眾所周知，20世紀(jì)90年代初，我國社會保險制度的改革和建立，其初衷是為國有企業(yè)改革配套而肇始的，以替代傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代實(shí)行的“國家保險/企業(yè)保險”即由國營企業(yè)大包大攬的舊制度，于是，社會保險制度的設(shè)計(jì)特點(diǎn)無不帶有明顯的國企改革配套特征。隨著改革的深入和參保覆蓋面的擴(kuò)大，國有經(jīng)濟(jì)職工早已應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年改革的初衷，但當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度從國企走向非公經(jīng)濟(jì)成分，走向其他群體，走向農(nóng)村，真正走向社會時卻發(fā)現(xiàn)，這個制度難以完全適應(yīng)他們：1997年，我國開始真正建立個人賬戶，但5年之后即從2002年開始，廣東省就逐漸出現(xiàn)農(nóng)民工退?，F(xiàn)象，并逐年擴(kuò)大，截至2007年年底已辦理退保手續(xù)1 000萬人；也正是從這一年開始，即使在國企，也出現(xiàn)一些不適應(yīng)性，即退休金待遇水平呈現(xiàn)出與社會平均工資和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金水平逐年拉大的趨勢；為了適應(yīng)和滿足各地參保群體的意愿和要求，各地紛紛開始采取降低費(fèi)率、單獨(dú)建立小制度的辦法，以覆蓋當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體。
在社保制度建設(shè)與改革進(jìn)程中，如果沒有統(tǒng)籌兼顧的長遠(yuǎn)預(yù)期，如果沒有建立一個統(tǒng)一制度的長期預(yù)案，不同群體的參保問題就只能采取打補(bǔ)丁的辦法，遇到一個打一個補(bǔ)丁，形成一種“制度依賴”。這種打補(bǔ)丁式的碎片化社保制度所產(chǎn)生的后果，歐洲就是前車之鑒。
中國社會保險制度“碎片化”現(xiàn)狀
編輯本段回目錄中國社會保險制度就逐漸呈現(xiàn)出一個“碎片化”狀況：城市與農(nóng)村分割，私人部門與公共部門分立，形成多種
社會保險制度并存狀況(見圖1)。
中國社保碎片化
從大制度上劃分，中國目前的社會保險制度可以劃分為三四個，但在實(shí)際操作中，由于強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，即使在同一個大制度里，也存在諸多小碎片，例如，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老制度費(fèi)率不統(tǒng)一，各種開發(fā)區(qū)基本養(yǎng)老制度不統(tǒng)一，農(nóng)民工群體在不同地區(qū)被分割在不同的制度里，“大碎片”套“小碎片”的情況非常嚴(yán)重。
社保碎片化
這里僅以東部發(fā)達(dá)地區(qū)長三角的吳江(和東海)為例予以麻雀解剖①(見表1)。 截至2007年年末，吳江市全市戶籍總?cè)丝趦H為80萬人，而登記外來人口則為76萬人。在這樣一個150多萬人口的縣級市，就存在著4種制度(養(yǎng)老)，即農(nóng)保、土保、城保和公保(機(jī)關(guān)事業(yè)單位)，每個制度里又套著一些小制度。
1. 農(nóng)保。在“農(nóng)?！崩?，個人出資40%，市鎮(zhèn)兩級財政補(bǔ)貼60％；平均待遇水平每月100元左右，比農(nóng)村最低生活保障線還要低一些。而在東?？h，“老農(nóng)保” 農(nóng)民的費(fèi)率從2元到20元分為十個檔次，由農(nóng)民自由選擇，但人均退休金僅僅為11.5元。在“新農(nóng)?！崩铮磕昝咳俗畹屠U費(fèi)600元，多數(shù)農(nóng)民實(shí)行 “811工程”，即個人出80％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補(bǔ)貼10％，村集體補(bǔ)貼10％；村干部(黨支部書記、村委會主任、會計(jì)和鄉(xiāng)村醫(yī)生)實(shí)行“433工程”，個人拿 40％，財政補(bǔ)貼30％，集體補(bǔ)貼30％。
2.土保?！巴帘！奔础巴恋?fù)Q保障”制度，被征地農(nóng)民絕大部分未納入城鎮(zhèn)社會保障體系，而是采取獲得土地補(bǔ)償款的辦法，一般是一畝土地是2萬元左右，大約僅能維持被征地農(nóng)民7年的生活水平。吳江市征地農(nóng)民生活保障水平標(biāo)準(zhǔn)是每人每月220元， 2007年7月后提高到240元。
