前日，國家發(fā)改委公布了《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號）。再次提出，要實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，加大縣城吸納人口能力，并擴(kuò)大有效投資、釋放消費(fèi)潛力、拓展市場縱深。《通知》中提出了優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施、文旅體育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、垃圾無害化資源化處理設(shè)施、污水集中處理設(shè)施和縣城公共廁所、市政交通設(shè)施、市政管網(wǎng)設(shè)施、配送投遞設(shè)施、老舊小區(qū)更新改造和縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施、冷鏈物流設(shè)施和農(nóng)貿(mào)市場等17個(gè)領(lǐng)域具體工作任務(wù)。但是，縣級政府的財(cái)政狀況大多不容樂觀；在“后疫情時(shí)代”更是尤為艱難。縣城開啟新一輪建設(shè)的資金從哪里來呢？一、財(cái)政資金、專項(xiàng)債、特別國債從本輪建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域來看，大部分都是公共服務(wù)方向的。其中有很大一部分都擁有現(xiàn)金流，只是沒有辦法滿足市場化要求，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)助。因此，雖然本輪縣城建設(shè)領(lǐng)域多、任務(wù)重，但仍然有辦法可想。
從中我們不難發(fā)現(xiàn)，支持縣城新一輪建設(shè)的資金來源與積極財(cái)政三大政策高度重合；結(jié)合政府投資要側(cè)重于“兩新一重”、強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化來看，縣城建設(shè)將是本輪基建發(fā)力的重點(diǎn)，各項(xiàng)積極政策都將對此多為眷顧。另一方面，隨著資金面的打開，能夠用于縣城建設(shè)的資金來源也不僅僅只有政府，還有城投和社會(huì)資本，都可為縣城建設(shè)添磚加瓦。今年初的金融改革，已經(jīng)確定將降低企業(yè)的發(fā)債門檻；其中將直接受益的，莫過于層級較低、未能擁有2A評級的縣級城投。在城投債歷經(jīng)充分考驗(yàn)后，城投債下沉的趨勢已經(jīng)非常明顯；尤其是降低企業(yè)發(fā)債門檻后，縣級城投似乎算得上不錯(cuò)的標(biāo)的。因此，縣級城投發(fā)行的企業(yè)債、公司債都即將登上舞臺；既解決基層政府的資金問題，又使打開的債券發(fā)行之路保持穩(wěn)定。如今的大環(huán)境是敏感的，積極財(cái)政政策需要有力度，但又不能引起過度關(guān)注。此時(shí)，政策性銀行又再次承擔(dān)起自己的任務(wù)，成為了“放水”最優(yōu)的選擇。既可以定向定量，又不會(huì)過度擾亂市場。正如曾經(jīng)的棚改貸款一樣，雖然縣級城投問題多多，但政策性貸款總是有力的、能夠具體支持項(xiàng)目建設(shè)、并不產(chǎn)生過度風(fēng)險(xiǎn)的。此外，這些有一定經(jīng)營性的領(lǐng)域，除了通過平臺融資實(shí)施外，PPP模式也是一條不錯(cuò)的道路；既可以幫助縣級政府解決資金問題，又能夠適當(dāng)激勵(lì)公共服務(wù)運(yùn)維效率。在如今的市場成本下，PPP項(xiàng)目的收益率已經(jīng)重新具備吸引力；若地方政府能夠提高穩(wěn)定的缺口補(bǔ)助，那么許多縣級政府項(xiàng)目也不再是問題。
在政策的引領(lǐng)和資金成本的改善下，縣城建設(shè)的資金問題并不困難?？h城雖小，但我國很大；無數(shù)個(gè)縣城的項(xiàng)目匯聚，將形成一股很大的能量，成為本輪基建投資中不可忽視的板塊。有關(guān)地方政府基建資金的籌集路徑，信貸白話薄著老師于去年6月曾有專門文章，茲錄如下：三、地方政府合規(guī)籌資的25條路
中辦、國辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》是一份非常好的文件。好就好在它務(wù)實(shí)求真，疏堵結(jié)合。如，它要求在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)，堅(jiān)決不走無序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，厘清政府和市場邊界，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場化融資。允許合法合規(guī)融資行為，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場化融資--文件的這種表述說明，合法合規(guī)的融資一直都是存在的，前提是厘清政策邊界。這也與我們一直以來的觀點(diǎn)一致。事實(shí)上，神州大地，自嚴(yán)控隱性債務(wù)以來，合法合規(guī)的融資每天都有，每天都在增長著。很多人茫然，只是視野不夠開闊，學(xué)習(xí)不夠細(xì)致，政策邊界搞不清。當(dāng)然，市場化融資的基礎(chǔ)是還款來源，有未來預(yù)期收入，收入包含經(jīng)營性收入、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、政府合法合規(guī)的資金支持、籌資性現(xiàn)金流入等。所以，核心還是壯大收入來源，擴(kuò)展資金來源。這里，我們把概念擴(kuò)展為地方政府籌資。我們說，地方政府合規(guī)籌資有25條路：2、平臺轉(zhuǎn)型，做大做強(qiáng)城投，發(fā)揮城投的作用，發(fā)揮城投互相引流的作用（這句要仔細(xì)讀）3、發(fā)行企業(yè)債和項(xiàng)目收益?zhèn)?/strong>，運(yùn)用好發(fā)改系統(tǒng)各類債券和融資工具。4、合理規(guī)劃專項(xiàng)債項(xiàng)目，充分挖掘項(xiàng)目經(jīng)營性，合理利用“專項(xiàng)債+市場化融資”模式。5、合規(guī)運(yùn)用PPP模式。不適合PPP模式的項(xiàng)目主動(dòng)退庫，騰出額度用于合適的項(xiàng)目。2015年我們就是這個(gè)意見。6、運(yùn)用好特許經(jīng)營模式。幾年的實(shí)踐下來，我們認(rèn)為應(yīng)全面理解投融資改革，實(shí)事求是運(yùn)用狹義PPP及特許經(jīng)營等多種模式。7、有限、合適的范圍內(nèi)運(yùn)用政府購買服務(wù)和采購工程模式。2016年初，我們首先發(fā)現(xiàn)了政府購買服務(wù)模式，提出了9大風(fēng)險(xiǎn)及12項(xiàng)風(fēng)控措施。87號文之后，政府購買服務(wù)基本叫停；棚改也在住建55號文后叫停。但部分真實(shí)的購買服務(wù)以及土地征遷安置補(bǔ)償以及3年期內(nèi)的政府采購工程仍有操作空間。
