截至2020年11月，全國省級以上檢察院直接辦理公益訴訟案件達(dá)70余件，筆者結(jié)合自己參與最高檢直接辦理的第一起公益訴訟案件——萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案，以及各地辦案情況，認(rèn)為最高檢、省級檢察院直接辦理公益訴訟案件需要重點把握若干問題。
一、關(guān)于案件的選擇
正常情況下，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的主體是市縣兩級檢察院，最高檢、省級院的主要任務(wù)是制定辦案政策，引領(lǐng)辦案方向，辦理案件的主要方式是交辦和指導(dǎo)。最高檢、省級院如果直接辦理案件，一定要有特殊條件：一是，要著眼在全國或全省有重大影響的重大公益，比如，公益受到的損害規(guī)模是否巨大，公益損害對生態(tài)的影響是否深遠(yuǎn)，類似案件在某一地區(qū)是否頻繁發(fā)生。二是，監(jiān)督對象層級較高，如省級以上行政機關(guān)、重點央企或在國內(nèi)、省內(nèi)有重大影響的上市公司。三是，較為復(fù)雜，例如監(jiān)督對象較多或辦案阻力較大，協(xié)調(diào)起來難度較大；法律關(guān)系復(fù)雜，辦案的困難較大；屬于歷史遺留問題，多少年來難以解決。四是，跨流域或跨區(qū)劃，某一縣、市檢察機關(guān)難以履行法律監(jiān)督職能。五是，符合“圍繞中心、服務(wù)大局”的工作要求，通過辦案可以助力國家重大戰(zhàn)略的推進(jìn)、落實。
二、關(guān)于辦案團隊建設(shè)
最高檢、省級院辦理專案、系列案，對人員和團隊的要求更高，通常情況下，需要的辦案人員、參與的檢察院和部門乃至層級都比較多，需要有機融合在一起，既要密切合作，又要明確分工，為此要有一定的組織架構(gòu)。一般來說，一要成立專案組，由院領(lǐng)導(dǎo)或部門主要負(fù)責(zé)人任組長，由主要辦案人員任成員。二要下設(shè)幾個分組，根據(jù)案件規(guī)模，可設(shè)指揮協(xié)調(diào)組，負(fù)責(zé)案件的組織協(xié)調(diào)、任務(wù)分配、節(jié)點審查，引領(lǐng)辦案方向，上情下達(dá)，下情上報；調(diào)查取證組，可有多個，根據(jù)辦案工作的具體分工，對具體案件線索開展調(diào)查取證；文字材料組，負(fù)責(zé)各個辦案節(jié)點的情況報告，案卷材料保管、歸檔，規(guī)范案件辦理；后勤保障組，負(fù)責(zé)警務(wù)技術(shù)保障、財務(wù)后勤協(xié)調(diào)，依紀(jì)依法為辦案提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證辦案安全。三要注意加強管理，防止廉政和辦案風(fēng)險，專案、系列案通常時間較長，并與日常工作脫離，因此，不能放松對辦案人員的紀(jì)律要求，必要時經(jīng)批準(zhǔn)可以成立臨時黨組織。
三、關(guān)于辦案一體化
根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，檢察一體化表現(xiàn)在兩個方面。一是，上下一體化。上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院工作，最高檢領(lǐng)導(dǎo)地方各級檢察院工作，從而使各級檢察院形成一個整體。二是，全院一盤棋。整體不代表沒有分工，四級檢察機關(guān)在辦案中，要各有側(cè)重，需要理順?biāo)募墮z察院和專門檢察院在檢察一體化機制中的權(quán)責(zé)和重心。具體到最高檢、省級院辦理的公益訴訟案件，一是要突出最高檢和省級院直接辦理案件的作用，辦案人員對外統(tǒng)稱為最高檢或省級院專案組人員，由最高檢或省級院統(tǒng)一管理案件線索，統(tǒng)一調(diào)配辦案力量，統(tǒng)一把關(guān)各具體案件的線索分流、立案、訴前、起訴等關(guān)鍵程序，統(tǒng)一對外宣傳口徑。二是要突出市級檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實施作用，壓實基層一線辦案責(zé)任。最高檢、省級院的辦案人員畢竟有限，更多需要市縣兩級院發(fā)揮作用，根據(jù)公益訴訟的案件性質(zhì)，一個大案可能分解為若干小案，這些案件是專案的組成部分，最高檢、省級院可通過指定管轄交市縣兩級院立案調(diào)查。三是要加強檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的協(xié)作配合。辦理專案、系列案，既需要上下級檢察機關(guān)的協(xié)同發(fā)力，也需要檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的協(xié)作配合，還需要不同特長人才的合作融合，檢察一體化恰恰是檢察機關(guān)辦理此類案件的體制優(yōu)勢所在。
