中國古代地方政治制度
中國奴隸社會、封建社會歷代政權(quán)的地方行政區(qū)劃、地方政權(quán)機(jī)構(gòu)及其職官設(shè)置等制度。中國古代地方政治制度的沿革演變，可分為分封、郡縣、州郡、道路、行省五個(gè)時(shí)期。其制度既相互繼承，又各有發(fā)展。
分封制指夏、商、西周三個(gè)奴隸制王朝實(shí)行的地方政治制度。史載夏王朝為當(dāng)時(shí)各部落的盟主，只能以“封諸侯、建藩衛(wèi)”進(jìn)行統(tǒng)治。商承夏制，西周發(fā)展為全面的層層分封。當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)中央與地方的統(tǒng)屬關(guān)系，有的都邑直屬中央政權(quán)，有的都邑則由諸侯國管轄，西周還有“六鄉(xiāng)六遂”制度。但這個(gè)時(shí)期的地方政治制度尚不成熟，史書所載也互有出入。
郡縣制這是古代較完整的地方政治制度，出現(xiàn)于春秋戰(zhàn)國之際。最初的郡縣互不統(tǒng)屬。后因經(jīng)濟(jì)開發(fā)，人口增殖,中原各諸侯國北部邊境的郡開始分縣而治,中原腹地的縣逐漸劃小，數(shù)目增多，于是在縣上置郡，形成郡縣兩級政區(qū)。至戰(zhàn)國后期，各諸侯國除都城外已普遍置郡。秦統(tǒng)一六國時(shí),將各國都城改為郡治。這樣,除秦都咸陽設(shè)內(nèi)史管轄外，郡縣制行于全國。
秦王朝為加強(qiáng)中央集權(quán)，使地方分權(quán)而治?？ぴO(shè)郡守主行政，郡尉主軍事，中央派駐各郡的監(jiān)御史負(fù)責(zé)監(jiān)察。郡守官秩相當(dāng)于中央九卿,郡尉略低,均置丞作為助手。萬戶以上的縣置縣令，不滿萬戶者設(shè)縣長。有縣丞掌文書及倉獄，另有縣尉主治安?？h以下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里。其中，鄉(xiāng)置三老主教化，嗇夫主訴訟和賦稅，游徼主治安；鄉(xiāng)轄亭，亭置亭長；亭轄里?？たh兩級地方政府均有下屬辦事機(jī)構(gòu)與職能部門。辦事機(jī)構(gòu)稱門下，置門下主簿，下設(shè)文書檔案、侍從警衛(wèi)、財(cái)務(wù)出納和謀議等機(jī)構(gòu)。職能部門稱列曹,有掌民政的戶曹、田曹,理財(cái)政的倉曹、金曹，主兵政的兵曹、尉曹，管司法的賊曹、決曹。縣還設(shè)負(fù)責(zé)營造交通的司空、將作、橋津、傳舍等部門。各部門主管稱椽史和嗇夫。這樣，形成寶塔式的嚴(yán)密統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。
兩漢承秦制，但因片面總結(jié)秦亡教訓(xùn)而大封同姓諸侯王以為藩輔，實(shí)行郡國并行的雙軌地方行政制度。即將當(dāng)時(shí)全國60個(gè)郡的3/4分封給諸侯王，中央直轄僅15個(gè)郡。于是重蹈戰(zhàn)國時(shí)割據(jù)之勢，終于爆發(fā)吳楚七國之亂。平叛后,西漢朝廷損黜王國官制及其職權(quán),并以“推恩令”分割王國封地，縮小其轄境。從此，諸侯王唯得衣食租稅，郡國并行制名存實(shí)亡，實(shí)際已恢復(fù)秦的郡縣制。