3.城保?！俺潜！备鼮閺?fù)雜，根據(jù)戶籍性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)分為3個不同費(fèi)率：一是本地戶籍和雇用外地城鎮(zhèn)戶籍人員的單位按規(guī)定基數(shù)的19％繳費(fèi)；二是雇用外地農(nóng)民工的城鎮(zhèn)企業(yè)按上述基數(shù)的13％繳費(fèi)；三是雇用外地農(nóng)民工的開發(fā)區(qū)企業(yè)按10％繳費(fèi)。劃入賬戶也比例不同，比如，外來從業(yè)人員個人和單位所有繳費(fèi)全部劃入個人賬戶。費(fèi)基也不同，比如，一般企業(yè)的費(fèi)基下限為1180元/月(2007年)，而外商投資企業(yè)、民營企業(yè)可按不低于950元/月的標(biāo)準(zhǔn)繳納。
4.公保?！肮！奔礄C(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險。由于全國機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險沒有統(tǒng)一政策，吳江市的參保范圍、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置等都不盡一致。已參保單位職工退休由人事部門審批，由勞動保障部門負(fù)責(zé)發(fā)放養(yǎng)老金。參保范圍包括以下三類：一是差額撥款和自收自支事業(yè)單位中的在編在冊工作人員；二是全額撥款事業(yè)單位中的合同制工人以及行政機(jī)關(guān)行政附屬編制中的勞動合同制工人；三是2004年10月1日后全額撥款事業(yè)單位的新進(jìn)在編人員。三類人員的單位繳費(fèi)來源不同，贍養(yǎng)比變化很大，1996年剛建立時，在職與離退休人員的比例是4︰1，但機(jī)關(guān)、事業(yè)單位每年新增參保職工不到1％，退休人員的增長速度是8％，2008年在職與離退休人員的比例提高到2.8︰1。截至 2007年12月末，有364個機(jī)關(guān)事業(yè)單位，計(jì)7082名在職職工參加社會養(yǎng)老保險。享受社會養(yǎng)老保險待遇的有2629名離退休職工，目前累計(jì)滾存結(jié)余 0.38億元，預(yù)計(jì)到2011年所有歷年積累基金將全部用完。
上述一個小小縣級市的“碎片化”狀況便如此令人眼花繚亂，如果將之放大到全國，那就可想而知了。
“碎片化”社會保險制度的危害
編輯本段回目錄中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所鄭秉文對此進(jìn)行過深入研究，他認(rèn)為“碎片化”的多種退休制度不利于社會和諧，建立農(nóng)民工社保制度弊大于利。
1. 不利于社會穩(wěn)定。多種退休制度并存必然導(dǎo)致多種退休待遇并存，進(jìn)而導(dǎo)致不同退休制度和不同群體之間的相互攀比，容易產(chǎn)生社會摩擦和社會矛盾，不利于社會和諧與社會穩(wěn)定。中國目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)三個制度之間的退休金待遇差導(dǎo)致的不和諧就是一個例證。尤其近幾年來，已成為每年兩會代表批評的一個重要社會問題，成為社會媒體關(guān)注的一個熱點(diǎn)新聞，由此導(dǎo)致各級上訪的案件逐年增加，成為影響社會和諧與社會穩(wěn)定的重要因素之一。
2.不利于社會公正。社會保障的一個重要特征應(yīng)該體現(xiàn)社會正義和社會公平。但在多種退休制度下，社會保障制度是建立在群體特征的基礎(chǔ)之上，退休待遇差距很大，并且具有不斷拉大的趨勢。1990年，企業(yè)單位人均離退休費(fèi)為1664元/月，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)分別是1889元/月和2006元/月，差距不大，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均離退休費(fèi)分別比企業(yè)高出13.5％和20.6％。但是，到2005年，企業(yè)單位人均離退休費(fèi)為8803元/年，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)分別是16425元/年和 18410元/年，即事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均離退休費(fèi)分別比企業(yè)高出86.6％和109.1％。②同班同學(xué)由于在不同的部門，退休金水平可能相差一倍甚至更多。農(nóng)民工異地打工不能轉(zhuǎn)續(xù)社會保險關(guān)系所導(dǎo)致的“便攜性損失”也是社會不公正的典型表現(xiàn)。
