)納入建檔立卡；低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，只有實(shí)際收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的才能納入，高于的就不能納入。又要算收入，基層就感到頭痛了。簡(jiǎn)單實(shí)用的做法是，共享民政部門低保認(rèn)定的收入計(jì)算成果，將實(shí)際收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的納入；對(duì)于實(shí)際收入高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，還要對(duì)“兩不愁三保障”進(jìn)行綜合研判，將不達(dá)標(biāo)的納入，達(dá)標(biāo)的就不能納入，這才符合實(shí)事求是原則。
五、關(guān)于識(shí)別程序問題
2014年建檔立卡時(shí)規(guī)定“通過農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式”。在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，有的地方吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，細(xì)化了工作步驟和主要環(huán)節(jié)，更具有操作性。從保證程序公正，盡量避免錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)特別注意以下問題：
（一）廣泛宣傳。交叉檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)農(nóng)戶家庭狀況并不好，聽農(nóng)戶自訴情況，覺得可能夠貧困標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)問“為什么不提出申請(qǐng)”時(shí)，有的農(nóng)戶說，不知道有識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整這回事。由此可見，廣泛宣傳這個(gè)環(huán)節(jié)非常重要。應(yīng)將識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別范圍、識(shí)別程序、申請(qǐng)時(shí)間、咨詢舉報(bào)電話等印成宣傳資料，通過入戶走訪、廣播電視、宣傳公告等形式，讓廣大村民知曉政策、熟悉政策，并根據(jù)自己的情況，決定是否提出申請(qǐng)。
（二）自愿申請(qǐng)。考慮到農(nóng)戶的文化水平實(shí)際，書面申請(qǐng)和口頭申請(qǐng)都算是申請(qǐng)，有的地方規(guī)定只接受書面申請(qǐng)的做法欠妥。對(duì)提出申請(qǐng)的農(nóng)戶，鄉(xiāng)村干部要逐戶上門初步核實(shí)家庭情況并做好記載。要特別注意家庭相對(duì)困難而沒提出申請(qǐng)的農(nóng)戶，做好政策解釋工作，動(dòng)員他們主動(dòng)提出申請(qǐng)，防止漏評(píng)。確系農(nóng)戶不愿申請(qǐng)的，要做好記載備查。
（三）民主評(píng)議。一是村民小組民主評(píng)議是基礎(chǔ)。有的地方只進(jìn)行了村民代表大會(huì)民主評(píng)議，忽視了村民小組評(píng)議。農(nóng)村是熟人社會(huì)，要讓最了解情況的農(nóng)戶參與識(shí)別，其中最佳層級(jí)是村民小組。大家一起生活，對(duì)哪家貧困，附近的農(nóng)戶最清楚。拆并行政村后，戶數(shù)更多、地域更廣，只進(jìn)行村民代表大會(huì)民主評(píng)議，可能會(huì)出現(xiàn)參加評(píng)議的代表對(duì)有的農(nóng)戶情況根本就不了解的情況，容易出現(xiàn)評(píng)議不準(zhǔn)的問題。二是必須逐戶評(píng)議。