8、以改進(jìn)型ABO模式，結(jié)合政府有限支持，實(shí)現(xiàn)企業(yè)市場化融資。ABO是授權(quán)建設(shè)運(yùn)營，坊間多有對ABO望文生義的理解和使用，其合規(guī)性難以保證。ABO有其適用局限，改進(jìn)型更能滿足合規(guī)要求。9、綜合企業(yè)融資、項(xiàng)目融資、政府間接支持等理念，實(shí)現(xiàn)合規(guī)F+EPC模式。合規(guī)的F+EPC不是施工企業(yè)為政府投資項(xiàng)目墊資。11、合理確定公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的價(jià)格，適當(dāng)延長運(yùn)營期限，增加項(xiàng)目的可融資性，以及對于社會(huì)投資者的吸引力。12、政府與社會(huì)投資者采用股權(quán)合作方式，政府少分紅或不分紅，提高對社會(huì)投資者的吸引力，從而為本地建設(shè)和發(fā)展引入資金。注意：引入社會(huì)投資者，不是只能采用狹義PPP模式。13、合理合規(guī)配置各類資源，提供土地使用，賦予專營地位等，使項(xiàng)目具有可融資性。做好區(qū)域跨行業(yè)跨平臺跨所有制的投融資規(guī)劃。14、挖掘、增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要考慮市場需求，增加商業(yè)用途。即使是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，只要當(dāng)?shù)赜腥嗣?，哪怕人民社保也靠轉(zhuǎn)移支付，只要能把人民的消費(fèi)留下來，就是很大的功績。15、設(shè)立按出資額承擔(dān)有限責(zé)任的擔(dān)保公司，利用好市場化的擔(dān)保、增信工具。16、盤活存量資產(chǎn)的融資。TOT、ROT、TOO，轉(zhuǎn)讓股權(quán)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、引入投資者等。17、以未來收益為支持的融資。資產(chǎn)證券化，ABS、ABN、REITs等。18、深刻分析區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和市場潛力，規(guī)劃具有市場吸引力的項(xiàng)目，做好招商引資和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。金融機(jī)構(gòu)可利用全系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分析和客戶資源予以協(xié)助。19、以土地開發(fā)的終端產(chǎn)出（房屋銷售或租賃收入）為還款來源，而開發(fā)的符合商業(yè)邏輯的、注意全產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)合規(guī)的融資模式。此模式應(yīng)關(guān)注終端產(chǎn)出的市場需求，以項(xiàng)目的自平衡開展市場化融資。20、運(yùn)用好上市和非上市兩種資源，投貸結(jié)合，放大融資價(jià)值。
21、分析中央補(bǔ)短板、扶貧開發(fā)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各項(xiàng)政策，了解投資重點(diǎn)，爭取資金和項(xiàng)目支持；22、利用建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤平衡政策，做好土地資源保護(hù)，并獲取資金。23、利用好鄉(xiāng)村振興政策和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)改革等政策，通過打通農(nóng)村居民融資，返哺公共項(xiàng)目。24、結(jié)合兩類國資改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、資源、資產(chǎn)組合，擴(kuò)大融資能力。25、規(guī)劃好本地的資源條件、招商能力、融資方式，深刻國家理解政策，合理配置項(xiàng)目的公益性、準(zhǔn)公益性、商業(yè)屬性，綜合運(yùn)用政府投資、商業(yè)開發(fā)、廣義政企合作等方式，并考慮資金的滾動(dòng)可接續(xù)性，系統(tǒng)籌劃區(qū)域投融資活動(dòng)，獲得可持續(xù)的健康的最大化發(fā)展。合法合規(guī)的籌資路徑一直都在那里。因?yàn)橛腥嗣悦＃驗(yàn)橛腥藫?dān)心被問責(zé)而不作為，所以中辦國辦通知：鼓勵(lì)依法依規(guī)市場化融資！四、附：《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》內(nèi)容概要：今年的《政府工作報(bào)告》提出，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。國家發(fā)展改革委近日印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（以下簡稱《通知》），部署抓緊補(bǔ)上疫情暴露出的縣城城鎮(zhèn)化短板弱項(xiàng)。
《通知》要求：
- 各地區(qū)要統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的公共資源，重點(diǎn)投向縣城（縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并在布局建設(shè)各類公共設(shè)施時(shí)，注重做好與鄰近地級市城區(qū)同類設(shè)施的銜接配套。
- 兼顧縣級市城區(qū)（市政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域及其他區(qū)域），以及鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)，將其一并納入目標(biāo)區(qū)域。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣及縣級市數(shù)量占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的三分之二。2019年底，縣和縣級市數(shù)量分別為1494個(gè)和387個(gè)，二者共計(jì)1881個(gè)，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量（967個(gè)）的2倍。