3.不利于社會流動。社會流動又稱社會位移，是指個體從一種社會集團(tuán)移向另一種社會集團(tuán)、從一個部門移向另一個部門、從一個社會集團(tuán)或部門內(nèi)部的某個層次移向另一個層次的社會現(xiàn)象。所謂社會流動，其概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民工全國流動的范疇，還包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員流動到企業(yè)、城鎮(zhèn)居民流動到農(nóng)村、退休后異地養(yǎng)老等所有的社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，還包括農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中身份轉(zhuǎn)換時的社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)等。但在多種退休制度下，不但農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系，就是機(jī)關(guān)干部向私人部門、私人部門向公共部門、私人部門A城市向B城市，社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)都是難題?，F(xiàn)階段是建國以來干群矛盾、社會矛盾、群體事件、社會沖突等最集中、最頻繁、最突出的歷史時期，中央提出構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略部署非常及時，非常英明。其中，保持良好的社會流動，是社會得以維持穩(wěn)定的一個“排氣閥”，否則，在這個大轉(zhuǎn)型的偉大時代，沒有良好的社會流動將是威脅社會穩(wěn)定的一個重要因素，社會流動如果由于社保制度而受到制約，社保制度就不但不能成為“穩(wěn)定器”，反而會成為“火藥桶”。在全球化時代，國內(nèi)勞動力要素流動是市場經(jīng)濟(jì)的一個內(nèi)在要求，大勢所趨，全國大市場的形成有賴于基本養(yǎng)老制度的配套和支持。
4.不利于提高社保資金運(yùn)用效率。制度不統(tǒng)一不利于提高資金運(yùn)用效率。這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一是資金運(yùn)用效率低下。一方面，制度收入形成了積累運(yùn)用效率低下，繳費(fèi)收入管理分散，地區(qū)之間很不平衡。橫向看，地區(qū)間不能調(diào)劑，縱向看，中央政府無法以豐補(bǔ)欠。例如，截至2008年年底，廣東省基本養(yǎng)老基金已滾存結(jié)余2000億元，占全國滾存結(jié)余總額的1/4，但同時西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)連年存在當(dāng)期支付缺口，每年需要各級財政補(bǔ)貼。這就意味著，另一方面，財政資金運(yùn)用效率低下。第二是養(yǎng)老基金分割在全國幾千個縣市級統(tǒng)籌單位，治理結(jié)構(gòu)難以建立起來，投資策略的升級和優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)，只能采取諸如協(xié)議銀行存款和購買國債的被動投資策略，回報率十分低下，根據(jù)審計(jì)署在2008年11月第三屆全國社保論壇公布的數(shù)據(jù)，多年來年收益率只有2％。在基金碎片化狀態(tài)下，社?；鸱e累越多，包袱就越大，投資損失就越大。2007年五險滾存累計(jì)已超過萬億，近五年來每年結(jié)余1 000多億元。③可以預(yù)言，早晚有一天，巨大的社保基金滾存結(jié)余也將成為一個難題，就像巨大的外匯儲備一樣，甚至繼外匯儲備而成為第二大保值增值難題。
5. 不利于控制財政風(fēng)險。在世界上任何國家，福利剛性是一個鐵律：只要存在多種退休制度，退休待遇低的群體必然向高的群體攀比，最終必然就高不就低，“攀高拉齊”。從1991到2005年的15年間，機(jī)關(guān)單位人均離退休費(fèi)的平均增長率是16.3％，而企業(yè)人均離退休費(fèi)的平均增長率是10.9％，機(jī)關(guān)單位高出企業(yè)5.4個百分點(diǎn)；事業(yè)單位人均離退休費(fèi)的平均增長率是15.8％，高出企業(yè)4.9個百分點(diǎn)。④為此，2007年中央政府決定，在已經(jīng)連續(xù)三年上調(diào)企業(yè)退休待遇的基礎(chǔ)上，再連續(xù)上調(diào)三年。這項(xiàng)決定無疑體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對廣大退休人員的親切關(guān)懷，縮小了企業(yè)退休待遇與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的差距。但同時也為財政提出了三個方面的挑戰(zhàn)：一是對中西部和老工業(yè)基地的當(dāng)前支付缺口加重了本來就不富裕的社?；鸬呢?fù)擔(dān)；二是對參加基本養(yǎng)老保險的雖然從基本養(yǎng)老保險基金中列支，長期內(nèi)必將影響基金的財務(wù)可持續(xù)性，最終還是財政兜底的。三是地方道德風(fēng)險導(dǎo)致待遇調(diào)整存在碎片化情況，蘊(yùn)藏著潛在財政風(fēng)險。