要按照學(xué)習(xí)識(shí)別政策、明確識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，逐戶介紹情況、逐戶進(jìn)行表決的方式進(jìn)行，村民代表大會(huì)評(píng)議時(shí)還要介紹村民小組民主評(píng)議情況，嚴(yán)禁“打批發(fā)”“搭便車”“搞夾塞”。三是獲民主評(píng)議通過的票數(shù)比例不能定得過高。有的地方將民主評(píng)議票數(shù)規(guī)定得很高，要求獲2/3以上甚至80%以上才能通過。筆者認(rèn)為不妥，應(yīng)掌握過半數(shù)同意較為妥當(dāng)。特別要注意的是，如果有村民或村民代表提出某戶應(yīng)當(dāng)納入的，盡管本人未提出申請(qǐng)，也可納入民主評(píng)議，避免因不申請(qǐng)不評(píng)議而出現(xiàn)漏評(píng)。是否納入，要根據(jù)民主評(píng)議情況，在征得本人同意的基礎(chǔ)上，再補(bǔ)充申請(qǐng)手續(xù)。
（四）入戶核實(shí)。一要核實(shí)五種情形。對(duì)“民主評(píng)議未獲通過的；突破政策規(guī)定，而民主評(píng)議獲通過的；民主評(píng)議通過，但獲票率不高的；未提出申請(qǐng)，而獲民主評(píng)議通過的；鄉(xiāng)村干部的親屬獲通過的”等五種情形，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織鄉(xiāng)村干部進(jìn)行再次入戶核實(shí)。特別要關(guān)注外來戶、與鄰居關(guān)系緊張戶、少數(shù)姓氏戶落選的情況。二要理順落選戶情緒。交叉檢查中，有些提出申請(qǐng)而落選的農(nóng)戶，不知道自己因何而落選，他們反映沒有干部上門做解釋工作，這些人對(duì)扶貧工作的意見最大。因此，理順落選戶情緒的工作不能省，不能以公示民主評(píng)議結(jié)果代替思想政治工作。對(duì)確實(shí)不應(yīng)納入的，要派專人做好政策解釋工作，理順農(nóng)戶情緒，特別是有落選戶提出與某入選戶進(jìn)行比較時(shí)，要講清別人納入和他未獲通過的道理，做到落選戶心服口服。三要再次復(fù)議。經(jīng)入戶核實(shí)，確實(shí)存在漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)的，必要時(shí)可以再次召開民主評(píng)議會(huì)進(jìn)行復(fù)議。入戶核實(shí)和復(fù)議以后，才能進(jìn)行村級(jí)公示。
（五）公示公告。有的村民主評(píng)議以后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以后，在公示公告環(huán)節(jié)上還存在問題：一是公示簡(jiǎn)單。有的只公示一個(gè)通過名單，沒有公示民主評(píng)議情況，沒有農(nóng)戶的基本信息和主要致貧原因，沒有民主評(píng)議所獲票數(shù)，未通過的也未寫明原因，未公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)扶貧部門的監(jiān)督舉報(bào)電話，很難讓村民全面了解民主評(píng)議情況，如有意見也不知向哪里反映舉報(bào)。二是公示公告知曉率不高。有的只在村部公示公告，未在主要交通干道、集中居住區(qū)進(jìn)行公示，群眾對(duì)評(píng)議和審核結(jié)果的知曉率不高。
六、關(guān)于信息比對(duì)問題
2015年國家審計(jì)署提出“四類人員”問題以后，基層最先是采取入戶調(diào)查和走訪附近農(nóng)戶的方式，對(duì)建檔立卡貧困戶家庭成員是否是“四類人員”和其他需要核實(shí)的情形進(jìn)行核實(shí)。由于人為因素的干擾，總有遺漏和不確切的情況。今年，國務(wù)院扶貧辦要求“以縣為單位組織開展建檔立卡貧困人口相關(guān)數(shù)據(jù)比對(duì)，進(jìn)一步核實(shí)申請(qǐng)貧困戶家庭擁有城鎮(zhèn)住房、車輛、經(jīng)營實(shí)體、財(cái)政供養(yǎng)人員等方面的情況”。從基層調(diào)研的情況看，目前信息比對(duì)還存在一些問題。
