文章通過研究全域土地綜合整治內涵、相關政策要求和重要意義，提出從立項、實施和驗收三個階段開展全域土地綜合整治項目，并細化每個階段具體工作措施，為后續(xù)開展全域土地綜合整治試點項目提出科學參考。
一、開展全域土地綜合整治試點內涵、要求、意義、原則及任務
(一)全域土地綜合整治內涵
全域土地綜合整治是以科學合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，改善農村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。
(二)全域土地綜合整治相關要求
1.規(guī)劃引領。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責組織統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。
2.耕地增加。整治區(qū)域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加、生態(tài)保護紅線不突破。
3.指標支持。通過實施全域土地綜合整治，節(jié)余的建設用地指標按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。
4.負面清單。對項目的實施制定負面清單，包括不得違背農民意愿合村并居、大拆大建;不得借全域土地綜合整治變相占用調整永久基本農田，或者調整永久基本農田質量和布局不符合有關要求;不得破壞鄉(xiāng)村風貌和歷史文化文脈;不得突破生態(tài)保護紅線管理要求、砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀等。
(三)全域土地綜合整治重要意義
通過實施全域土地綜合整治，對整治區(qū)內的田、水、路、林、村統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)整齊劃一，打造良好景觀生態(tài)效果;建設高標準農田、補充耕地數(shù)量、提高耕地質量，增加農田畝均產(chǎn)出和提升糧食總產(chǎn)量，增加農民收入，產(chǎn)生經(jīng)濟效益;打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，助推鄉(xiāng)村全面振興。
(四)全域土地綜合整治原則
1.規(guī)劃先行、優(yōu)化布局。以空間規(guī)劃制度為統(tǒng)領，明確空間功能定位、開發(fā)利用方向，以試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū)域)為單元編制全域村莊規(guī)劃，堅持全域規(guī)劃、整體設計，對農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行全域優(yōu)化布局。
2.保護優(yōu)先、科學整治。不違背農民意愿大拆大建，不破壞生態(tài)環(huán)境搞形象工程，不損毀典型風貌破壞歷史文脈，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，因地制宜、科學合理統(tǒng)籌推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。
3.政府主導、農民主體。試點區(qū)域各級政府要高度重視全域土地綜合整治工作，建立共同責任機制，形成“政府主導、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與”的工作格局。依法維護農民和農村集體經(jīng)濟組織的主體地位，充分尊重農民意愿，切實保障農民的合法權益。
4.因地制宜、循序漸進。在全面摸清家底的基礎上，根據(jù)土地資源稟賦實際和拆遷工作計劃，因地制宜確定整治目標、整治方式、整治工程，整合資金和整合項目，科學合理安排全域土地綜合整治工作計劃，制定實施方案，分年度有序推進，防止急功近利、大拆大建。
(五)全域土地綜合整治任務1.優(yōu)化用地空間布局。依據(jù)村級規(guī)劃，按照控制總量、盤活存量、優(yōu)用增量的要求，科學劃定農業(yè)生產(chǎn)、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等功能分區(qū)，明確農村集體建設用地配置空間規(guī)模，合理安排存量與新增建設用地供給方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。
2.開展農用地綜合整治。按照適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)需要，結合土地經(jīng)營權流轉和土地權屬調整，根據(jù)規(guī)劃對各類農用地開展土地綜合整治。整合發(fā)改、財政、國土、水利、農業(yè)等各方資金，統(tǒng)籌推進高標準農田建設、宜耕后備資源開發(fā)、低效林草地和園地整理等，在增加耕地的同時，提高耕地連片程度和耕地質量，為促進耕地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)造條件。
3.推進建設用地整治。按照基本公共服務均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進建設用地整治，要充分運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，對規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)、村莊建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)以外的農村宅基地、建設用地以及工礦廢棄地，有序實施農村建設用地復墾工作。