州郡制指東漢末形成的州、郡、縣三級地方政治制度。州起源于漢武帝所建部刺史監(jiān)察制度。由于十三監(jiān)察區(qū)借用儒家經(jīng)典內(nèi)古代州名，故當(dāng)時(shí)即以“州”作為監(jiān)察區(qū)的俗稱。公元184年爆發(fā)黃巾起義后,東漢朝廷派中央九卿出任各地州牧，集中一州所轄各郡之軍、財(cái)、民力鎮(zhèn)壓起義民眾。從此，州由中央監(jiān)察區(qū)變?yōu)榈胤叫姓^(qū)，實(shí)行州、郡、縣三級地方政治制度，各州均置行政機(jī)構(gòu)和長史、司馬、東曹椽、諸校尉等官屬僚佐。由于州牧、刺史手握重兵，并以此為割據(jù)資本，使中央集權(quán)陷于瓦解，導(dǎo)致三國鼎立割據(jù)局面。
魏晉南北朝期間，各王朝大體皆沿東漢末年的州郡縣制。自永嘉之亂后，東晉南朝還出現(xiàn)僑州郡縣這一特殊制度。當(dāng)時(shí)因北方戰(zhàn)亂，大批北人舉族南徙長江中下游定居避亂,其聚居區(qū)仍沿用北方原籍的州郡縣舊名,于是各地出現(xiàn)大量僑州、僑郡、僑縣，造成地方政治制度混亂。后經(jīng)長達(dá)二百年的九次“土斷”，才基本解決這一問題。與此同時(shí)，南北兩朝政權(quán)還多次濫設(shè)州郡。至北周大象二年(508),北方已有221個(gè)州、508個(gè)郡、1124個(gè)縣；梁大同五年(539)時(shí)，南方也有州107個(gè)、郡586個(gè)。不少地區(qū)出現(xiàn)有州而無可轄的郡,郡無可轄的縣;有的兩州同在一地或一地有兩個(gè)郡名，使地方政治制度陷于極度混亂境地。隋立國后，對地方政治制度大力整頓。其措施有：①撤銷郡級機(jī)構(gòu)，以州轄縣；同時(shí)裁并濫設(shè)的州郡，全國并為311個(gè)州。隋煬帝即位后改州為郡,進(jìn)一步并縣，使全國有郡190個(gè)，縣1255個(gè)。②地方人事權(quán)收歸中央。規(guī)定五品以上官員由皇帝下詔除授，六品以下由吏部任命；并提倡科舉考試選官，替代魏晉以來“九品中正”薦舉任官制度。③恢復(fù)地方軍政分治，并規(guī)定郡縣長官由外地人擔(dān)任,縣令以下官吏三年一調(diào),不得連任。④仿漢監(jiān)察制度，設(shè)司隸臺大夫、別駕、刺史等監(jiān)察大員，分別巡察各地,也按六條問事。至此,地方政治制度重新走上正常軌道。
道路制指唐代的道制和宋代的路制。唐初有州328個(gè)、縣1573個(gè)，為加強(qiáng)管理，按山川地形分全國為10道，后增至15道。設(shè)道之初僅由中央派監(jiān)察大員不定期赴多事地區(qū)視察，未成定制。至開元時(shí)始置各道采訪使，以六條檢察非法，如漢刺史。后因邊患頻增，為加強(qiáng)邊帥權(quán)力,使邊境節(jié)度使兼任道采訪使,且兼轄州縣事務(wù)，重演東漢末年外重內(nèi)輕的局面，最后導(dǎo)致安史之亂。平叛后節(jié)度使制已行于全國，形成道（方鎮(zhèn)）、州府、縣三級政區(qū)。割據(jù)之勢已成，尾大不掉，又出現(xiàn)五代十國的分裂局面。
府建于唐開元時(shí)，相當(dāng)于州。當(dāng)時(shí)凡屬京師、陪都或本朝帝王駐蹕地，皆建府以顯示其特殊地位。府的行政長官為府牧、府尹、少尹，其下屬機(jī)構(gòu)府、州大致相同，均置司錄、功曹、倉曹、戶曹、兵曹、法曹、士曹、府（州）學(xué)等，但府屬官吏的品秩比州高。從五代至宋、元，建府地區(qū)逐漸擴(kuò)大。到明代，全國已普遍建府，取代唐以前的州。
唐代地方機(jī)構(gòu)還有都督府與都護(hù)府。都督的名稱始于東漢，魏晉以后常兼駐地所在州的刺史。北周改稱總管,至唐復(fù)為都督。景云后凡持節(jié)的都督改稱節(jié)度使,都督的名稱遂名存實(shí)亡。都護(hù)府源于漢的西域都護(hù)。唐代沿襲該制于四境置六都護(hù)府，成為管理邊境少數(shù)民族地區(qū)的最高地方行政機(jī)構(gòu)。都護(hù)府下屬機(jī)構(gòu)與內(nèi)陸府州大致相同。
