具體來看，為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包制度，必須做好以下三方面工作。
1.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系
在目前農(nóng)村土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定、農(nóng)民群眾對土地承包關(guān)系比較滿意的背景下，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，就是要把現(xiàn)有土地承包所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系按照法律和政策的規(guī)定全部落實(shí)下來，搞好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，確保承包合同到戶、承包地塊和面積明確，把農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利依法落到實(shí)處。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，有兩個(gè)重要的作用。首先，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，有助于鼓勵(lì)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入，提高土地的生產(chǎn)率。正因如此，在第一輪土地承包期15年即將期滿時(shí)，1993年中央11號文件規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，從而穩(wěn)定了農(nóng)民對土地收益預(yù)期，同時(shí)開啟了以“增人不增地，減人不減地”為特征的第二輪承包進(jìn)程，形成了現(xiàn)有土地承包關(guān)系。其次，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，有利于緩解因土地調(diào)整引發(fā)的耕地細(xì)碎化及其帶來的社會(huì)矛盾。在我國的雙層經(jīng)營體制下，土地承包主要與農(nóng)民戶籍相關(guān)聯(lián)。近幾十年來，我國農(nóng)村戶籍人口數(shù)量增長幅度較大，如果根據(jù)戶籍人口的變動(dòng)而頻頻調(diào)整土地承包關(guān)系，無疑會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村耕地的進(jìn)一步細(xì)碎化。而且土地承包涉及面廣量大，情況復(fù)雜，土地調(diào)整往往會(huì)引發(fā)許多社會(huì)矛盾和利益糾紛，不利于農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。
穩(wěn)定土地承包關(guān)系還涉及到集體林地承包、草原承包和海洋灘涂、荒山、荒坡承包等，限于篇幅，本文均不予討論。
2.實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系長久不變
所謂土地承包關(guān)系長久不變，從字面意思理解，就是在第二輪承包“30年不變”到期以后，農(nóng)民與集體之間的土地承包關(guān)系長期延續(xù)，相應(yīng)的面積、地塊除法律另有規(guī)定外仍然保持不變，農(nóng)民對承包經(jīng)營的耕地?fù)碛械臋?quán)利和承擔(dān)的義務(wù)長久不變。但是，我們認(rèn)為，長久不變還有另外一層意思，亦即我國農(nóng)村基本制度的核心——家庭承包經(jīng)營制度長久不變。因此，長久不變既不是耕地承包期30年的簡單延長，更不是割斷現(xiàn)有土地承包關(guān)系的重新承包，而是對現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定和延續(xù)，是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大舉措，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。長久不變能夠使《物權(quán)法》所規(guī)定的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)真正實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。在雙層經(jīng)營體制下，土地承包關(guān)系長久不變，能夠保證農(nóng)民免于失去土地所有權(quán)（雖然土地流轉(zhuǎn)可能在一段時(shí)間讓其失去經(jīng)營權(quán)）。大量農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間“候鳥式”轉(zhuǎn)移，要經(jīng)過相當(dāng)長時(shí)期才能達(dá)到均衡，農(nóng)民有了長久的土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠在城市和鄉(xiāng)村之間有所緩沖，不至于成為城市貧民，也無須為基本的溫飽而擔(dān)憂。對土地這種特殊物品，權(quán)能時(shí)期越長，其價(jià)值就越高，這不僅有利于提高農(nóng)民的收入水平，也能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。
實(shí)現(xiàn)長久不變，關(guān)鍵在于確定一個(gè)既符合現(xiàn)有法律法規(guī)又使農(nóng)民充分認(rèn)可的起點(diǎn)。人多地少的稟賦及其特殊性決定了農(nóng)村土地承包必須把公平放在首要位置，在此基礎(chǔ)上通過制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)效率的提高，否則，任何貌似有效的制度設(shè)計(jì)都會(huì)被農(nóng)民所摒棄。那么，這個(gè)“起點(diǎn)”如何確定？按照2013年中央一號文件的要求，“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?！蹦壳稗r(nóng)業(yè)部門正在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，我們認(rèn)為，要以此為契機(jī)，把確權(quán)登記頒證作為長久不變的起點(diǎn)。自1993年開始第二輪承包后，大部分村都按照1993年中央11號文件的要求，“增人不增地、減人不減地”，因此，按照確權(quán)后的承包格局頒證并作為長久不變的起點(diǎn)，廣大農(nóng)民應(yīng)該是認(rèn)可的。至于還在進(jìn)行“小調(diào)整”或者“大調(diào)整”的少數(shù)村（約占5%左右），應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行決定長久不變的起點(diǎn)，或者以最后一次調(diào)整前作為起點(diǎn)，或者進(jìn)行再一次調(diào)整。但無論如何，起點(diǎn)一經(jīng)確定，就不再變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)長久不變。當(dāng)然，在確定起點(diǎn)時(shí)，要妥善處理前述二輪承包時(shí)放棄耕地的農(nóng)民、大城市郊區(qū)和工業(yè)化程度較高村中部分農(nóng)民的權(quán)益問題。在某種意義上可以認(rèn)為，確定長久不變的起點(diǎn)是解決上述問題的最后一次機(jī)會(huì)。
3.賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)
