大頭針PPP業(yè)界最大知識(shí)問答公眾號(hào)（datouzhenPPP），精準(zhǔn)覆蓋PPP業(yè)內(nèi)100,000+讀者，網(wǎng)羅PPP核心問題知識(shí)。歡迎加入問答互動(dòng)社區(qū) - 大頭針PPP問答
一、農(nóng)業(yè)PPP相關(guān)政策介紹
1）2014年9月23日，國家財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知 》（財(cái)金【2014】76號(hào)），該文件正式將推廣PPP模式列入國家發(fā)展戰(zhàn)略，以幫助解決政府發(fā)展中的債務(wù)水平過高的難題，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。
2）2016年12月6日，國家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)【2016】2574號(hào)）， 文件提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP，以提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。
3）2017年2月17日，國務(wù)院辦公廳分布了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2017】17號(hào)），文件要求創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。
4）2017年5月31日，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)金【2017】50號(hào)），文件又一次明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展PPP項(xiàng)目的方向有：①農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，比如畜禽糞污利用、農(nóng)作物秸稈利用、廢舊農(nóng)膜回收利用及規(guī)模化大型沼氣等農(nóng)業(yè)資源發(fā)展項(xiàng)目；②高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，即集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，比如土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工程建設(shè)，支持耕地治理修復(fù)；③現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，比如“生產(chǎn)+加工+科技”類型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；④田園綜合體，即以農(nóng)民合作社形式，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體；⑤農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)；⑥“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即農(nóng)村信息工程、智慧農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)、智能物流設(shè)施等建設(shè)運(yùn)營等內(nèi)容。
5）近日，財(cái)政部印發(fā)了《開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)施方案》（財(cái)農(nóng)【2017】53號(hào)）和《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦【2017】29號(hào)），文件決定從2017年起在有關(guān)省份開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)、田園綜合體試點(diǎn)。
二、農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代真的來臨了嗎？
自2014年財(cái)政系統(tǒng)開始推廣PPP模式以來（截至2017年年中），中國的PPP模式先后經(jīng)歷了推廣啟動(dòng)、部委分工明確（財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)產(chǎn)品PPP項(xiàng)目監(jiān)管和發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目監(jiān)管）和部委深入（即各職能部門深入推進(jìn)階段）三個(gè)階段，簡(jiǎn)單概括為：PPP啟動(dòng)階段、PPP分工階段和PPP深化階段。
PPP啟動(dòng)階段主要任務(wù)以規(guī)范和指導(dǎo)PPP工作為主，其里程碑事件為PPP流程、PPP合同及PPP相關(guān)文件規(guī)范的制定；PPP分工階段以財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)文明確PPP領(lǐng)域和職責(zé)為節(jié)點(diǎn)；PPP深化階段從2016年第二季度開始，以國務(wù)院各職能監(jiān)管部門分別下發(fā)文件在本領(lǐng)域推廣PPP模式為重要表現(xiàn)，時(shí)間進(jìn)程一直延續(xù)到現(xiàn)在。其中三個(gè)階段沒有明確清晰的分界線，其先后時(shí)間軸存在重合與疊加。
在PPP深化階段，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分別以政策文件的形式，完成了與發(fā)改委、財(cái)政部相關(guān)PPP政策的銜接，同時(shí)在具體情況和問題層面又分別加大了組合政策的及時(shí)性和指導(dǎo)方向的針對(duì)性，比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的改革、農(nóng)業(yè)PPP六大項(xiàng)目方向、農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)、田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)等具體問題。
許多人因此從廣泛的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面認(rèn)為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP快速推進(jìn)時(shí)代已經(jīng)來臨或說即將來臨。吳晶認(rèn)為，持有這種想法的人士對(duì)農(nóng)業(yè)PPP的了解不足，認(rèn)識(shí)不充分，分析不透徹，對(duì)農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展過于自信了。吳晶認(rèn)為：即便農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP政策清晰明確導(dǎo)向積極，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目也不可能迎來如交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程及旅游等領(lǐng)域那樣蓬勃發(fā)展的快速推進(jìn)情形，農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到來，在相當(dāng)一段時(shí)間農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目很難走出落地難推進(jìn)慢的困境，中國農(nóng)業(yè)PPP必將經(jīng)歷一段漫長而邊緣化的發(fā)展時(shí)期。