雖然2007年12月 12日勞動保障部與財政部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于2008年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》(勞社部發(fā)[2007]43號)明確規(guī)定，“按照2007年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10％左右確定”，但事實(shí)上，在全部29個省區(qū)中(包括深圳市，下同)，上調(diào)幅度大于10％的有26個，最低的為10％(3個省份)，其中上調(diào)幅度最高的是18.9％。全國平均增幅12％，高于規(guī)定的10％；全國平均上調(diào)122元，高于規(guī)定的100元；調(diào)整之后的替代率水平也高低不齊，最低的省份只有37％，最高的是60％(如果不算深圳的話)。⑤上述結(jié)果為次年調(diào)整埋下了相互攀比的伏筆，蘊(yùn)藏著潛在的長期財政風(fēng)險。
6. 不利于社保制度長期建設(shè)。統(tǒng)賬結(jié)合是一種部分積累制。由于待遇差的原因而導(dǎo)致的待遇上調(diào)，如果不得不由外部進(jìn)行行政干預(yù)，人為地“盯住”某個指數(shù)(如這幾年來10％的人為上調(diào)幅度)，久而久之，不僅統(tǒng)籌部分的待遇計(jì)發(fā)公式的約束逐漸喪失，而且個人賬戶的作用也變得可有可無，賬戶比例的大小乃至做實(shí)賬戶的意義等都大打折扣，統(tǒng)籌與賬戶之間的界限越來越模糊，統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制特點(diǎn)越來越模糊，統(tǒng)賬結(jié)合存在著流于形式的可能性，甚至出現(xiàn)“制度蛻變”。對個人來說，繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系逐漸松散起來，激勵機(jī)制受到弱化，制度收入會逐漸受到負(fù)面影響，進(jìn)而影響到社?；鸬闹Ц赌芰ΑＶ匾氖?，當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度出現(xiàn)流于形式的苗頭時，很容易形成一種“制度依賴”，進(jìn)而演化為參保人的“心理依賴”。
7.不利于為拉動內(nèi)需做出貢獻(xiàn)。在多種退休制度并存的情況下，由于待遇差是靠“外部政策”予以臨時調(diào)整，參保者退休待遇預(yù)期難以確定，透明性較差，制度難以識別，不僅影響政府的公信力，而且不利于參保者燙平消費(fèi)周期的個人消費(fèi)決策，進(jìn)而不利于拉動內(nèi)需。在外貿(mào)依存度高達(dá)70％的增長方式中，內(nèi)需是今后十幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個關(guān)鍵。當(dāng)前美國發(fā)生的金融風(fēng)暴和世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)向人們昭示，社會保障制度應(yīng)該成為穩(wěn)定和擴(kuò)大內(nèi)需的一個制度保障。
8.不利于擴(kuò)大覆蓋面。越簡單的制度越容易被公眾接受，越容易普及推廣。統(tǒng)賬結(jié)合本來就是一個十分復(fù)雜的制度，如果再加上多種制度并存，就顯得更加復(fù)雜，疊床架屋，令參保者無所適從。尤其對介于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的農(nóng)民工來說，更顯得“亂”，這將不利于覆蓋面的擴(kuò)大。養(yǎng)老制度覆蓋面狹窄，是目前最大的社會不公，不利于順利地實(shí)現(xiàn)到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo)。
9.不利于提高社保制度運(yùn)行質(zhì)量。眾所周知，全國社保系統(tǒng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍只有11萬～12萬人。以江蘇省東?？h為例，在全縣的縣、鎮(zhèn) (鄉(xiāng))、村三級農(nóng)村養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)中，全部適齡參保人口為50萬人，其中，縣農(nóng)村養(yǎng)老保險處共有工作人員10人，人均管理5萬人，而縣農(nóng)保大廳只有4人； 23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務(wù)所(加上一個開發(fā)區(qū))共計(jì)66名工作人員，平均每個事務(wù)所不到3人；各村配備1名社會保障協(xié)管員。⑥即使在統(tǒng)一制度下，這種管理負(fù)荷就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外；如果再加上碎片式的退休制度，那就會增加成倍的工作量，不但極大地降低了本來就是粗放管理型的工作質(zhì)量，而且增加了基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在工作中的操作難度。比如，在同一工廠和辦公室對不同身份的識別，建立不同的勞動關(guān)系檔案，差錯率、訴訟案件、不同制度之間的轉(zhuǎn)換和制度交易成本非常大。