十七屆三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅蘊(yùn)含著要通過進(jìn)一步完善政策和法律，給予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)更加切實(shí)有力的制度保障，而且包含了要通過完善土地承包權(quán)能，使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加徹底，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包權(quán)益的政策導(dǎo)向。
《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”；第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)” ?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）還規(guī)定了土地承包收益可以繼承。綜合起來看，農(nóng)民依法對承包的土地享有占有、使用、收益、繼承等權(quán)利，并且有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，承包地被征收的，承包人（農(nóng)民）依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這些權(quán)利構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，是法定權(quán)利，是設(shè)立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)之上的承包人的用益物權(quán)。但也要看到，包括《物權(quán)法》在內(nèi)的各項(xiàng)法律之間，依然存在著不一致甚至矛盾的地方，必須盡快予以修改，尤其要修改已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的《土地管理法》。要健全土地承包仲裁法律制度，落實(shí)2013年一號文件的精神，盡快落實(shí)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，進(jìn)一步確定土地承包經(jīng)營權(quán)的其他權(quán)利，加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)。事實(shí)上，正是十七屆三中全會(huì)精神和《物權(quán)法》相結(jié)合，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)才迅速發(fā)展起來。也正是日漸活躍的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立和完善，才使以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不斷趨于穩(wěn)定。
（二）推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新
農(nóng)村改革30多年的歷史表明，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制具有優(yōu)越性。但是在實(shí)踐中，各地或者僅注重“分”忽視了“統(tǒng)”，或者在統(tǒng)的方面缺乏行之有效的措施。農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小，統(tǒng)一經(jīng)營不夠，是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重大缺陷。同時(shí)，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的數(shù)量增加，農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化的態(tài)勢越來越明顯，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系不健全，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。并且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高，以及廣大農(nóng)民視野、就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會(huì)的擴(kuò)大，土地已經(jīng)由1980年代的社會(huì)保障和生存資料演變?yōu)樯鐣?huì)保障和發(fā)展資料，其中，社會(huì)保障資料功能要求土地承包經(jīng)營權(quán)保持穩(wěn)定；生存資料功能則由于土地的稀缺性要求公平性，包括起點(diǎn)公平，也包括過程公平，這是1980年代土地頻繁調(diào)整的內(nèi)在；而發(fā)展資料功能則要求土地在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上具有部分或全部資本功能，這是近年來土地流轉(zhuǎn)速度大大加快的內(nèi)在原因。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，必須準(zhǔn)確把握對于農(nóng)民而言土地功能的變化。
為了應(yīng)對新形勢，十七屆三中全會(huì)把“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”作為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容，并從“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層次提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的政策要求，即“家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方式轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。這表明，在分的層面，中央已經(jīng)認(rèn)識到，超小規(guī)模家庭經(jīng)營難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。為了進(jìn)一步發(fā)揮家庭經(jīng)營的優(yōu)勢，必須推動(dòng)農(nóng)戶從傳統(tǒng)小生產(chǎn)者向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。但是，按照舒爾茨的邏輯，高度兼業(yè)的傳統(tǒng)小農(nóng)戶既沒有增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入和提高集約化水平的意愿，也缺乏運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、獲取規(guī)模經(jīng)營效益的能力，因此，《決定》把發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制的重要內(nèi)容進(jìn)行了部署。在統(tǒng)的層面，中央充分認(rèn)識到，當(dāng)前“統(tǒng)”的職能發(fā)揮不暢已經(jīng)嚴(yán)重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的組織化程度，就要鼓勵(lì)農(nóng)戶聯(lián)合與合作，就要發(fā)展多種形式的社會(huì)化服務(wù)組織，強(qiáng)化農(nóng)戶與其他涉農(nóng)主體的利益聯(lián)結(jié)。