常德市海綿辦副主任、市公用事業(yè)管理局副局長 李遠國/文
一、常德市海綿城市建設背景常德市位于湖南省西北部，北枕長江，南依雪峰，東抱洞庭，西倚武陵，是湖南省重要的區(qū)域中心城市，是一座具有兩千年歷史的文明城市；是一座市域總面積 1.82 萬平方公里，總人口 600 萬人，中心城區(qū)建成區(qū)面積 90 平方公里，人口已達 90 萬人的城市；是一座典型的南方豐水城市，年平均降水量超過 1360毫米，建成區(qū)江、河、渠縱橫交錯，湖、塘、池星羅棋布。?
圖1常德市積極建設海綿城市范例
上世紀 80 年代以來，隨著城市化進程加快，開發(fā)強度高，硬質鋪裝多，雨水調蓄滲滯能力減弱，內澇災害時有發(fā)生；工業(yè)廢水、生活污水直排進入河道，河水渾濁發(fā)臭，水面藍藻泛濫。內澇問題成為市民的“心頭之患”，水體黑臭成為常德市的“城市之殤”?！ 〕５率性诤＞d城市建設前存在的具體問題包括：城區(qū)雨水內澇問題突出；自然水系空間被擠占，蓄水能力弱化；部分排水設施能力不足；非常規(guī)水源未得到有效利用；老城區(qū)合流制溢流污染嚴重以及城區(qū)內河水系污染嚴重等?！ 《?、 常德市海綿城市工作概況 相較國內其他城市而言，常德市海綿城市建設具備更為扎實的工作基礎，以國家首批試點城市申報為分水嶺，常德市海綿城市建設先后經歷了兩個特色鮮明的建設階段。其中，第一階段以系統規(guī)劃先行和水環(huán)境綜合治理專項行動為典型建設特征，第二階段則以試點區(qū)優(yōu)先、綜合帶動全域海綿城市建設并注重海綿建設經驗提煉和后階段創(chuàng)新探索為主要任務。
1.海綿城市建設基礎鋪墊階段：2004 年——2014 年 常德市是國內最早認可海綿城市理念并與國際發(fā)達地區(qū)政府、專業(yè)技術團隊合作開展實踐活動的城市。?
?圖2中國歐盟（國際）合作項目啟動會在常德召開
一方面較早制定了系統規(guī)劃。2004 年，常德市政府與德國漢諾威市政府、德國漢諾威水協、荷蘭烏特勒支市政府、湖南省原建設廳攜手合作，向歐盟申請了城市河流污染治理環(huán)境對話項目，即《解決亞洲城市可持續(xù)發(fā)展的問題—常德市城區(qū)及穿紫河污水治理個案分析》，并于 2005 年獲得歐盟批準。2008 年再次合作，共同編制了《水城常德—常德市江北區(qū)水敏性城市發(fā)展和可持續(xù)性水資源利用整體規(guī)劃》。同時以此為指導，市財政先后投入 1.2 億元資金，聘請德國漢諾威水協、中規(guī)院等國內外頂尖規(guī)劃設計單位，高標準編制了城市給水、排水、防洪、水資源利用、綠化、道路等 10 多個專業(yè)規(guī)劃，以及北部新城、江北、江南、穿紫河、護城河等片區(qū)水系和雨水綜合利用規(guī)劃。 另一方面開展了建設與治理的積極行動。根據各項已制定規(guī)劃，2009 年以來，市城區(qū)啟動了 100 多個涉及水系治理、防洪、排水、供水、污水處理、綠地、綠色建筑等項目。截至目前，已落實近一半目標投資額。 通過這一階段的工作，常德市具備了扎實的海綿城市工作基礎，主要包括初步形成科學的海綿城市建設理念、海綿城市建設上位規(guī)劃體系框架初現雛形、部分海綿城市建設任務相對超前完成。 2.海綿城市建設試點城市集中發(fā)力階段：2015 年 4月至今? 。
?圖3全國海綿建設城市試點城市建設啟動部署會在常德召開
2015 年申報試點城市成功后，該市迅速確立了“先確立技術標準，再做典型設計，然后全面推開”的試點城市三年行動計劃，并制定和出臺了《常德市海綿城市建設試點城市——2015-2017 年 3 年行動計劃實施方案》《常德市關于加快推進海綿城市建設的實施意見》（下稱《意見》）等兩部綱領性文件?！ 「鶕兑庖姟?，常德市確立了“5+2”的海綿城市建設主要任務，即實施五大工程和打造兩個品牌。五大工程即實施江河湖連通活水工程、實施綠化截污凈水工程、實施道路小區(qū)蓄水工程、實施防澇減災排水工程、實施水文化水旅游親水工程。打造兩個品牌，一是建立常德海綿城市技術示范基地，成為全國甚至是世界級的示范基地，二是建立國家海綿城市論壇，組建海綿城市技術研究院，發(fā)展論壇經濟，形成中國海綿城市建設的常德力量?！ ∧壳埃@一階段建設工作整體進展順利：海綿城市工作體制機制趨于完善；試點建設任務完成情況良好，截至 2018 年 3 月底，試點區(qū)域范圍內已完成項目131 個，在建項目 17 個，項目完工比 88.5%；已建成面積 29.15 平方公里，面積完工比例為 80.75%，在建面積 7.93 平方公里；已完成海綿投資 76.55 億元，投資完成比例 98%。此外，該市還啟動實施了非試點區(qū)海綿城市建設工作，建成面積約 26.4 平方公里。