10.不利于社會融合與社會和諧。同工不同繳費(fèi)，同工不同制度，同工不同待遇，這種“身份歧視”“制度歧視”“待遇歧視”將為制度運(yùn)行帶來極大的交易成本和困難。在長三角和珠三角地區(qū)，同一個集體或單位的不同戶籍和不同身份的外來人員已經(jīng)很難分得出來。但在碎片化制度下，其結(jié)果是把身份高低貴賤已經(jīng)逐漸模糊的和諧群體又重新人為劃出三六九等，強(qiáng)行歸屬為城保、農(nóng)保、土保等不同的制度。這不僅為企業(yè)主增添了困難，而且不利于社會融合和社會和諧，強(qiáng)烈的社會排斥感和自卑感在農(nóng)村戶籍的外來人員中會油然而生。
國外社保碎片化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
編輯本段回目錄(一)起源：英國整合碎片成功的經(jīng)驗(yàn)
碎片化社保制度源遠(yuǎn)流長，可以追溯到歐洲幾百年前的行業(yè)公會和基爾特主義(guilt)互助會，在兩百多年后的19世紀(jì)末，由德國開歷史先河，以國家立法的名義將之逐個“招安”，將之變成強(qiáng)制性的國家保險制度。這個以當(dāng)時德國鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業(yè)統(tǒng)籌特征，在隨之半個多世紀(jì)里成為歐洲各國效法的模式。直到第二次世界大戰(zhàn)，俾斯麥模式一統(tǒng)天下的局面才被英國貝弗里奇模式所打破，從此俾式與貝氏兩個模式成為歐洲乃至全世界分析社保制度的兩個主要工具。起源于第二次世界大戰(zhàn)的貝弗里奇模式的特征是試圖對俾斯麥模式的碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行整合，以建立起一個“大一統(tǒng)”的社保制度。可以說，除少許遺留問題以外，英國基本上完成了碎片整合的歷史任務(wù)，建立起一個“三統(tǒng)一”的社保制度，即統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。這個“三統(tǒng)一”徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視，為歐洲和全世界樹起了一個最新的標(biāo)桿，很多已經(jīng)采取俾斯麥模式的國家隨之效法，有的國家改革成功了，有的失敗了。北歐國家成功地建立起統(tǒng)一制度，而大多數(shù)西歐國家則比較完整地保留了傳統(tǒng)的碎片化制度。
(二)危害：法國碎片化制度整合失利的教訓(xùn)
在第二次世界大戰(zhàn)后期，法國也曾試圖效法英國，對其碎片化制度進(jìn)行整合，當(dāng)時負(fù)責(zé)此項(xiàng)使命的拉羅克也想做法國的貝弗里奇，制訂了一個整合方案，但由于種種原因沒能如愿，法國比較完整地保留了幾百年前留下的碎片化遺產(chǎn)。在戰(zhàn)后63年的時間里，碎片化制度逐漸顯現(xiàn)其缺陷，即待遇水平存在差距，福利剛性導(dǎo)致攀高拉齊，致使財政不堪重負(fù)。歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，“向下”拉齊福利水平，但始終沒有成功。尤其是最近十幾年來，養(yǎng)老保險制度改革已成為新政府上臺后列入其議事日程的第一要務(wù)，但其結(jié)果是，每次改革都引發(fā)全國性的示威游行，兩屆總理直接或間接為此而下臺。鐵路等享有養(yǎng)老保險特權(quán)的“小制度”甚至每隔二年左右便發(fā)動一次全國性的大規(guī)模社會運(yùn)動，主動迎擊國家的改革行為，小規(guī)模的罷工、游行、示威、街頭政治越來越頻繁和密集，年年不斷，月月發(fā)生。為此，筆者專門查閱了2008年1月1日至12月31日法國主要報刊，粗略統(tǒng)計(jì)的結(jié)果是，與福利待遇有關(guān)的罷工和游行示威就多達(dá)100多次，即平均每周兩次。⑧
(三)經(jīng)驗(yàn)：美國一起步就建立一個統(tǒng)一社保制度的重要啟示
美國1935年通過《社會保險法案》時，一起步建立的就是一個統(tǒng)一的社保制度，而不是以行業(yè)和企業(yè)為基礎(chǔ)的碎片化制度。雖然當(dāng)時美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與歐洲差不多，也呈現(xiàn)較為明顯二元結(jié)構(gòu)，但是，它并沒有重蹈歐洲覆轍，重走歐洲老路，而是另辟蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋對象包括所有私人部門，大多數(shù)公務(wù)員沒有加入進(jìn)來，直到20世紀(jì)80年代才完成了對全國公務(wù)員的覆蓋任務(wù)，但是，總體來說，美國的制度并沒有步英國的“先碎片后整合”后塵，也沒有像法國那樣建立一個“碎片式打補(bǔ)丁”的制度并沿著其路徑依賴而難以自拔，而是走出一條“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的特色道路，最終完成了統(tǒng)一之路。從這個意義上說，我們可以說，美國從一起步就建立起一個統(tǒng)一制度。