（一）縣級(jí)比對(duì)層級(jí)過低。由于相關(guān)信息主管部門存在“信息孤島”問題，縣級(jí)比對(duì)只能掌握縣域內(nèi)的“四類人員”情況，對(duì)于跨縣、跨市、跨省的“四類人員”無法掌握，在識(shí)別中難免存在比對(duì)信息不全的問題?；鶎訌?qiáng)烈要求，從國家層面進(jìn)行信息比對(duì)。如果一時(shí)有困難，對(duì)縣域外的“四類人員”掌握不全的，不能因此問責(zé)基層。
（二）將群眾反映作為比對(duì)補(bǔ)充。不能因?yàn)橛辛丝h級(jí)信息比對(duì)，就只認(rèn)比對(duì)結(jié)果，對(duì)群眾反映的“四類人員”情形不管不問。傳統(tǒng)的走訪了解附近農(nóng)戶，可以作為縣級(jí)比對(duì)信息掌握不全的補(bǔ)充，盡可能多的掌握縣域外的情況，減小錯(cuò)評(píng)機(jī)率。
（三）入戶核查比對(duì)結(jié)果。比對(duì)結(jié)果關(guān)鍵在于運(yùn)用，要反饋到鄉(xiāng)，再由鄉(xiāng)反饋到村、到戶，由基層組織入戶核查和向附近農(nóng)戶了解情況。對(duì)于借用貧困家庭成員身份信息去買房、買車和登記經(jīng)營實(shí)體的，還要到借用方進(jìn)行核實(shí)，簽署相關(guān)證明材料備查，必要時(shí)可由申請(qǐng)貧困戶家庭寫出承諾書。
七、關(guān)于分類處理問題
2014年建檔立卡以來，進(jìn)行了多次動(dòng)態(tài)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)、程序和要求越來越明確、細(xì)化，這三年又陸續(xù)退出了一批貧困人口。如果簡(jiǎn)單以現(xiàn)在的規(guī)定去評(píng)價(jià)過去的識(shí)別工作，難免會(huì)不斷地“翻燒餅”，甚至全部推倒重來，這既不現(xiàn)實(shí)，又會(huì)加重基層負(fù)擔(dān)，更會(huì)牽扯基層過多精力，擾亂扶貧工作。
（一）分清時(shí)間節(jié)點(diǎn)。判定是否錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)，必須回歸納入時(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不能以現(xiàn)在的狀況去評(píng)判過去的做法。比如，2014年納入時(shí)家庭貧困，這幾年因?yàn)槿丝谧匀辉鰷p、病情轉(zhuǎn)入穩(wěn)定期、完成學(xué)業(yè)等原因，致貧原因消失；幫扶措施落實(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)等原因，家庭狀況好轉(zhuǎn)，甚至超過了一般農(nóng)戶，還有的成為“四類人員”，就簡(jiǎn)單認(rèn)定為錯(cuò)評(píng)。又比如，上次動(dòng)態(tài)調(diào)整的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，家庭狀況還行，到檢查考評(píng)時(shí)因病或意外而陷入貧困，不能因此認(rèn)定為漏評(píng)，但要提醒下次動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)，符合條件的，要及時(shí)納入。
（二）區(qū)別分類處理。今年動(dòng)態(tài)調(diào)整中，有的地方對(duì)“四類人員”未區(qū)別分類處理，簡(jiǎn)單地想予以清除，如果不是國扶貧辦及時(shí)發(fā)現(xiàn)剎車，險(xiǎn)些造成系統(tǒng)人數(shù)“大進(jìn)大出”?，F(xiàn)在的分類處理辦法比較明確：無論識(shí)別前、還是識(shí)別后的已經(jīng)脫貧“四類人員”和其他識(shí)別不準(zhǔn)的，原則上在系統(tǒng)里標(biāo)識(shí)為穩(wěn)定脫貧，并明確不再繼續(xù)享受扶貧政策，作為脫貧成果留在系統(tǒng)里；識(shí)別前為“四類人員”，未脫貧的，原則上予以清除；識(shí)別后為“四類人員”，未脫貧的，及時(shí)退出，是否繼續(xù)享受扶貧政策，根據(jù)實(shí)際情況確定；對(duì)優(yōu)親厚友、權(quán)力照顧等而納入的錯(cuò)評(píng)人員，全部予以清除。