從經(jīng)濟(jì)看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近五分之二。其中，作為縣域經(jīng)濟(jì)核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近四分之一。從人口看，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億人和0.9億人左右，共計(jì)2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，考慮到鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)（數(shù)量約為158個(gè)、鎮(zhèn)區(qū)常住人口約為0.3億人），已具備小城市甚至中等城市城區(qū)的人口規(guī)模，但公共資源特別是公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施仍按照鎮(zhèn)級來配置，與實(shí)際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現(xiàn)象日益凸顯，因此將特大鎮(zhèn)一并納入此次的縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作。
《通知》要求：各地區(qū)要瞄準(zhǔn)市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，聚力推進(jìn)17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。
圍繞公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施、文旅體育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施；
圍繞環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴(kuò)能，完善垃圾無害化資源化處理設(shè)施、污水集中處理設(shè)施和縣城公共廁所；
圍繞市政公用設(shè)施提檔升級，推進(jìn)市政交通設(shè)施、市政管網(wǎng)設(shè)施、配送投遞設(shè)施、老舊小區(qū)更新改造和縣城智慧化改造；
圍繞產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施、冷鏈物流設(shè)施和農(nóng)貿(mào)市場。
縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目的資金從哪里來？
該負(fù)責(zé)人表示，將統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目，合理設(shè)計(jì)資金保障方式，既拓寬財(cái)政資金投入渠道，又調(diào)動(dòng)金融資本和工商資本投入的積極性。
《通知》明確，依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》及各省級主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類推進(jìn)建設(shè)的支持引導(dǎo)機(jī)制。
優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好縣城建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。
有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城（含邊境地區(qū)重點(diǎn)縣城）建設(shè)，加快增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載能力。
合理引導(dǎo)中西部和東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障能力。
“在此基礎(chǔ)上，為加快形成投資效益、盡快形成實(shí)物工作量，并強(qiáng)化典型引路、發(fā)揮頭雁效應(yīng)，我們會(huì)同各地區(qū)以發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、政府債務(wù)率較低為基本要求，在120個(gè)縣及縣級市開展示范工作。”上述負(fù)責(zé)人表示，對這些示范縣及縣級市，將加大中央財(cái)政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇，建設(shè)示范性項(xiàng)目，創(chuàng)新資金投入方式與運(yùn)營模式，并以現(xiàn)場會(huì)、典型案例推介等方式推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法。
“各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財(cái)務(wù)平衡及收益狀況，本著‘缺什么補(bǔ)什么’的原則，堅(jiān)持靶向發(fā)力、精準(zhǔn)施策，分階段、有步驟地滾動(dòng)謀劃設(shè)計(jì)不同性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，成熟一批、實(shí)施一批?！痹撠?fù)責(zé)人表示。
《通知》強(qiáng)調(diào)，各市縣要盡力而為、量力而行，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審慎論證項(xiàng)目可行性，優(yōu)選項(xiàng)目、精準(zhǔn)補(bǔ)短板、不留后遺癥。
嚴(yán)防“大水漫灌”，確保精準(zhǔn)投資、提高投資效益；
嚴(yán)防“半拉子工程”，確保項(xiàng)目資金來源可靠、規(guī)模充足；
嚴(yán)防“大拆大建”，優(yōu)先采取改擴(kuò)建方式，必要時(shí)采取新建遷建方式；
嚴(yán)防“貪大求洋”，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時(shí)期建筑方針。