英國的“先碎片后整合”、法國的“碎片式打補(bǔ)丁”、美國的“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”改革道路是三個截然不同的改革路徑。由于歷史的局限性，英國和法國的碎片制度是歷史遺產(chǎn)，如果說他們是被動的接受者的話，那么，美國1935年才建立的社保制度就帶有相當(dāng)?shù)闹鲃有?，它在吸取英法?dāng)時碎片化教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，一起步就建立起一個統(tǒng)一制度，通過“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的改革路徑，到80年代最終完成了統(tǒng)一任務(wù)。
(四) 比較：歐美之間社保制度巨大差異性是歐不如美的重要原因
英國、法國和美國為代表的三個不同改革路徑的效果是不同的。美國的大一統(tǒng)制度為其社會穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。半個世紀(jì)以來，我們從未發(fā)現(xiàn)美國因社保問題而引發(fā)的社會不穩(wěn)定的記錄，但相比之下，法國半個多世紀(jì)以來則飽嘗碎片制度的苦頭，即使英國的碎片已在1946年經(jīng)過整合，但也還遺留一些痕跡，時常引起社會動蕩。比如，英國2006年3月28日，150萬地方市政員工舉行了24小時大罷工，他們走上街頭舉行示威游行，抗議政府提高退休年齡的計(jì)劃，這是英國自 1926年大罷工以來規(guī)模最大的一次全國性罷工。也是在這同一天，隔海相望的法國也發(fā)生了青年騷亂，一多半大學(xué)罷課，抗議《首次雇傭合同法》的實(shí)施，警方出動大批警力，強(qiáng)行驅(qū)散巴黎中心罷課學(xué)生。這是十幾年來發(fā)生的最大的學(xué)生運(yùn)動之一⑨。
如果假設(shè)美國1935年的社保法沒有建立一個統(tǒng)一制度，而是權(quán)力下放到各州，50個州由50部法律構(gòu)成，存在50個高低不平的養(yǎng)老制度，那么，70多年后的今天，美國社保制度必定也像法國那樣，既是一個離不開的社會安全網(wǎng)，也是一個燙手的山芋，成為社會動蕩不安的火藥桶。英國的案例說明，碎片整合的時間越早，成功的可能性越大；法國的案例顯示，碎片整合的時間越晚，整合的難度越大，甚至不可能；美國的事例說明，一起步就建立一個統(tǒng)一制度，是一個最理想的境界。
論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角
譚海波 蔡立輝【摘要】："碎片化"指向的是政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。"碎片化"政府管理模式的形成經(jīng)歷了一個較長的歷史時期,并有其獨(dú)特的歷史條件和社會背景。以專業(yè)分工、功能分割、層級節(jié)制為特征的"碎片化"政府管理模式在工業(yè)化時代體現(xiàn)了效率和理性,但20世紀(jì)90年代后,隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用以及服務(wù)型政府理念的提出和踐行,該管理模式日益暴露出其固有的弊端。"整體型政府"正是針對政府管理模式中日益嚴(yán)重的"碎片化"問題而提出的一種新型治理模式。構(gòu)建整體型政府需要從機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合。
譚海波：論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑
譚海波，蔡立輝
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摘
要:“碎片化”指向的是政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況?！八槠闭芾砟Ｊ降男纬山?jīng)歷了一個較長的歷史時期,并有其獨(dú)特的歷史條件和社會背景。以專業(yè)分工、功能分割、層級節(jié)制為特征的“碎片化”政府管理模式在工業(yè)化時代體現(xiàn)了效率和理性,但20世紀(jì)90年代后,隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用以及服務(wù)型政府理念的提出和踐行,該管理模式日益暴露出其固有的弊端。