其中，中央特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民專業(yè)合作社的地位和作用，不僅將其作為提高農(nóng)民組織化程度的重要方式，還期待它能“成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”。此后，如何在新形式下創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制，成為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本制度的重要內(nèi)容。2009年中央一號文件強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新。2010年中央一號文件，再次強(qiáng)調(diào)了黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，并且在統(tǒng)的層面上，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及各種農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織進(jìn)行了具體安排。2012年中央一號文件明確指出了可以通過政府訂購、定向委托、招投標(biāo)等方式，促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的組織化程度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2013年中央一號文件把提高農(nóng)民組織化水平作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，提出要扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的根本目標(biāo)，是在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，多措并舉，重點(diǎn)解決農(nóng)民承包地經(jīng)營規(guī)模過小、農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺和農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營程度不足等難題。這需要從三個(gè)方面協(xié)調(diào)推進(jìn)。
1.提高規(guī)?；?jīng)營水平，解決農(nóng)地細(xì)碎化問題
隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，我國農(nóng)地過度細(xì)碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營引發(fā)的問題開始顯現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營日益受到中央的重視。早在1987年，中央5號文件就明確提出，有條件的地方可以穩(wěn)妥地推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。1990年，鄧小平指出“兩個(gè)飛躍”，要“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。近幾年來，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，讓適度規(guī)模經(jīng)營的需求愈發(fā)迫切。應(yīng)對這種情況，新世紀(jì)以來，多個(gè)中央一號文件都對加快土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營做出了具體安排。
2005年的一號文件提出不得隨意收回農(nóng)戶承包地、強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地，要“尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中。2006年，一號文件對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度，指出“要健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”隨著各地土地流轉(zhuǎn)的迅速興起，2007年一號文件強(qiáng)調(diào)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、“反租倒包”和通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，2008年中央一號文件要求盡快完善土地流轉(zhuǎn)合同、登記、備案等制度，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以進(jìn)一步培育發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境。十七屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確，“允許農(nóng)民……流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。此后土地流轉(zhuǎn)全面加速，一些不當(dāng)做法和新問題也頻頻出現(xiàn)。針對這一情況，2009年一號文件再次強(qiáng)調(diào)了土地流轉(zhuǎn)的“三個(gè)不得”，即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。2010年一號文件要求加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2012年一號文件提出要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，并按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為了應(yīng)對近期出現(xiàn)的新情況，2013年中央一號文件對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營做出了更為全面的安排，一是要求引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，支持和鼓勵(lì)承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；二是鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營；三是強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的“四個(gè)不”，即不搞強(qiáng)迫命令、不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；四是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)。