（三）完善脫貧政策。國家脫貧退出政策規(guī)定“貧困人口、貧困村和貧困縣退出以后，在一定時(shí)期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。有的省將貧困人口退出政策明確為“貧困人口退出后，在一定時(shí)期內(nèi)，原有針對(duì)貧困人口的扶貧政策，符合條件的，繼續(xù)按相關(guān)政策執(zhí)行，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！?/span>什么叫“一定時(shí)期內(nèi)”、什么叫“符合條件”、什么叫“穩(wěn)定脫貧”，都沒有細(xì)化，基層無法操作，基層一般理解為“脫貧不脫政策”。按照駐村幫扶和結(jié)對(duì)幫扶“兩個(gè)全覆蓋”的要求，有的地方還明確“脫貧不脫幫扶”“脫貧不脫聯(lián)系”。這輪精準(zhǔn)扶貧，時(shí)間跨度7年，有的貧困戶經(jīng)過政府幫扶和自身努力，或者因?yàn)檎鞯夭疬w補(bǔ)償?shù)忍厥庠?，家庭狀況明顯改善，繼續(xù)按照“脫貧不脫政策”執(zhí)行，幫扶干部、基層和附近群眾意見很大。有的“貧困戶”自己也覺得不好意思再繼續(xù)享受扶貧政策，自愿提出不再享受扶貧政策或者不當(dāng)貧困戶了，該不該從系統(tǒng)里清除，該怎么操作不再繼續(xù)享受扶貧，還是怎么處理，需要上級(jí)完善脫貧政策，便于基層操作。
（四）優(yōu)化系統(tǒng)標(biāo)識(shí)。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)“脫貧屬性”有“脫貧、未脫貧、預(yù)脫貧、返貧”四個(gè)選項(xiàng)，其中脫貧狀態(tài)實(shí)際上只有“脫貧”和“未脫貧”兩種。今年7月，根據(jù)識(shí)別不準(zhǔn)和“四類人員”已脫貧戶的處理需要，增加了“穩(wěn)定脫貧”選項(xiàng)。筆者建議，應(yīng)當(dāng)將脫貧狀態(tài)分為“穩(wěn)定脫貧”“脫貧”“未脫貧”“兜底保障”四種，其中“穩(wěn)定脫貧”應(yīng)當(dāng)將識(shí)別不準(zhǔn)和識(shí)別前“四類人類”的已脫貧戶；經(jīng)過幫扶和自身努力，家庭人均收入超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)一定水平（可以規(guī)定達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄剑蛔R(shí)別后的“四類人員”；因征地拆遷補(bǔ)償?shù)仍?，家庭人均補(bǔ)償超過一定數(shù)額的；自愿申請(qǐng)不繼續(xù)享受扶貧政策或不愿繼續(xù)當(dāng)貧困戶的等列入，并明確標(biāo)識(shí)為穩(wěn)定脫貧的，就不再安排干部幫扶聯(lián)系、不再繼續(xù)享受扶貧政策。這樣優(yōu)化，還有一個(gè)好處，就是產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的對(duì)象更加集中，就是“脫貧”和“未脫貧”的，“兜底保障”家庭因?yàn)閱适趧?dòng)能力，就可以不安排產(chǎn)業(yè)、就業(yè)扶貧項(xiàng)目。
（五）規(guī)范調(diào)整節(jié)奏。建檔立卡以來，進(jìn)行了多次的動(dòng)態(tài)調(diào)整和數(shù)據(jù)清洗，基層感覺一年四季都在搞精準(zhǔn)識(shí)別動(dòng)態(tài)調(diào)整，這是基層反映表格多的一個(gè)重要原因。筆者建議，在今年開展了建檔立卡集中清理整頓以后，只在每年年底結(jié)合貧困退出時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，每年一次，讓基層平時(shí)把更多的時(shí)間和精力放在如何落實(shí)扶貧政策、如何幫扶、如何脫貧上。
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