北宋統(tǒng)一中原后，為改變“方鎮(zhèn)太重、君弱臣強(qiáng)”的局面，除收軍權(quán)于中央外，地方行政機(jī)構(gòu)采取分路而治，成為路—府、州、軍、監(jiān)—縣三級政區(qū)。路以水陸轉(zhuǎn)運(yùn)使為行政長官，又置安撫使、刑獄使、常平使，分掌兵、刑、市場平□與鹽鐵專賣，恢復(fù)秦漢以來地方分權(quán)而治的狀況。府州機(jī)構(gòu)沿襲唐代。軍原為五代時(shí)的軍區(qū)，后因兼理民政而成為行政區(qū)，仍保留軍的舊名。監(jiān)多半設(shè)于工礦地區(qū)，以加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)的管理。為進(jìn)一步控制地方，北宋朝廷常派京師供職官員到州縣執(zhí)行中央政令，其職銜為知府、知州、知縣等。同時(shí)在各府州置通判，規(guī)定一切政令須經(jīng)通判副署，通判并可隨時(shí)向朝廷奏報(bào)府州情況。于是各級官吏層層牽制，事事聽命于朝廷,地方無主動性可言,并使機(jī)構(gòu)臃腫,冗官充塞,行政費(fèi)用猛增?？h以下行政機(jī)構(gòu)，隋唐為鄉(xiāng)里制，北宋一度推行保甲制，但因新舊黨爭而時(shí)行時(shí)廢。
在宋代，與宋王朝并存的遼、金、西夏、大理等少數(shù)民族政權(quán)的地方政治制度均受中原文化影響，或仿唐，或?qū)W宋,同時(shí)保留其原有制度。如遼仿唐制置五京道,為道—府、州、軍城—縣三級政區(qū)。道屬行政機(jī)構(gòu)，又仿宋制，置都總管府、處置使司、轉(zhuǎn)運(yùn)使司相互牽制；契丹族原有的頭下軍州、斡魯朵等機(jī)構(gòu)也予保留。金早期仿遼制置五京道，入主中原后仿宋制分路而治，仍保留女真族的猛安、謀克制度。
行省制源于魏晉時(shí)的行臺，當(dāng)時(shí)為中央政權(quán)處理軍國大事時(shí)的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)。金朝曾在邊境廣置行臺尚書省。蒙古人入主中原時(shí)仿金制，設(shè)行尚書省統(tǒng)轄一個(gè)大區(qū)的路府州縣，演變成地方最高政治機(jī)構(gòu)。元世祖中統(tǒng)年間，尚書省并入中書省，地方機(jī)構(gòu)也改稱行中書省，簡稱行省。從此，地方政治制度進(jìn)入劃省而治的階段。
元代行省置丞相、平章、左右丞、參知政事，其行政機(jī)構(gòu)名稱和官吏品秩與中樞相等，凡一省軍國大事無所不領(lǐng)。行省轄區(qū)不僅地域遼闊，且省界犬牙交錯(cuò)，使其無山川險(xiǎn)阻可依，北向門戶洞開，形成以北制南的軍事控制局面。因這一措施有助于防止地方割據(jù)，故為明、清所繼承。元行省所轄路府州縣無固定統(tǒng)屬關(guān)系，隨意性很大。有些行省與路之間還設(shè)道，屬監(jiān)察性質(zhì)。為加強(qiáng)控制,元在路府州縣均設(shè)蒙古事務(wù)官“達(dá)魯花赤”,監(jiān)督各級官吏，執(zhí)掌最高權(quán)力?？h以下設(shè)村社和里甲，常由蒙軍駐村社實(shí)行軍事統(tǒng)治。里長通常為蒙古人、色目人，衣食用度悉由居民供應(yīng)，成為當(dāng)?shù)氐淖罡咧髟?。由此使民族矛盾與階級矛盾更加激化，導(dǎo)致元末農(nóng)民大起義。