中央的支持和鼓勵(lì)迅速提高了土地流轉(zhuǎn)的速度和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的程度。截至2012年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2.7億畝，比2007年底增加2億多畝，6年間增加了4.22倍；流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比例達(dá)21.5%，比2007年提高16.3個(gè)百分點(diǎn)，增幅顯著。經(jīng)營耕地面積在10-100畝的農(nóng)戶達(dá)到了3033.3萬戶，其中經(jīng)營面積30畝以上的種植專業(yè)大戶超過900萬戶（土地耕種面積超過5.1億畝），50畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場276萬戶。
從各地的情況來看，適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展迅速。山西省的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，從2008年的84萬畝增加至2011年6月的260萬畝，占總耕地總面積的比例也由不足2%增加到6%。黑龍江省2009年農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的耕地總面積僅為1803萬畝，占農(nóng)村耕地總面積的13.87%，2012年7月規(guī)模經(jīng)營面積已突破4000萬畝，比例增加到30.77%。內(nèi)蒙古自治區(qū)2011年底的規(guī)模經(jīng)營主體為10萬戶，耕種面積達(dá)到2231萬畝。 在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的江蘇省和浙江省的一些地方，農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營推進(jìn)速度更快。據(jù)江蘇省農(nóng)委的數(shù)據(jù)，截止到2012年7月，該省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營比例高達(dá)50%左右。 而截止到2011年底，浙江寧波市的規(guī)模經(jīng)營面積已經(jīng)高達(dá)61%。此外，在山東、黑龍江、河北等地，受多方面因素的推動(dòng)，農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營也快速推進(jìn)。當(dāng)然，由于人均耕地面積不同，各個(gè)地方對規(guī)模經(jīng)營的界定也不同。黑龍江將面積在30公頃（450畝）以上的認(rèn)定為規(guī)模經(jīng)營，在山西、浙江、江蘇等地則將規(guī)模經(jīng)營界定為不少于50畝。其他的大部分地方，如內(nèi)蒙古、山東、安徽、河北等地都將規(guī)模經(jīng)營面積界定為100畝。這種對規(guī)模耕種面積的不同要求，既體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，也符合中央要求的“適度”精神。
總之，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的重要抓手，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇，也是提高主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平的重要舉措。不過，需要特別指出的是，從現(xiàn)有的政策文件來看，中央并沒有把土地流轉(zhuǎn)作為實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的唯一路徑，而是鼓勵(lì)多種形式、多種內(nèi)容的規(guī)模經(jīng)營，如聯(lián)戶經(jīng)營、農(nóng)民合作社經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)營等。
2.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決“誰來種地”的問題
經(jīng)營主體是生產(chǎn)力中最活躍的因素。改革開放以來，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已由改革初期相對同質(zhì)性家庭經(jīng)營農(nóng)戶占主導(dǎo)的格局向現(xiàn)階段多類型經(jīng)營主體并存的格局轉(zhuǎn)變。 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。準(zhǔn)確判斷各類經(jīng)營主體的利益關(guān)系，適時(shí)調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，正確引導(dǎo)和合理扶持各類新型主體的健康發(fā)展，可以為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革發(fā)展注入新的活力，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的趨勢，推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。
近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少、素質(zhì)結(jié)構(gòu)性下降等問題日益突出。尤其是近幾年，許多地方留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的以婦女和中老年為主，小學(xué)及以下文化程度比重超過50%。占農(nóng)民工總量60%以上的新生代農(nóng)民工不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)， 我國農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體發(fā)生著深刻變化，傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營戶的衰落讓“誰來種地”成為一個(gè)重大而緊迫的課題。作為家庭經(jīng)營的有力補(bǔ)充，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受到廣泛關(guān)注。加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是我國實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的必然要求，也是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措。近年來，為了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，中央開始著力培育新型經(jīng)營主體。