整體上全市海綿城市建設取得可喜成績，水環(huán)境得到明顯改善，水安全保障能力大大提升，水生態(tài)進一步優(yōu)化，水文化得到廣泛傳承，促進了城市的產業(yè)發(fā)展，形成了一批可推廣、可復制的范例工程，主要包括:產生了“大，中，小”海綿體并重構建；老城區(qū)合流制排水體系排放的污水在終端得到有效處理；黑臭水體按流域綜合治理；海綿城市建設與黑臭水體治理、棚戶區(qū)改造、開發(fā)旅游和環(huán)保新產業(yè)等工程融合推進；地下給排水管網實行機器人檢測與非開挖修復等，基本實現“小雨不積水、大雨不內澇”，黑臭水體已消除，熱島效應已緩釋。同時，海綿城市建設與城市“雙修”、與智慧城市、與氣候適應性城市等城市提質建設的方方面面的結合有望更加緊密和更加協調。常德推進海綿城市建設的成功案例與經驗已傳出國門，已在諸多類城市可持續(xù)發(fā)展國際研討會上獲得世人點贊。
?圖4氣候型適應城市試點建設國際研討會在常德召開
三、常德海綿城市運作模式分析 總體而言，當前常德市海綿城市運作模式呈現出典型的以政府為主導、積極探索和引導市場參與的運作模式特征，其運作模式要點及包含于其中的成功經驗如下： 1. 確立既要“面子”又要“里子”的海綿建設理念 常德市堅持既要“面子”，又要“里子”的海綿城市建設理念。所謂“面子”，包括三個方面：第一、通過海綿城市建設打造良好的城市生態(tài)環(huán)境；第二、通過海綿城市建設完善配套的城市基礎設施；第三、讓海綿城市建設獲得社會層面的高度認同。所謂“里子”，也包括三個方面：第一、通過海綿城市建設形成健康的城市地下生命線；第二、通過海綿城市建設增強城市基礎設施系統功能；第三、讓海綿城市建設成為拉動經濟社會發(fā)展的強大引擎。 圍繞“面子”，常德市選擇緊扣城市水文特征，以市域內穿紫河、護城河、新河流域三大流域為框架，并重構建大中小海綿體，點線面輻射整體推進，最終形成集中連片效應，讓海綿城市建設成果真正體現到城市建設“面子”上來，包括河流水系治理、河岸沿線開發(fā)、片區(qū)海綿院落和綠色停車場建設、片區(qū)公園綠地和廣場建設及改造等，從而逐步獲得民眾的認可和支持?！ @“里子”，常德市大力推進城市管網建設，制定出臺了《常德市地下管網修復三年行動計劃》，引進 CCTV 檢測、非開挖修復等技術，建立管網數據庫、排放監(jiān)測系統開展地下管網實時監(jiān)控，從而保障城市地下生命線的完善與健康。同時，海綿城市建設與黑臭水體治理、棚戶區(qū)改造、開發(fā)旅游和環(huán)保新產業(yè)等工程融合推進，城市基礎設施系統功能更加完善，海綿城市建設也由此發(fā)展成為拉動地區(qū)經濟社會發(fā)展的強大引擎。?
?圖5 常德市海綿城市建設第一個示范工程——船碼頭泵站改造
2. 加強組織領導，落實效果評價和問責整改 ?。?）成立海綿領導小組，明確職責分工 常德市成立了以市委書記為顧問，市長為組長，市委、人大、政府、政協“四大家”分管領導為副組長的常德市海綿城市建設領導小組（以下簡稱“海綿領導小組”）。海綿領導小組成員單位包括財政、住建、水利、規(guī)劃、國土資源等部門，下設海綿城市領導小組辦公室（以下簡稱“海綿辦”），并內設綜合組、規(guī)劃設計組、重點工程推進組、海綿型院落改建推進組、屋頂綠化推進組、黑臭水體治理推進組、資金及 PPP 模式推進組等 9 個工作小組。常德市確立海綿辦為市政府常設機構，有效保障了該辦工作效率和決策效力?！ ≡诼氊煼止ず凸ぷ靼才派?，通過書面文件明確界定海綿辦各工作小組職責分工，有效防止人浮于事和職責不清導致相互推諉扯皮等常見工作問題；由擔任海綿領導小組組長的市長每半月召開一次調度會，有效調動了各相關部門的工作積極性；海綿辦堅持一周一會，以問題為導向，負責對海綿城市建設的計劃安排、進度督導、重大問題研討協商等各項工作進行統籌和指導，一般性問題實行現場集體表態(tài)、現場當即決策，重大問題報請市長決策。 ?。?）績效評價機制 建立、健全海綿城市績效評價機制。一是嘗試構建完善的績效評價主體體系，具體舉措包括：以市住建局、市水利局、市環(huán)保局等相關職能部門為考核責任主體，海綿辦負責定期開展政府內部工作落實自我督查；邀請媒體介入，形成輿論監(jiān)督壓力；借助媒體公開建設結果，廣泛接受人大、政協及公眾監(jiān)督評議；對于黑臭水綜合整治等專項行動和相關建設工程質量，引入市質安處、省檢中心等第三方評價主體。二是以實力技術團隊合作成果為支撐，形成完善的績效評價依據體系，包括《海綿城市建設技術指南》和相關設計文件。三是建設過程監(jiān)管與建設質量驗收兩手一起抓，形成事中控制與事后評價相結合的評價監(jiān)督方式。?