“整體型政府”正是針對政府管理模式中日益嚴(yán)重的“碎片化”問題而提出的一種新型治理模式。構(gòu)建整體型政府需要從機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合。
關(guān)鍵詞:碎片化;整體型政府;整合
中圖分類號:C93;D6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2010)08-0012-07
作者簡介:譚海波,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生,五邑大學(xué)管理學(xué)院講師;蔡立輝,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
(廣東 廣州 510275)
“碎片化”政府管理模式形成于工業(yè)革命時代,其專業(yè)分工、功能分割的古老理念在一個多世紀(jì)的管理實(shí)踐中產(chǎn)生了積極的貢獻(xiàn),同時也導(dǎo)致了諸多流弊。20世紀(jì)70年代末,西方各國新公共管理運(yùn)動所采取的一些分散化、分權(quán)化的改革措施,在某種程度上加劇了政府管理“碎片化”的狀況。20世紀(jì)90年代中后期,西方國家繼新公共管理改革之后進(jìn)行了第二輪政府改革運(yùn)動。在對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理改革進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上,“整體型政府”(Holistic
Government)開始成為一種新的改革趨勢和動向①。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展和普遍應(yīng)用的今天,為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化社會發(fā)展的要求,更好地滿足數(shù)字時代公眾對政府公共服務(wù)的多元需求,“整體型政府”無疑是一種理想的政府管理與運(yùn)作模式。構(gòu)建“整體型政府”必將成為打破政府分割的一種管理革命。
一、“碎片化”政府管理模式的形成
“碎片化”,原意是完整的東西破碎成諸多零塊。它最先在傳播學(xué)中使用,是描述社會傳播語境的一種形象性說法。西方學(xué)者李侃如(Lieberthal.K)、蘭普頓(D.M.Lampton)等用“碎片化”來描述有關(guān)中國的決策體制,強(qiáng)調(diào)政府各部門的官僚會根據(jù)其所在部門的利益進(jìn)行政策制定或影響政策制定過程,中央政府各部門之間、中央和地方政府之間、各級地方政府之間通過在項(xiàng)目談判中的爭論、妥協(xié)、討價還價,最后才制定出公共政策
參見Lieberthal , Kenneth G.& David M. Lampton,Bureaucracy ,
Politics and Decision:Making in Post-Mao China,Berkeley :
University of California Press,1992,p.278.
如今,“碎片化”一詞廣泛運(yùn)用于技術(shù)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。在政府管理領(lǐng)域,“碎片化”指向的是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。“碎片化”政府管理模式的形成和發(fā)展經(jīng)歷了一個較長的時期。
(一)萌芽階段
大多數(shù)學(xué)者一般都把18世紀(jì)大英帝國工廠制度的出現(xiàn)定義為復(fù)雜組織的起點(diǎn)。生產(chǎn)資料及勞動力在工廠集中、專業(yè)化勞動分工、管理專業(yè)化、工廠和設(shè)備的經(jīng)濟(jì)回報等是經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密研究的重要內(nèi)容。亞當(dāng)?斯密在1776年出版的《國富論》中,滿腔熱情地表達(dá)了自己的一個新觀點(diǎn),“勞動生產(chǎn)率上最大的增進(jìn)以及運(yùn)用勞動時所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力,都是分工的結(jié)果”
[英]亞當(dāng)?斯密:《國富論》,郭大力、王亞南譯,商務(wù)印書館1981年版,第5頁。