四、關(guān)于案件質(zhì)量
最高檢、省級院辦理的專案、系列案在辦案質(zhì)量上應(yīng)當(dāng)要求更高，這事關(guān)最高檢、省級院的辦案水平和形象，如果出現(xiàn)低級錯誤，或者造成負(fù)面影響，勢必會嚴(yán)重影響檢察機關(guān)的司法公信力。為保證最高檢、省級院辦理專案、系列案的案件質(zhì)量，建議做到如下幾點：一是，確保法律效果。要嚴(yán)格對立案、磋商、訴前檢察建議、公告，特別是決定提起訴訟環(huán)節(jié)的把關(guān)，檢察機關(guān)通過啟動這些環(huán)節(jié)會對被監(jiān)督對象產(chǎn)生直接影響，因此對這些環(huán)節(jié)中證明公益受損事實的證據(jù)和提出訴訟請求的法律依據(jù)要嚴(yán)格審查，確保事實清楚，法律運用準(zhǔn)確，力爭立于不敗之地。二是，確保案件規(guī)范。辦理專案、系列案，既要符合實體法的要求，也要符合程序法的要求，確保每一辦案環(huán)節(jié)都按照規(guī)定依法審批，每一份證據(jù)的收集都合法、有效，不能出現(xiàn)多個主體同時辦理一個案件、類案群發(fā)檢察建議或者對一個主體的一類問題提起多個訴訟現(xiàn)象。三是，追求政治效果和社會效果。最高檢、省級院辦理專案、系列案，對辦案效果應(yīng)有更高的要求，在確保案件自身法律效果的基礎(chǔ)上，更要注意政治效果和社會效果。站在這個角度，除了實現(xiàn)案結(jié)事了，還要充分體現(xiàn)檢察公益訴訟的特殊性質(zhì)，推動一系列問題的解決，實現(xiàn)辦理一案、帶動一片、影響一面；要積極向黨委、政府報告工作，爭取領(lǐng)導(dǎo)的支持，贏得理解和配合，實現(xiàn)雙贏多贏共贏；要深挖問題產(chǎn)生的根源，找出體制機制方面的漏洞，與立法機關(guān)、行政機關(guān)、公益組織等方面一起推動制度機制甚至法律的完善；要釋放辦案的效果，爭取事半功倍，要善于與黨政機關(guān)、企業(yè)、社會組織、老百姓打交道，讓他們理解檢察機關(guān)的監(jiān)督，支持檢察機關(guān)的監(jiān)督，讓被監(jiān)督者支持監(jiān)督，實現(xiàn)雙贏多贏共贏，從而推動提升廣大人民群眾保護(hù)公益的意識、行政機關(guān)的執(zhí)法水平，乃至推動完善國家治理體系和提升國家治理能力。
五、關(guān)于案件宣傳
對于最高檢、省級院直接辦理的專案、系列案來說，宣傳是一項必備工作，究其原因，筆者認(rèn)為，可能有以下幾點：一是由公益訴訟的性質(zhì)所決定。檢察公益訴訟案件的價值追求，除了為實現(xiàn)公益能得到直接保護(hù)的法律效果所追求的勝訴之外，通過辦理一案實現(xiàn)類案治理，喚醒民眾公益保護(hù)意識，推動行政機關(guān)依法行政，也是應(yīng)有之義。二是由專案、系列案保護(hù)公益的規(guī)模所決定。前面講過，最高檢、省級院辦理的專案，應(yīng)當(dāng)是公益受損較為嚴(yán)重的，在社會上有一定影響的案件，這些案件也一定是公眾所關(guān)注的，通過宣傳回應(yīng)公眾關(guān)切，當(dāng)然是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)做的分內(nèi)之事。三是由辦案單位的層級所決定。最高檢、省級院直接辦案，對整個系統(tǒng)具有示范作用，通過宣傳可以引領(lǐng)辦案方向，激發(fā)下級檢察機關(guān)的辦案熱情，提升辦案水平。
宣傳應(yīng)當(dāng)把握什么分寸呢？筆者認(rèn)為，一是要把握宣傳的節(jié)點。在辦案前期，案件事實尚待查證，案件效果不宜斷定，最好不要宣傳，如果必須宣傳，也要客觀宣傳，點到為止；在辦案中期，如果專案、系列案中的個案有了實質(zhì)進(jìn)展，可以適度宣傳，回應(yīng)社會關(guān)切；在辦案后期，專案、系列案的成效已經(jīng)顯現(xiàn)，此時要加大宣傳力度，全方位、多層次地宣傳。二是要把握宣傳的方式。專案、系列案的宣傳，應(yīng)當(dāng)多方式、更新穎、更靈活。三是要把握宣傳的對象。對不同的宣傳對象要采取不同方式，也要采取不同的力度，既要走進(jìn)社區(qū)，走進(jìn)千家萬戶，也要走進(jìn)行政機關(guān)，走進(jìn)具體執(zhí)法人員，還要走進(jìn)高校和公益組織，走進(jìn)專家和公益志愿者?？傊?，通過加大宣傳的力度，選準(zhǔn)宣傳的對象，提升宣傳的水平，讓更多人了解此項制度，支持此項制度，讓公益得到更好的保護(hù)。
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