?圖6常德市海綿城市建設綠色屋頂示范工程——柳葉湖管委會機關屋頂
（3）嚴格問責機制形成全流程多主體問責整改機制。具體舉措包括：一是建立設計單位和施工單位問責約束機制，包括建立設計單位獎懲機制、淘汰機制，建立施工單位優(yōu)選機制和黑名單機制，以此形成對相關設計和施工單位強有力的震懾和約束；二是嚴抓工程質量監(jiān)督問責，以市質安處為主體加強質量監(jiān)督，對項目單位、監(jiān)理單位建立責任制和責任追究制；三是建立政府內部工作激勵和問責機制，常德市將海綿城市建設改造列為市政府對各縣（市、區(qū)）政府工作考核內容，所有新建、改建、擴建工程必須嚴格按海綿城市建設要求建設，主動按海綿城市建設要求改造老區(qū)的縣（市、區(qū)），可在政府考核中考慮加分?！。?）責任分擔機制 建立一把手負總責、分管領導具體負責、有關部門直接負責的組織領導體制和責任分擔機制。在明確職責分工的基礎上，實行嚴格的問責制，各區(qū)政府和實施主體主要負責人為第一負責人；將海綿城市建設納入政府年度考核，并作為干部政績考核的重要內容，明確規(guī)定因工作不力造成海綿城市接收不達標的，要嚴肅追究行政責任；重點項目責任主體明確到人，部分重點項目績效考核結果將與財政安排項目績效獎勵資金掛鉤等。 3. 抓制度建設，形成規(guī)范保障體系 常德市堅持以政策文件為指導，使海綿城市建設有“規(guī)”可依，出臺的政策文件體系包括海綿城市規(guī)劃建設管控制度、海綿城市技術規(guī)范與標準、海綿城市建設相關的地方法規(guī)、海綿城市收益機制專項文件、海綿城市費用保障機制專項文件以及海綿城市建設相關專項規(guī)劃等，廣泛涵蓋規(guī)劃管控、政府組織領導、項目建設實施和后期運維管理的方方面面。?
?圖7常德市居民小區(qū)海綿型院落示范工程——天源星城小區(qū)
（1）規(guī)劃引領，統籌建設
充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用，堅持先規(guī)劃后建設，在城市總體規(guī)劃和相關專業(yè)規(guī)劃中設置海綿城市建設控制性指標，分解細化城市總體規(guī)劃中關于海綿城市建設的要求，將屋頂綠化率、透水鋪裝率、下沉式綠地率等低影響開發(fā)的設施要求納入控制性詳細規(guī)劃，納入城市道路、園林綠化、城市水系、排水防澇等專項規(guī)劃。 詳細規(guī)劃落實城市總體規(guī)劃及相關專項（專業(yè)）規(guī)劃確定的低影響開發(fā)控制目標與指標，因地制宜，落實涉及雨水滲、滯、蓄、凈、用、排等用途的低影響開發(fā)設施用地；并結合用地功能和布局，分解和明確各地塊單位面積控制容積、下沉式綠地率及其下沉深度、透水鋪裝率、綠色屋頂率等低影響開發(fā)主要控制指標，指導下層級規(guī)劃設計或地塊出讓與開發(fā)。 ?。?）做好技術規(guī)范與標準建設工作 為指導海綿城市建設工程的具體施工和技術規(guī)范，常德市配套出臺了《常德市海綿城市建設技術導則》《常德市海綿城市建設設計導則》《常德市海綿城市設計圖集》《常德市海綿城市建設項目驗收標準》（試行）等 11 個技術標準規(guī)范文件。其中，《常德市海綿城市建設技術導則》從“滲、滯、蓄、凈、用、排”等六個方面，分別提出綠地、透水路面、下沉式廣場、蓄水調蓄池、生態(tài)濕地、雨污分流改造、再生水利用、河湖水系疏通等的技術方案和實施策略，有效指導常德市及相似區(qū)域海綿城市建設與改造?！ 。?）嚴格管控項目實施過程 在建設項目規(guī)劃方案審查階段，嚴把技術審查關，將海綿城市專項設計納入規(guī)劃方案進行審查，未編制海綿城市專項設計的規(guī)劃方案一律不予審批，并不得進入初步設計與施工圖設計?！ 〕醪皆O計審查階段，常德市規(guī)定設計單位在初步設計文件中必須編制海綿城市設計專篇（包括設計依據、設計原則、設計基本控制目標、設施規(guī)模的計算、規(guī)劃方案審批文件等），同時在設計圖紙中應提供按照規(guī)劃審批的海綿城市設計方案完善的詳細設計（包括海綿設施設計、技術選擇等），未按上述要求設計的初步設計審查不能通過?！ ∈┕D審查階段，常德市要求設計單位在施工圖中應編制海綿城市設計說明篇章，對于未進行海綿城市專項設計的建設項目一律不予核發(fā)建設工程施工許可證；已進行海綿城市專項設計且符合發(fā)證要求的，將在建設工程規(guī)劃許可證審批單中說明已包含海綿城市，并對專項設計的施工圖進行簽批；工程驗收和移交階段，對未按審查通過的低影響開發(fā)設施施工圖設計文件施工的，應當認定為不合格，不得綜合驗收備案，不得交付使用。?