三、農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展的困境分析
1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平總體還比較薄弱，大范圍推進(jìn)PPP的客觀意識(shí)和環(huán)境還不存在。
2005年，十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。直至今日，我國農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，生產(chǎn)生活條件逐步改善，但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍比較薄弱，與全面建成小康社會(huì)的要求還有較大差距。農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律，正如PPP的中國化推廣歷史那樣，中國在全球PPP模式推行與改革中做出了積極貢獻(xiàn)，在推進(jìn)和改革中有各種嘗試，也有過許多失敗經(jīng)驗(yàn)。
從上世紀(jì)80年代中期到1993年，是中國PPP發(fā)展的第一個(gè)階段，即探索階段，其代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等；1994年到2002年是中國PPP發(fā)展的第二階段，即試點(diǎn)階段，其代表項(xiàng)目有京通快速路BOT項(xiàng)目、五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長江大橋項(xiàng)目和長沙望城電廠項(xiàng)目等，其試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目，且以外資為主；2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個(gè)階段，即推廣階段，其PPP項(xiàng)目最多的是污水處理項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)正值全國各地建設(shè)污水處理廠的高峰，此外，也有自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋?xiàng)目。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、北京房山長陽新城項(xiàng)目等；2009年到2012年是中國PPP發(fā)展的第四個(gè)階段，即反復(fù)階段，該階段正值2008年美國爆發(fā)金融危機(jī)，中國推出了“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年。在本階段，銀行無條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮，社會(huì)投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止。反復(fù)階段的后期，PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化，有不少并購整合的案例，這完全符合市場(chǎng)規(guī)律。從第一階段至第四階段，PPP在全球推廣的行業(yè)差異化并不明顯，主要以提供城市公共服務(wù)產(chǎn)品為主的服務(wù)行業(yè)部門項(xiàng)目為主，尤其以民生相關(guān)的水、電、氣、行等為顯著特征。從公民參與性與BOT模式的運(yùn)營機(jī)制而言，這些項(xiàng)目類型更容易找準(zhǔn)使用者付費(fèi)的客戶群體，在定制與建立付費(fèi)機(jī)制方面能很好的為BOT的運(yùn)營收益權(quán)提供清晰支撐，因此在前期PPP項(xiàng)目推進(jìn)中更為的分布在這些領(lǐng)域是較為合理和科學(xué)的。自2014年本次PPP推廣以來，大量的項(xiàng)目分布在交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程及旅游等五個(gè)領(lǐng)域，涉及總投資規(guī)模10.6萬億元，占項(xiàng)目庫總投資規(guī)模的69.2%，不排除有大量的非經(jīng)營性項(xiàng)目，但執(zhí)行落地的項(xiàng)目總體經(jīng)營性較強(qiáng)，行業(yè)發(fā)展需求明顯，城市發(fā)展的客戶群體意識(shí)和環(huán)境訴求較強(qiáng)，大規(guī)模推進(jìn)PPP的供需關(guān)系矛盾明顯，加上歷史經(jīng)驗(yàn)主要以發(fā)展城市為主，國家固定資產(chǎn)投資習(xí)慣與慣例在城市相關(guān)性行業(yè)中投資比例較大，城市人群的生產(chǎn)生活訴求被發(fā)掘至較高的水平，總體快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)形成。反觀國家在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的資金投入不足、融資渠道不暢矛盾已成為市場(chǎng)與政府心知肚明的現(xiàn)狀，大量農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和需求獲取方式的城鎮(zhèn)化補(bǔ)救形態(tài)在長時(shí)間的發(fā)展中已經(jīng)逐漸形成了固化的供給模式，農(nóng)村的發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境與市場(chǎng)導(dǎo)向性較差，因此源于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平總體比較薄弱的客觀因素，而造成的大范圍推進(jìn)PPP的客觀意識(shí)和環(huán)境暫時(shí)還不存在。
2）農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目訴求還未充分發(fā)掘，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略還在探索中，其政府考核未獲得合理權(quán)重。