4.加強生態(tài)環(huán)境治理。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理要求，優(yōu)化調整林地、耕地、水域、草地等生態(tài)用地布局，保護水源涵養(yǎng)地、維護生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰。對整治區(qū)域著力實施生態(tài)環(huán)境綜合治理與修復，打造生態(tài)型全域土地綜合整治工程。充分考慮城鎮(zhèn)、村莊與自然的有機融合，突出特色文化傳承，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉(xiāng)村。
（來源：中機院）
二、開展全域土地綜合整治試點具體實施思考
考慮全域土地綜合整治項目包括農用地整理、村莊建設用地整理、生態(tài)修復等各類型整治項目，項目全生命周期較長，因此項目可分立項、實施和驗收3個階段分步有序實施。
(一)立項階段
該階段包括前期工作準備、編制實施方案、編制永久基本農田調整方案、編制村莊規(guī)劃等，并按照要求開展項目立項。
1.前期工作準備。全域土地綜合整治項目是一項持續(xù)性工作，涉及范圍廣、任務量大、政策性強，因此可成立工作專班，由縣(區(qū))政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居和相關單位人員組成，專班主要負責按時間節(jié)點推進項目實施、協(xié)調解決重大事項、督導各方工作落實等。
2.編制實施方案。實施方案的編制需符合國家相關要求，同時銜接國土空間規(guī)劃，主要內容包括：
第一，劃定整治區(qū)域。依據(jù)國土空間規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃以及第三次國土調查、林業(yè)調查等有關成果，科學劃定整治區(qū)域，進一步明確整治方向和重點區(qū)域。
第二，明確實施內容。結合各類規(guī)劃，統(tǒng)籌分析農用地整理、建設用地整理、生態(tài)修復等實施項目，明確項目范圍、工程布局，并結合村莊拆遷情況、縣(區(qū))發(fā)展情況等合理安排項目時序，制定項目分批實施計劃。
第三，統(tǒng)籌資金來源。建立多元化投入機制，整合使用新增建設用地有償使用費、土地出讓收益、土地復墾費和鄉(xiāng)村振興相關項目資金等;充分利用開發(fā)性金融機構，政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治的支持作用。
第四，研究具體措施。研究項目實施具體措施，包括項目立項、施工及驗收流程、招標工作、管理措施、獎勵措施、督導措施、保障措施、土地流轉措施等。
3.編制永久基本農田調整方案。確定永久基本農田調整思路，統(tǒng)籌“三線”劃定，科學編制整治區(qū)域內永久基本農田調整方案，并組織專家評審，報省自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門審核同意，納入村莊規(guī)劃予以實施。
4.編制村莊規(guī)劃。以一個村或若干個行政村為單元編制村莊規(guī)劃，由縣(區(qū))自然資源主管部門指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織編制。批準后的村莊規(guī)劃作為開展全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。村莊規(guī)劃編制按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將實施方案研究的整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。
(二)實施階段
按照實施方案和村莊規(guī)劃有序統(tǒng)籌推進農用地整理、建設用地整理、生態(tài)修復、永久基本農田調整等工作，具體實施步驟：
1.明確投資主體和技術單位?？紤]縣(區(qū))經(jīng)濟社會發(fā)展實際，結合目前土地綜合整治投資模式，綜合考慮采用社會資本投資模式開展項目實施，可重點考慮國有平臺、企業(yè)，確保資金來源。如果確定采用社會投資模式，則啟動社會投資單位招標工作。同時鑒于全域土地綜合整治試點項目專業(yè)性強、技術要求高，可招標技術單位，負責實施方案編制、永久基本農田調整方案編制、村莊規(guī)劃編制、項目可研設計等工作。
2.招標施工單位組織項目施工。根據(jù)投資模式，組織項目施工單位招標，依據(jù)實施方案、村莊規(guī)劃、項目可研設計等，按照具體項目分批實施計劃，有序開展整治區(qū)域內各類項目工程施工。
3.按子項目完成情況分批申報驗收。按照整治區(qū)域內子項目實施完成情況，“完成一批、驗收一批、調整一批”。
(三)驗收階段
1.縣(區(qū))自驗。依據(jù)工程完成情況，專班組織各部門和專家，適時開展內業(yè)核查和外業(yè)自驗工作。
2.市自然資源主管部門初驗?？h(區(qū))自驗之后，提報市自然資源主管部門組織初級驗收。
3.省自然資源主管部門終驗。通過市自然資源主管部門初驗后，專班將全部內業(yè)資料與初驗結果一并上報省自然資源主管部門，省自然資源主管部門組織有關專家進行最終驗收。
4.上圖入庫。市、縣(區(qū))自然資源主管部門及時將土地綜合整治成果上圖入庫，同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、永久基本農田數(shù)據(jù)庫、土地變更調查等相關信息。
三、開展全域土地綜合整治試點建議
(一)高度重視，持續(xù)推進
全域土地綜合整治項目持續(xù)時間長、工作任務重、協(xié)調解決問題多，縣(區(qū))政府和相關部門需高度重視，持續(xù)推進，定期做好調度，才能保障項目順利完成。
(二)做好銜接，有序推進
在積極開展項目實施方案編制、永久基本農田調整方案編制以及村莊規(guī)劃編制的過程中，要積極關注國家、省、市出臺具體實施政策，做好銜接，對重大政策變化要及時研究和溝通，并按照上級要求有序推進試點工作。
(三)頂層設計，科學推進
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