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圖8常德市機關海綿型院落示范工程——柳葉湖管委會機關 工程質量安全監(jiān)督管理階段，由市質安處根據海綿城市工程或設施建設規(guī)范和實施階段特點，決定是否單獨制定切實可行的監(jiān)督計劃，對建設過程中各方責任主體違規(guī)行為進行查處?！ ?. 堅持融合推進，融合理念貫徹建設始終 常德市政府將海綿城市建設與智慧城市、園林城市、生態(tài)城市、氣候適應城市、宜居城市等眾多城市發(fā)展模式進行有機結合，將海綿“元素”融入到城市建設的方方面面，典型做法是將海綿城市建設與小區(qū)、棚戶區(qū)、道路、地下管網改造以及黑臭水體綜合治理等融合推進，從而實現源頭減排、過程控制和系統治理。融合理念貫穿項目建設始終?！叭诤贤七M”這一建設方式對順利推進海綿城市建設的意義十分突出：一來有利于減少單項工程實施阻力，二來有利于組織協調，凝聚形成強大建設合力，三來快速便捷地實現了城市發(fā)展資金整合和高效利用。更為重要的是，相對海綿城市單項建設工程，通過融合推進，海綿城市建設成效的可持續(xù)性被納入城市建設和可持續(xù)發(fā)展目標體系之中，其成效保障更加強勁。常德市海綿城市建設過程中的融合推進集中體現在以下三個方面： ?。?）治理理念融合 將生態(tài)宜居城市建設與歷史文化名城保護相融合。以老西門棚改項目為例，該項目將護城河治理與棚戶區(qū)改造相結合，項目建設融合了四個理念：即打通城市動脈，整體策劃、設計片區(qū)內五個棚改點；打通主體干道，保留城市肌理，全面打通護城河，實現還水于民；通過商業(yè)業(yè)態(tài)與人文生態(tài)的結合以及巧妙的建筑規(guī)劃、設計，充分激發(fā)城市活力；挖掘城市文脈，讓護城河成為一條流淌著歷史的河。發(fā)掘整合了常德絲弦、花鼓戲兩項非物質文化遺產，修復了護城河楊家牌坊、火神廟、郎江書院、勝果園、窨子屋等歷史文化遺存；確保老的歷史文化街區(qū)得到復興的同時，嚴格控制開發(fā)強度，盡量采用綠色基礎設施，促進人與自然的和諧共處。 ?圖9常德市海綿型道路示范工程——迎賓路和太陽大道
（2）治理技術措施融合 在“滲、滯、蓄、凈、用、排”各個環(huán)節(jié)綜合施策。如在護城河的治理上，融合了控源截污、內源治理、生態(tài)修復和排澇除險等多項技術措施。通過采用多種低影響開發(fā)技術，減少徑流總量，有效削減徑流污染負荷；通過清理沿岸垃圾和對河道進行清淤疏浚，保證了護城河排水暢通并促進水體水質改善；通過退耕還湖，建設生態(tài)駁岸和生態(tài)浮島，種養(yǎng)、繁殖水生動植物，改善生物群落結構和多樣性，增加水體的自凈能力，使水生態(tài)系統恢復良性循環(huán)。 ?。?）項目資金籌措融合 以護城河治理為例，護城河全長 5.4 公里，分四段進行綜合治理，目前已完成第一、二段。其中，第二段位于老西門棚改區(qū)段，該段位于老西門的海綿城市建設是圍繞護城河綜合治理展開的，并與老西門棚改項目融合推進。常德老西門是一個具有 600 多年歷史的老街區(qū)，同時也是常德市中心城市最大的一個棚改項目。棚改項目總投資 16.72 億元，其中含護城河專項治理投入 8115 萬元。項目融資渠道主要是通過建設單位自籌、銀行貸款為主，約占項目總投資 98%，余下小部分資金由政府棚改補助解決，然后通過后期市場化運作，解決前期投入資金的收支平衡和后期項目盈利問題。目前，常德市正在對護城河第三段治理進行方案設計，采取復制老西門投融資模式；對于護城河第四段治理，因屬于純公益、非經營性的項目，則擬采用 PPP 模式進行建設投資?！ 叭诤贤七M”對于推進常德海綿城市建設既有可行性也有必要性。 一方面，以融合理念推進海綿城市建設與棚改等形式的城市有機更新、城市“雙修”、智慧城市、園林城市、生態(tài)城市、氣候適應城市、宜居城市等眾多城市發(fā)展模式有著堅實的理論基礎，融合推進海綿城市和相關城市建設是可行的?！ ×硪环矫?，從實踐需要角度來看，為發(fā)揮海綿城市建設的集中連片效應，也需要將海綿城市與棚改等形式的城市有機更新、城市“雙修”、智慧城市、園林城市、生態(tài)城市、氣候適應城市、宜居城市等眾多城市發(fā)展模式進行同步推進。這是因為，海綿城市建設一定要注意發(fā)揮集中連片效應，不集中不連成片，就很難實現從量變到質變的飛躍。這實際上就要求每一個區(qū)域，每一個小區(qū)、每一條道路，每一個公園，都需要按照低影響開發(fā)理念來規(guī)劃和實施，海綿“面積”從少到多，海綿城市建設的效果才會更好。因此，海綿城市和相關城市建設融合推進亦是必要的。
? 圖10常德市海綿型公園示范工程——濱湖公園
四、過程中遇到的問題及解決方法 同絕大多數城市一樣，常德市也曾經經歷了“難進小區(qū)難鋪攤”和“建設資金籌集費神傷腦”等海綿城市建設兩大常見難題。對此，常德市做了以下努力： 1. 宣傳動員。結合“海綿城市+”，變“難進小區(qū)門”為 “爭著請進來”。成功入圍海綿城市試點后，常德市海綿城市建設從以水環(huán)境綜合整治專項為重點的大公共面建設逐漸轉向以小區(qū)內部的院落、道路、管網等為代表的小公共面建設，以此全面提升海綿城市建設內涵。然而，由于一時間公眾對于海綿城市建設理念認識有限，不關心、不理解和不支持成為常德市海綿城市進小區(qū)面臨的首要困難。對此，常德市采取了以下兩大舉措： ?圖11常德市海綿型企業(yè)院落示范工程——錦江酒店