2005年中央一號文件提出支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，對專業(yè)合作組織及其所辦加工、流通實(shí)體適當(dāng)減免有關(guān)稅費(fèi)。2006年，中央一號文件開始從法律和制度著手，提出要加快立法進(jìn)程，加大扶持力度，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。但這一階段，中央的主要思路是讓農(nóng)民合作組織為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)，提高農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化程度，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實(shí)惠。2007年，中央一號文件明確要求培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等各類適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營主體。2008年，為了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，中央一號文件提出扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)公司，而且要通過農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、科技示范戶和種養(yǎng)大戶率先實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。十七屆三中全會(huì)《決定》提出要培養(yǎng)新型農(nóng)民合作組織，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。針對《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作法》實(shí)施以來專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展的實(shí)際情況，2009年中央一號文件著重強(qiáng)調(diào)要扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，從人員、財(cái)政、金融、登記等方面做出了具體安排，并要求開展示范社建設(shè)行動(dòng)，在金融支持和國家項(xiàng)目扶持方面要向合作社傾斜。此外，2009年中央一號文件還要求加大對農(nóng)機(jī)大戶、種糧大戶和農(nóng)機(jī)服務(wù)組織的扶持力度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。2010年中央一號文件提出，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，要推動(dòng)家庭傳統(tǒng)手工經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，推動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作；要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，在政府補(bǔ)助、貸款擔(dān)保和自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)方面給予照顧。文件還提出，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼適當(dāng)向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。2012年，為了進(jìn)一步推動(dòng)種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的發(fā)展，中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向它們傾斜，并提出要加大對它們的信貸投放力度。與以前不同，2013年的中央一號文件在序言中特別指出，要在充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。為了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，提高農(nóng)民組織化程度，文件要求尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。十七屆三中全會(huì)《決定》中提出的家庭農(nóng)場，在2013年一號文件中多次出現(xiàn)。中央將家庭農(nóng)場作為與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社并列的一種新型經(jīng)營主體來扶持，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。此外，在2013年一號文件中，中央還首次提出要支持聯(lián)戶經(jīng)營，并指出要像對待專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場一樣，創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種辦法對其加以扶持。
從我們調(diào)研的情況看，當(dāng)前我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體至少包括專業(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)服務(wù)組織等部分。專業(yè)農(nóng)戶是家庭勞動(dòng)時(shí)間大部分用于農(nóng)業(yè)中的某一產(chǎn)業(yè)，且收入占全部收入50%以上的純農(nóng)戶。大體上又可分為兩類，一是種植或者養(yǎng)殖規(guī)模較大，尤其是從事種植業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)了大量土地，形成了規(guī)?；N植。這類農(nóng)戶一般被稱之為“專業(yè)大戶”。第二類就是除了專業(yè)大戶之外的其他專業(yè)農(nóng)戶，種植戶一般沒有流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)較少土地，但專業(yè)化水平很高，如山東壽光的菜農(nóng)、陜西富平的果農(nóng)等；養(yǎng)殖戶一般規(guī)模較小，如養(yǎng)豬戶的養(yǎng)殖規(guī)模一般在50左右，奶牛養(yǎng)殖規(guī)模一般在20頭以下等，但專業(yè)化水平很高，其種植業(yè)也主要是為養(yǎng)殖業(yè)服務(wù)的。綜合農(nóng)業(yè)部門的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，在1.67億純農(nóng)戶中，專業(yè)農(nóng)戶數(shù)量大約為一半左右。近年來，一些地方在專業(yè)大戶發(fā)展的基礎(chǔ)上，開始培育多種形式的家庭農(nóng)場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)化、規(guī)?；?、機(jī)械化和知識化，如農(nóng)業(yè)部試點(diǎn)的吉林延邊專業(yè)農(nóng)場、上海松江家庭農(nóng)場、湖北武漢家庭農(nóng)場、浙江慈溪家庭農(nóng)場等。按照我們的理解，家庭農(nóng)場就是達(dá)到一定規(guī)模并到工商行政管理部門登記注冊了的專業(yè)大戶。具有家庭經(jīng)營、適度規(guī)模、市場化經(jīng)營、企業(yè)化管理和經(jīng)營者知識化等顯著特征。在上述兩類主體中，如果說“新”，家庭農(nóng)場是在政府引導(dǎo)下新出現(xiàn)的，屬于新型經(jīng)營主體。目前，國家工商總局、農(nóng)業(yè)部等部門也在積極準(zhǔn)備創(chuàng)立家庭農(nóng)場的登記制度，一旦實(shí)施，并輔之以優(yōu)惠政策，具備條件的專業(yè)大戶大都會(huì)注冊為家庭農(nóng)場，其數(shù)量會(huì)大量增加?？梢灶A(yù)料，這一制度創(chuàng)新將會(huì)對我國的商品農(nóng)產(chǎn)品供給提到基礎(chǔ)性作用。