明立國后為強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)，對元的行省制加以改革：①改行中書省為承宣布政使司，廢除與中樞相同的機(jī)構(gòu)與官名，降低其品秩等級。②地方分權(quán)，相互牽制,由布政使司掌民政、財(cái)政,另設(shè)都指揮使司主兵政，按察使司主刑獄,三機(jī)構(gòu)互不統(tǒng)屬,各直隸中樞，凡遇重大政事便共同商討。③整頓地方機(jī)構(gòu)統(tǒng)屬關(guān)系，實(shí)行布政使司、府和直隸州、縣和一般州三級統(tǒng)屬。洪武十四年(1381)，朱元璋廢中書省與丞相制，原由中書省直轄地區(qū)更名直隸，歸六部管轄。從此，“省”的機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，只因各布政使司轄境與原行省相同，習(xí)慣上仍以行省稱之。但自永樂以后，鑒于地方分權(quán)無法應(yīng)付農(nóng)民起義與邊患，不得不派部院大臣擔(dān)任巡撫奔赴出事地點(diǎn)，總攬軍政大權(quán)，相機(jī)處理。明中葉后還加派更高官秩大臣出任總督，跨省區(qū)統(tǒng)一指揮。但明朝廷嚴(yán)格規(guī)定督撫為中央派遣大臣,限制其插手地方政務(wù),督撫轄境、治所盡量避免與布政使司重合。布政使司雖聽從督撫指揮，仍為一省的行政首腦。明代縣以下為里甲制,110戶為一里，置里長；10戶為一甲，置甲首，以當(dāng)?shù)囟〖Z最多者擔(dān)任。城區(qū)、近郊置坊和廂。后又改里甲為保甲制，保轄10甲，甲轄10牌，牌轄10戶，分置保長、甲長和牌頭，負(fù)責(zé)征收賦稅并維護(hù)治安。
清承明制，在內(nèi)陸設(shè)18行省。省置巡撫，總攬軍政；撤銷都指揮使司,降布政使司、按察使司為省屬機(jī)構(gòu),使巡撫成為一省之長。同時(shí)置8總督，統(tǒng)轄除魯、豫、晉3省以外的行省。其中，直隸、四川為一省一總督,兩江總督轄3省，余皆各轄2省。督撫治所除江蘇外，皆在省城。同治后經(jīng)逐步調(diào)整,凡督撫同在一城的省,存總督而廢巡撫；非總督駐節(jié)的省,巡撫可全權(quán)處理軍國大事,只江蘇一省因督撫治所不同仍維持原狀。至此，行省制臻于健全。辛亥革命后仍沿襲，只將督撫更名為督軍、督辦、省長而已。清行省以下機(jī)構(gòu)大都承明制，但其長官稱知府、知縣。后因省區(qū)太大，政務(wù)日繁，又在行省與府、直隸州廳之間置道，作為省政府的派出機(jī)構(gòu)，稱道臺，設(shè)四品道員1人。辛亥革命后廢府存縣，道臺演變成省府派駐各地區(qū)之行政專員公署。
清代邊疆地區(qū)政治制度因地制宜，因民族而異。北部設(shè)奉天、吉林、黑龍江、烏里雅蘇臺、伊犁五將軍，分別統(tǒng)轄從東北到新疆的少數(shù)民族地區(qū)，大都保留各少數(shù)民族原有制度。光緒時(shí)還改設(shè)奉天、吉林、黑龍江、新疆4行省。西藏地區(qū)由當(dāng)?shù)刈诮填I(lǐng)袖達(dá)賴、班禪與清駐藏大臣三方共同協(xié)商政事，保留其原有地方行政機(jī)構(gòu)。西南民族地區(qū)沿襲元明土司制，并通過改土歸流納為地方行政機(jī)構(gòu)。這些因地制宜、因民族而異的地方政治制度既保留當(dāng)?shù)孛褡辶?xí)慣，又能統(tǒng)一于中央政令之下，故能為邊疆各民族所接受，對鞏固多民族國家的統(tǒng)一曾起過積極作用。