第一，采用 “廣宣傳、深宣傳、勤宣傳”以及“口頭、紙面宣傳+樣板、示范宣傳”的大宣傳策略，即一邊積極利用新舊媒體和城市公益廣告、施工圍擋以及設置醒目統一的項目介紹宣傳牌、小區(qū)櫥窗和社區(qū)文化節(jié)等宣傳媒介進行宣傳，一邊堅持做好海綿城市院落改造、小區(qū)整體改造等樣板工程和示范工程?！ 〉诙捎谩昂＞d城市+”的建設方式。在老舊小區(qū)改造中，秉持“不為了海綿而建海綿”的原則，在基本滿足居民實際需求的基礎上適當導入一些海綿元素，完善小區(qū)功能配套。如，為解決小區(qū)居民停車難問題，將一部分綠地改為生態(tài)停車場。在搞好小區(qū)管網改造、花園綠地等海綿設施建設的同時，一并解決好道路黑化、墻面美化、樓道照明、消防暢通等居民反映強烈、亟需解決的問題，以此提升居民滿意度?！ ⊥ㄟ^以上兩方面舉措，最終一方面讓公眾便捷獲取和理解海綿城市理念，另一方面實際體驗和感受到海綿城市建設帶來的惠民成果，從而讓群眾真正理解、支持和參與到海綿城市建設中?！ ?. 多措并舉，融合推進，形成資金合力 （1）創(chuàng)新建設融資思維，融合推進“綁”來資金 典型做法是將海綿城市建設要求貫穿于城市總體規(guī)劃編制的全過程，與建設智慧城市、森林城市等結合起來，融入到生態(tài)環(huán)境保護、水系布局、綠地系統、功能分區(qū)、市政和交通基礎設施建設等具體工作。以?。ê＞d城市建設）“綁”大（城市發(fā)展建設），以“大”帶“小”，最終實現無數個海綿城市“小”、“散”工程得以一一實施。 ?。?）加強可用資金統籌，拓寬資金來源 財政資金投入方面，不局限于傳統財政預算資金安排，而是加強各類可用資金統籌，拓寬資金來源。一是加大對地方水利建設資金、環(huán)境保護專項資金、排污權交易資金、房屋維修基金等財政現有資金的有效整合，集中精力做好海綿城市項目建設；二是創(chuàng)造性地歸集使用小區(qū)房屋維修基金的利息，將其投入到小區(qū)海綿城市改造及與居民生活密切相關的功能配套中去。 ?圖12常德市海綿型校園示范工程——湖南幼師學院
（3）加大海綿城市建設投入力度的政策支持 在城市建設規(guī)劃和年度建設計劃中，優(yōu)先安排海綿城市建設項目，并納入政府采購范圍；項目主管部門在安排年度專項資金中，優(yōu)先考慮安排海綿城市建設項目，積極爭取將符合條件的海綿城市建設項目納入上級專項建設資金支持范圍；鼓勵和推廣應用 PPP 模式，出臺海綿城市 PPP 專項指導文件，探索建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制?！ ∥濉⒔ㄔO成效及亮點 1. 建設成效 屬于全國首批海綿城市建設試點城市之一的常德市，其海綿城市建設工作已在修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、保障水安全、復興水文化等各個建設目標方面取得了實實在在的階段性成果： （1）水環(huán)境明顯改善。通過控源截污、內源治理、生態(tài)修復等技術措施，系統開展黑臭水體專項治理行動，市城區(qū)主要黑臭水體基本消除，城內各水體水質達到地表水標準 IV 類以上?！ 。?）水安全保障能力大大提升。通過加強源頭控制、恢復和拓展城市水系空間、完善市政排水系統和加強內澇點排查整治等措施，提高了對雨水徑流的滲透、調蓄和排放能力，市城區(qū)防洪排澇能力大大增強。以 2016 年 7 月上旬多輪強降雨現實考驗為例，2016 年 7 月 1 日—7 月 2 日，24 小時累計降雨量達 177.8毫米，但常德市城區(qū)并未出現大面積積水，無人員傷亡，無經濟損失。 ?。?）水生態(tài)進一步優(yōu)化。通過啟動花山生態(tài)濕地和內河水系駁岸景觀綠地建設，重塑自然生態(tài)岸線，營造動植物多樣性生存環(huán)境，形成更加良性的水文生態(tài)。提質改造屈原公園、濱湖公園和穿紫河、柳葉湖，繁茂沿岸植物生長，吸引動物棲息停留，成功營造了人與動植物自然和諧共處的良好生態(tài)畫面。 ?。?）水文化得到廣泛傳承。通過海綿城市建設，老常德時期的麻陽街、大小河街、老西門、窨子屋得以修復重建，幫助恢復和留住老常德人的歷史記憶；挖掘整合常德絲弦、花鼓戲兩項非物質文化遺產，新建德國風情街、婚慶產業(yè)園、金銀街等特色商業(yè)街，使老常德的內河碼頭文化、商業(yè)文明得到傳承?！ 。?）促進了城市產業(yè)發(fā)展。海綿城市建設直接帶來了規(guī)劃設計、專業(yè)人才培養(yǎng)、管理、運營智慧平臺的開發(fā)與建設，新技術、新材料的研發(fā)制造等諸多產業(yè)發(fā)展機會。隨著海綿城市建設的深入，海綿鏈條越拉越長，不僅催生了湖南道誠、鑫盛建材等一批新型技術和材料企業(yè)，還帶動了七星泰塑、湘北水泥水管廠等一批傳統企業(yè)的轉型升級。