農(nóng)民專業(yè)合作社指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體之一，專業(yè)合作社主要起到兩方面的作用，一是以農(nóng)戶，尤其是專業(yè)農(nóng)戶為主要成員，為他們提供一定的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，95%的合作社能夠?yàn)槌蓡T提供有效的技術(shù)信息服務(wù)，成為連接小農(nóng)戶和大市場的有效載體。二是成為流轉(zhuǎn)土地的重要主體之一。近年來土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是農(nóng)民專業(yè)合作社逐漸成為重要的流轉(zhuǎn)主體，江蘇、浙江等地還出臺地方法規(guī)鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股專業(yè)合作社。2013年中央一號文件提出：“加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社，……鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社。”極大地拓寬了農(nóng)民合作的領(lǐng)域和內(nèi)容，使合作社真正成為集生產(chǎn)、銷售、服務(wù)、融資、投資等功能為一體的綜合性新型經(jīng)營主體。
作為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要主體，農(nóng)業(yè)企業(yè)主要包括三大部分，一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，一般不直接從事第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，而是以“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的形式為專業(yè)農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。應(yīng)該說，自上個(gè)世紀(jì)中期在全國范圍內(nèi)推行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策對提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平起到了極其重要的作用。二是農(nóng)業(yè)科技企業(yè)，如從事種子、種苗生產(chǎn)的企業(yè)。三是規(guī)模較大的專業(yè)農(nóng)戶為了生產(chǎn)經(jīng)營或貸款的方便而到工商部門注冊的企業(yè)。這三類企業(yè)在界定或統(tǒng)計(jì)時(shí)會(huì)有一定的重合的部分，如部分較大的農(nóng)業(yè)科技企業(yè)可能會(huì)被納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的范疇。從調(diào)研情況看，農(nóng)業(yè)企業(yè)既有直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能，又有采取“公司加農(nóng)戶”方式為農(nóng)民服務(wù)的內(nèi)容。
專業(yè)服務(wù)組織指在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)為核心內(nèi)容的社會(huì)組織，有的以企業(yè)的形式出現(xiàn)，有的以合作社形式出現(xiàn)，有的則以個(gè)體或個(gè)體聯(lián)合的形式為農(nóng)民服務(wù)，最典型的如農(nóng)機(jī)服務(wù)組織。一些地區(qū)出現(xiàn)的“抓豬隊(duì)”、“抓雞隊(duì)”、“打棗隊(duì)”等也屬于這類組織。
截至2012年底，全國有50畝以上的種植專業(yè)大戶276萬戶、依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社68.9多萬個(gè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11.1萬家。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的涌現(xiàn)，不僅回答了農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移后，“誰來種地”的問題，還強(qiáng)化了農(nóng)民的組織化程度，并通過專業(yè)化、集約化和社會(huì)化提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，增加了農(nóng)民收入，穩(wěn)定了農(nóng)村生產(chǎn)。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展邁進(jìn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式開始了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段。至2013年，我國從傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體經(jīng)營的幾種發(fā)展態(tài)勢逐漸明朗：一是專業(yè)化的小規(guī)模農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶可以組建農(nóng)民合作社，可以由專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場領(lǐng)辦，也可以由其他農(nóng)村能人領(lǐng)辦，通過合作社為成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；二是傳統(tǒng)農(nóng)戶中的小部分種糧能手或經(jīng)營能人發(fā)展為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，獲得專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營的優(yōu)勢；三是既無法發(fā)展成為家庭農(nóng)場，暫時(shí)也不愿意加入農(nóng)民合作社的小規(guī)模農(nóng)戶，可以走聯(lián)戶經(jīng)營的路子；四是不僅小規(guī)模農(nóng)戶、專業(yè)大戶或者家庭農(nóng)場，甚至規(guī)模不大的農(nóng)民合作社，都可以和規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)相連接，通過龍頭企業(yè)對接國內(nèi)市場乃至國際大市場；五是近年來在各地出現(xiàn)的專業(yè)服務(wù)組織為小規(guī)模專業(yè)農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶提供了大量專業(yè)化服務(wù)，在一定程度上解決了勞動(dòng)力季節(jié)性供給不足等問題。具體分析可見本文第四部分。
當(dāng)然，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尚處于發(fā)展初期階段，仍然面臨諸多制約，培育速度需要提高，經(jīng)營水平急需改善。針對新型經(jīng)營主體發(fā)展面臨的問題，必須通過深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新政策、體制和機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系，為新型經(jīng)營主體的健康發(fā)展創(chuàng)造有利的政策和制度環(huán)境。
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