本次PPP推廣以2014年頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號(hào)）為里程碑節(jié)點(diǎn)，截至2017年4月30日，全國PPP項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)全國PPP項(xiàng)目梳理數(shù)量為1.27萬個(gè)，投資規(guī)模達(dá)到了15.31萬億元（援引財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），其中農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目125個(gè)，投資總額約800億元，占總投資規(guī)模的0.53%，相較其他各行業(yè)無論從PPP項(xiàng)目數(shù)量還是PPP投資額數(shù)據(jù)，均處于末尾水平。其根本原因在于改革開放以來，歷史的發(fā)展問題主要集中在解決矛盾突出的城市內(nèi)及城鎮(zhèn)化過程中，而未將問題的研究與解決放在衍生矛盾的根源因素。大規(guī)模的農(nóng)村人口遷徙，給城市內(nèi)和城鎮(zhèn)化過程中帶來了無數(shù)可支配勞動(dòng)力，從GDP發(fā)展角度，農(nóng)業(yè)的蕭條和退位在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中處于必然境地，而要重新拾起農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是在改革開放大量工業(yè)化、信息化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中得出農(nóng)業(yè)發(fā)展的未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略還需要理論與研究界發(fā)揮大量的時(shí)間和精力去不懈探索。目前提出的田園綜合體與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路，在西方可能獲得成功，在中國未必能成功復(fù)制，土地政策、市場(chǎng)政策和消費(fèi)習(xí)慣的不同，造成了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展不可能與西方歐美國家一樣，在短期內(nèi)獲得高精尖的突破，這需要社會(huì)各階層的共同關(guān)注和努力。在廣泛性農(nóng)業(yè)發(fā)展的模式探索中，處于PPP模式政府監(jiān)管方的政府層面，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的政府考核力度，在各項(xiàng)考核權(quán)重中應(yīng)提升對(duì)農(nóng)業(yè)的強(qiáng)制性指標(biāo)，發(fā)揮政策引導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的模式，比較成熟的例子如環(huán)保行業(yè)。
3）農(nóng)業(yè)行業(yè)整體發(fā)展水平不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)化利潤水平較低，為純農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目經(jīng)營性回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了難度。
中國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量是世界上領(lǐng)先的，以世界上7％的耕地，養(yǎng)活了22％的人口。中國從有史以來就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，糧食歷來都是國家長治久安百姓安居樂業(yè)的最基本的保障。但不容忽略的是，我國糧食自給率已經(jīng)跌倒了87%，全部農(nóng)產(chǎn)品的自給率差不多是70%左右，30%左右是需要通過國際市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。究其緣由，主要是近十幾年來，隨著東部平原地區(qū)工業(yè)的崛起，農(nóng)耕用地面積被大幅度的征用，導(dǎo)致可耕種面積銳減。城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村青壯年涌入城市去務(wù)工，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的缺乏，耕地被大面積的荒蕪的現(xiàn)象。而西部地區(qū)有較多難以發(fā)展種植業(yè)的山地、沙漠，發(fā)展大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)效率并不高。因此，就不得不從國外進(jìn)口一些糧食。整體上講，中國農(nóng)業(yè)整體發(fā)展水平不高，是世界農(nóng)資源總量較大而人均農(nóng)業(yè)資源緊缺的國家。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力角度，中國是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，但也是農(nóng)產(chǎn)品出口小國。原住化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品利潤較低，科技含量不高，價(jià)格低廉，農(nóng)業(yè)企業(yè)特別是種植企業(yè)效益較其他行業(yè)企業(yè)投資回報(bào)處于較低水平。以上這些因素，都為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)增加了難度，在平衡投資成本與回報(bào)利潤的產(chǎn)品化設(shè)計(jì)方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不可能作為主要回報(bào)來源，除非改變產(chǎn)品形態(tài)和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值，純農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目整體經(jīng)營性較差。
4）救急不救窮的銀行家思維和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)支持力量有限，造成了農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地融資出現(xiàn)融資難的根本困境。
眾所周知，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大、收益低與商業(yè)銀行的逐利性存在矛盾，其貸款主體信用條件與銀行貸款申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不匹配也加大了貸款難度，在加上農(nóng)業(yè)資金需求信息不對(duì)稱，信用體制不健全，都給PPP項(xiàng)目融資造成了客觀影響。
5）農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展的困境也存在其他行業(yè)的一些共性問題，比如政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)不足、對(duì)PPP模式的可行性和必要性理解不充分、投資人在運(yùn)用PPP模式的邊界可能存在越界問題、PPP的明股實(shí)債問題以及變相舉債問題等，這些共性問題從某種意義上為農(nóng)業(yè)PPP的健康發(fā)展帶來了負(fù)面的影響。 原創(chuàng)作者：吳晶
（備注：本文是《農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代真的來臨了嗎？（系列）》中的開篇，后面將介紹《農(nóng)業(yè)PPP的邊緣化發(fā)展之路》、《農(nóng)業(yè)田園綜合體與特色小鎮(zhèn)投資的差異化模式設(shè)計(jì)》等，本文是基于筆者的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和觀察而來，或許有些例子不盡恰當(dāng)，但筆者盡量做到?jīng)]有傾向性，如有利益上的沖突和影響，請(qǐng)聯(lián)系筆者進(jìn)行更正。同時(shí)為保護(hù)筆者權(quán)益，請(qǐng)轉(zhuǎn)載注明原創(chuàng)作者?。?/p>
聯(lián)系客服