柳葉湖歡樂水世界、沙灘公園、汽車營地、馬拉松環(huán)湖賽道、老西門、大小河街、德國小鎮(zhèn)、水上巴士等一批親水文化項目的建設，帶動了文旅、商貿、體育等相關產業(yè)發(fā)展?！ ?. 建設亮點 在該市的海綿城市建設推進過程中，逐步形成了以下兩大突出亮點： ?。?）全面布局，完善專業(yè)技術支撐 盡管常德市早在 2004 年就與國際先進的德國漢諾威水公司進行技術合作，然而如果僅僅憑借一支外來技術顧問團隊作為全市海綿城市技術支持體系顯然不現實，一是外來技術團隊對本地情況熟悉程度有限，需要一個熟悉過程，同時將外來經驗實現本土化應用更非易事；二是技術規(guī)劃支撐只是海綿城市技術支撐體系的關鍵組成部分，但并不足以支撐一個地區(qū)海綿城市建設的長遠發(fā)展。因此，常德市從以下幾個方面做了嘗試和努力： 首先，建立健全海綿城市技術規(guī)劃支撐體系。因此，常德市注重海綿城市建設技術規(guī)劃和設計人才的培養(yǎng)，熟練掌握自主核心知識，減少對外力量的依賴性，為海綿城市建設提供人才保障和支撐，其在引入漢諾威實力支持后又陸續(xù)引進中規(guī)院、中建院、湖南省城市規(guī)劃設計研究院、南京市政院、上海市政院、美國新地環(huán)境深圳分院等十余家國內外頂尖規(guī)劃設計單位，突破本地保護主義，形成健全的海綿城市技術規(guī)劃支撐體系，并自 2008 年以來保持長期穩(wěn)定，有效保障該市海綿城市規(guī)劃編制的歷史延續(xù)性，從而最終保障了該市海綿城市建設的系統性和科學性?！ ∑浯危匾暭訌姳就疗渌夹g力量的培養(yǎng)，包括設計、施工、監(jiān)理等行業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)以及專家隊伍培養(yǎng)。一是利用試點期間消化、吃透漢諾威以及中規(guī)院等中外高水平海綿城市設計機構的先進建設理念技術，政府搭建平臺，組織集中培訓，著力打造一支本土高水平的設計、施工、監(jiān)理人才隊伍。二是匯集多專業(yè)人才成立城建工程技術智庫，助力解決城市建設、城市提質、海綿城市建設施工技術方面的難題?！ ∽詈?，組建成立專門的海綿公司，致力于海綿城市技術與產品研發(fā)、海綿項目投資建設和運營管理等，借此實現海綿產業(yè)營運的專業(yè)化、特色化、標準化。通過海綿公司的專業(yè)操作和技術帶動，目前已催生湖南道誠、鑫盛建材等一批新型技術和材料企業(yè)，帶動七星泰塑、湘北水泥水管廠等一批傳統企業(yè)的轉型升級，海綿產業(yè)的經營狀況日益改善，產業(yè)結構日趨合理。 ?圖13常德市海綿城市建設棚戶區(qū)改造融合實施示范工程——老西門
（2）多維度“融合推進”建設，協同發(fā)揮內部效應和外部效應 多維度“融合推進”建設具體形式包括：海綿城市建設與黑臭水體治理融合推進、與棚戶區(qū)改造等片區(qū)城市更新過程融合推進、與城市新型產業(yè)開發(fā)融合推進等，以此實現資源共享，城市面貌煥然一新，整體呈現出城市提質和經濟發(fā)展相互促進的生動局面。多維度融合推進的基礎在于：海綿城市建設不是孤立的戰(zhàn)場，而是與棚改等形式的城市有機更新、智慧城市、園林城市、生態(tài)城市、氣候適應城市、宜居城市等眾多城市發(fā)展模式一樣，均是“以人為本”的城市可持續(xù)建設和發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。特別是該市將海綿城市建設與棚戶區(qū)改造融合推進，其做法和成效尤為亮眼。 以老西門項目為例，在改造前，老西門地區(qū)一方面是破敗不堪的城市居民區(qū)和城市基礎設施，另一方面則擁有黑臭不堪的護城河黑臭水體。而經改造后，該項目如今成為海綿城市建設與棚戶區(qū)改造和居民生活提質、與歷史文化保護、與現代文化旅游配套等相結合的典型示范。生態(tài)效益、社會效益和經濟效益同時顯現：一方面海綿城市建設通過提升護城河內河水質、美化河岸景觀、鋪設社區(qū)植草溝、打造綠色屋頂等海綿措施，直接大大改善棚改就地回遷后的原有居民所處生態(tài)環(huán)境，突出的生態(tài)效益幫助有效提升了街區(qū)商業(yè)資產的附加價值；同時，由于海綿城市建設并非大拆大建，而是選擇了保留和保護歷史文化遺跡，恢復和重現歷史文化記憶，因此，也幫助常德成功地傳承了城市歷史文化根脈，社會效益顯著，并由此帶動旅游、文化休閑等相關產業(yè)的繁榮發(fā)展，經濟效益也隨之產生。如今的老西門，清晨、鳥鳴、輕脆，拉開窗簾，十里畫廊，繁花似錦，綠樹成蔭，廊橋與樹影交相輝映，生態(tài)畫卷美不勝收。商業(yè)繁茂昌盛，主要來源于商鋪租金收入、住房銷售收入以及商業(yè)資產運營逐漸成熟和資產升值后的商業(yè)銷售收入等，經初步估算后預計五年后就可實現項目收支平衡并開始逐步盈利。民俗戲劇、地方美食、古墻記憶等歷史符號一一向人們熱情招手。海綿城市建設與城市有機更新成功融合正在創(chuàng)造著經久不衰的城市建設佳話?！ ≡谠擁椖恐校锔倪\作創(chuàng)造性與海綿城市建設無縫銜接，棚改運作全流程執(zhí)行“海綿城市”標準，概況而言就是：以“共同締造”理念，結合海綿城市建設推進老舊小區(qū)改造。實踐層面努力做到：規(guī)劃設計考慮海綿元素，宣傳動員講明“海綿”實惠，項目融資統籌海綿建設，建設施工執(zhí)行海綿標準，運營管理重視海綿設施?！ ?）以相同的城市發(fā)展理念作指引，即“綠色發(fā)展”、“可持續(xù)發(fā)展”的城市發(fā)展理念，出臺相關政策文件促“融合”。圖14常德市河湖生態(tài)修復示范工程——柳葉湖 從政策文件層面來看，由政府出臺相關政策文件為棚戶區(qū)改造運作與海綿城市建設相結合提供有力支持依據，指導棚改與海綿城市結合實踐。2015 年 9月 1 日印發(fā)的《常德市綠色建筑行動實施方案》將開展綠色生態(tài)新區(qū)建設作為重點任務之一，并將舊城改造納入綠色生態(tài)新區(qū)建設重點范圍，鼓勵推廣應用屋頂綠化等綠色技術。該《方案》同時將積極推進“節(jié)水型城市”和“海綿城市建設”作為重點任務之一，提出的主要措施包括：在新建、改建的城市道路、廣場、公園、給排水等市政基礎設施中全面推廣復層綠化、立體綠化、下凹式綠化帶、生態(tài)濾池、透水鋪裝、雨水回收及中水循環(huán)利用等綠色技術；推廣節(jié)水設施與建筑一體化；積極推廣雨水收集和綜合利用技術，景觀用水、綠化澆灌用水應優(yōu)先采用雨水收集回用方式；綠地鋪裝要使用透水、透氣的環(huán)保材料；大力開展屋頂綠化、墻體綠化、窗臺綠化等主體綠化等?！ ∫陨舷嚓P政策導向實際上可以看出棚戶區(qū)改造/舊城改造與海綿城市的“結合點”，簡而言之即：棚戶區(qū)改造/舊城改造與 “節(jié)水型城市”和“海綿城市建設”均需貫徹落實綠色建筑行動相關要求。而從廣義的城市發(fā)展觀視角來看，二者其實均是落實“綠色城市發(fā)展”、“生態(tài)城市建設”的重要組成部分，二者可謂相輔相成。 2）規(guī)劃設計考慮海綿元素 《常德市人民政府關于進一步推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造工作的通知》（常政發(fā)[2016]14 號）提出，要在立足片區(qū)開發(fā)的基礎上，用“五個有利于”來規(guī)劃棚戶區(qū)改造，這“五個有利于”分別為：有利于城市總體規(guī)劃實現，有利于居民居住條件改善，有利于區(qū)域產業(yè)結構調整，有利于城市可持續(xù)發(fā)展，有利于城市功能完善、城市環(huán)境和街景的美化，注重挖掘城市歷史文化內涵，拓展城市發(fā)展空間。而海綿城市建設是城市建設的創(chuàng)新和發(fā)展，是實現城鎮(zhèn)化和資源協調發(fā)展的重要體現，通過著力建設具有自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，有利于減少城市洪澇災害，改善城市生態(tài)環(huán)境，加快推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，同時帶動相關產業(yè)發(fā)展，其建設原則無疑與上述棚改的“五個有利于”原則是一致的。
?與此同時，《常德市人民政府關于穩(wěn)步推進海綿城市建設的指導意見》（常政發(fā)[2015]2 號）進一步明確了統籌建設的原則，要求：①結合城市總體規(guī)劃和建設，在各類建設項目中嚴格落實各層級相關規(guī)劃中確定的低影響開發(fā)控制目標、指標和技術要求，統籌建設；②城市建筑與小區(qū)、道路、綠地與廣場、水系低影響開發(fā)雨水系統建設項目，應以相關職能主管部門、企事業(yè)單位作為責任主體，落實有關低影響開發(fā)雨水系統的設計。 在老西門，隨處可見海綿城市元素的身影。在改造過程中通過下沉式綠地、透水鋪裝、綠色屋頂、雨水收集設施等方式，并結合景觀工程，最終達到小區(qū)雨水滯、留、蓄、凈化和利用的目的。 ?圖15常德市海綿城市建設經驗和做法多次在中央媒體上推介
(3）宣傳動員講明“海綿”實惠
老舊小區(qū)改造難度不必多言，常德老西門作為一個具有 600 多年歷史的老街區(qū)，同時也是常德市中心城市最大的一個棚改項目，其改造難度更是不言而喻?！ ±衔鏖T棚改前后宣傳動員一年多，拆遷辦工作人員不斷向居民描繪改造“藍圖”，力爭實現 100%原地回遷，保留街區(qū)現存歷史印跡，挖掘和恢復老街消失的歷史文化元素。與此同時，完善社區(qū)生活配套，修復區(qū)域內河道水體，營造親水文化景觀，以此共同打造一個城市與生活融為一體的全新高品質生活社區(qū)。在這個全新高品質生活社區(qū)打造過程中，通過在建筑、水體及社區(qū)基礎設施配套中融入海綿城市元素、落實海綿城市要求實施海綿工程，將既能徹底改變老舊小區(qū)原有面貌，又能給老舊小區(qū)注入消納雨水、凈化雨水的功能，片區(qū)水生態(tài)、水景觀和水文化得以有機融合，居民由此可以真正分享城市發(fā)展成果。通過廣泛宣傳海綿城市建設理念、預期效果，居民熱情得以激發(fā)，小區(qū)相關聯單位的積極性得以調動，廣大居民最終認識到“融合”海綿城市建設的棚改真正是一項利民惠民的民生工程，最終有力地推動了項目順利落地?！ ?）項目融資統籌海綿建設 常德市棚改項目融資統籌海綿建設集中表現為以下三個方面： 第一，出臺政策文件，將海綿城市建設籌資納入棚改統籌安排。2015 年 9 月出臺的《常德市海綿城市建設財政補助獎勵辦法》明確特定區(qū)域的小區(qū)海綿城市建設投資納入棚改統籌安排：對江北城區(qū)已建成或在建項目，屬敞開式小區(qū)和 1995 年前建成的老舊小區(qū)，建設投資納入城市棚戶區(qū)改造統籌安排。此外，《常德市人民政府關于進一步推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造工作的通知》（常政發(fā)[2016]14 號）明確提出要完善棚戶區(qū)配套基礎設施，在棚戶區(qū)改造配套基礎設施建設方面堅持高起點規(guī)劃、高標準建設、高水平運營，建設綠色、生態(tài)、低碳的城市基礎設施，海綿設施納入其中。
? 圖16常德市海綿城市建設成效在喜迎十九大砥礪奮進的五年大型成就展亮相
第二，發(fā)揮政策性銀行在棚改項目中積極作用的同時，積極爭取其助力海綿城市建設。2015 年 7 月，常德市人民政府與中國農業(yè)發(fā)展銀行湖南省分行簽訂了《常德海綿城市建設戰(zhàn)略框架協議》，明確農發(fā)行作為常德市海綿城市金融支持主辦行之一，力爭為常德市開展海綿城市建設以及農業(yè)農村基礎設施建設提供貸款總額 200 億元人民幣的貸款額度支持。此外，2016 年 4 月，常德市人民政府與國開行湖南分行簽訂《常德海綿城市建設融資合作協議》，明確常德市政府支持國開行為該市海綿城市建設主力銀行，并做好海綿城市建設資金的管理和使用；國開行將在規(guī)劃先行的基礎上，提供“貸款、投資、債券、租賃”綜合金融服務，并積極組織和引領社會資本，為常德市海綿城市建設提供全面的融資、融智服務，并對常德市西城海綿城市建設預授信 105 億元?！ 〉谌?，創(chuàng)新投融資機制，多渠道籌集資金減輕財政負擔。以老西門棚改項目為例，政府組建市場化運作主體，由市城投集團下屬全資子公司常德天源住房建設有限公司（下稱“天源建設”）負責項目的整體投資、建設和開發(fā)，融合推進棚戶區(qū)改造和以護城河綜合治理為代表的海綿城市建設。項目總投資預計167248 萬元，其中包括護城河綜合治理在內的海綿項目改造投資 12528 萬元，棚戶區(qū)改造投資 154720 萬元，建設資金投入基本全部由企業(yè)通過自有資金、發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款等途徑進行籌集(合計約占項目投資額的 98%，其中：企業(yè)自籌資金 77514 萬元，銀行貸款 60000 萬元，其余資金為政府棚改補助 3600萬。企業(yè)自籌資金中，發(fā)行企業(yè)債券金額為 5.8 億元)，再通過后期市場化運作，實現商鋪租金收入、住房銷售收入以及商業(yè)資產運營逐漸成熟和資產升值后的商業(yè)銷售收入等項目收入，以此逐步實現項目收支平衡和項目盈利。該種模式一方面將政府從繁瑣的規(guī)劃、設計、投融資和建設運營管理業(yè)務中解脫出來，幫忙政府實現職能轉變，另一方面也直接大大減輕了棚改民生工程給政府造成的巨大財政壓力，從而騰挪財政資金能夠用于更有效率的城市建設和社會事業(yè)發(fā)展中去。
? 圖17常德市海綿城市建設成功案例與經驗在中國東盟國際研討會上交流
(5）建設施工執(zhí)行海綿標準
除了項目規(guī)劃，棚改項目建設也嚴格遵照常德市海綿城市建設對于設計、施工、監(jiān)理及項目驗收等全流程管控要求，并執(zhí)行嚴格的問責制度。出臺的政策文件重點包括：《常德市人民政府關于穩(wěn)步推進海綿城市建設的指導意見》（常政發(fā)[2015]2 號）、《常德市海綿城市建設項目管理辦法》、《常德市海綿城市建設項目驗收標準》（試行），以及《關于加強常德海綿城市建設工程質量監(jiān)督的通知》。
? 圖18常德市海綿城市建設成功案例與經驗在第九屆世界城市論壇會上交流
其中《常德市人民政府關于穩(wěn)步推進海綿城市建設的指導意見》明確要在全市嚴格落實海綿城市建設要求，重點包括：城市建筑與小區(qū)、道路、綠地與廣場、城市水系等屬于低影響開發(fā)雨水系統建設范疇的項目技術要求均按照住建部《海綿城市建設技術指南》及常德市《海綿城市建設總體規(guī)劃》進行；城市規(guī)劃、建設等相關部門在建設用地規(guī)劃或土地出讓、建筑工程規(guī)劃、施工圖設計審查、建設項目施工、監(jiān)理、竣工驗收備案等管理環(huán)節(jié)，加強對低影響開發(fā)雨水系統構建及相關目標落實情況的審查?！ ?）運營管理重視海綿設施 根據《常德市人民政府關于穩(wěn)步推進海綿城市建設的指導意見》，項目范圍內公共項目的低影響開發(fā)設施由城市道路、排水、園林等相關職責部門按照職責分工負責維護監(jiān)管。其他低影響開發(fā)雨水設施，由該設施的所有者或者委托方負 責維護管理。目前老西門棚改項目中的相關海綿設施維護遵循上述相關規(guī)定，由相關單位負責落實到位，并實施考核、問責。
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