他在一個專門制造大頭針的工廠研究了兩種類型的生產(chǎn)形式:工匠生產(chǎn)和將工作分割成細(xì)小的、狹窄的任務(wù)的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)。結(jié)果表明,那種細(xì)分了勞動分工的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)表現(xiàn)出高得多的生產(chǎn)效率。這個分工出效率的原理在以后的社會生產(chǎn)中得到了極大的證明和應(yīng)驗(yàn)。19世紀(jì)中期,工業(yè)革命中涌現(xiàn)出來的各種新發(fā)明和新技術(shù)為勞動專業(yè)分工在社會各領(lǐng)域的擴(kuò)展提供了更為堅(jiān)實(shí)的社會條件,傳統(tǒng)的“通才式”工匠生產(chǎn)方式逐漸讓位于基于專業(yè)分工而形成的工業(yè)化大生產(chǎn)。在工業(yè)化模式的影響下,政府組織結(jié)構(gòu)逐漸按照亞當(dāng)?斯密在《國富論》中提出的分工原則進(jìn)行設(shè)計(jì),開始以各種劃分為特征,形成大規(guī)模、組織化的政府職能部門。
(二)形成階段
19世紀(jì)末20世紀(jì)初,隨著工業(yè)革命的進(jìn)一步發(fā)展,一群工程師開始運(yùn)用科學(xué)方法來杜絕工廠和組織中的浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象,并通過財務(wù)核算、成本控制以及激勵工人的利潤分享計(jì)劃來提高勞動生產(chǎn)率,組織中的專業(yè)化和分工化傾向進(jìn)一步得到了強(qiáng)化
參見[美]拉塞爾?M.林登《無縫隙政府——公共部門再造指南》,汪大海譯,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第24頁。
此時,出現(xiàn)了以泰勒為代表人物的“科學(xué)管理理論”。泰勒對不同工廠的絕大多數(shù)處于生產(chǎn)第一線的工人進(jìn)行了科學(xué)的時間和動作研究,其目標(biāo)是把工作分解為能夠被那些只接受了極少教育的工人迅速掌握和完成的最簡單任務(wù)。為了使工廠的工作流程達(dá)到合理化,他還提議設(shè)立一個由高度專業(yè)化的“職能領(lǐng)班”組成的計(jì)劃部門。泰勒的工作進(jìn)一步推動了管理活動朝著勞動分工、專業(yè)化、嚴(yán)格控制以及計(jì)劃者與執(zhí)行者分離的方向發(fā)展。在科學(xué)管理理論的影響下,早期的行政學(xué)者如懷特、威洛比、古利克等人開始探索公共行政的一般原則和原理,專業(yè)化分工、管理層次與幅度、統(tǒng)一指揮等原則在郵政、教育、衛(wèi)生保健、警察工作等政府部門的工作中得到了廣泛的應(yīng)用。
與此同時,為適應(yīng)工業(yè)化大生產(chǎn)對組織理論的需要,韋伯(Max
Weber)提出了著名的“官僚制”理論。官僚制組織體系的特點(diǎn)是:合理的分工,等級森嚴(yán)的權(quán)力體系,依照規(guī)程辦事的動作機(jī)制,形式正規(guī)的決策文書,組織管理的非人格化,適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制,合理合法的人事行政制度
參見丁煌《西方行政學(xué)說史》,武漢大學(xué)出版社1999年版,第83-86頁。
根據(jù)這些原則,官僚制能夠成為層次結(jié)構(gòu)分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)明確、各級官員稱職的行政管理體系。韋伯堅(jiān)信,“推進(jìn)官僚制度的決定性理由一直是超過其它組織形式的純技術(shù)優(yōu)越性……精確、速度、細(xì)節(jié)分明……減少摩擦、降低人和物的成本,在嚴(yán)格的官僚制治理中,這一切都提高到最佳點(diǎn)”
引自[美]文森特?奧斯特羅姆《美國公共行政的思想危機(jī)》,毛壽龍譯,生活?讀書?新知三聯(lián)書店1999年版,第37頁。
在工業(yè)化時代,人們普遍認(rèn)為官僚制意味著組織方式的理性和效率,是指揮和控制現(xiàn)代社會最有效、最標(biāo)準(zhǔn)的方式。它給政府帶來的邏輯規(guī)范就像裝配流水線給生產(chǎn)企業(yè)帶來的邏輯規(guī)范一樣。這種基于專業(yè)分工、等級制管理的官僚制組織形式雖然曾遭到過不少批評和詬病,但在20世紀(jì)80年代以前一直占據(jù)著公共行政的正統(tǒng)地位。
(三)發(fā)展階段
20世紀(jì)70年代末,針對傳統(tǒng)官僚制機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端,西方各國先后開展了以“政府再造”為內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動。新公共管理改革的一個基本思路就是大量借鑒工商企業(yè)的管理方法(私有化、分權(quán)化、市場檢驗(yàn)、強(qiáng)制性競爭等)對政府組織進(jìn)行改造,從而達(dá)到提高行政效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。在政府管理模式方面,形成了所謂的“企業(yè)家政府”組織模式?！捌髽I(yè)家政府”的核心理念就是把合理利用資源、注重效率的企業(yè)家精神移植到政府管理中來。在內(nèi)容上,無論是奧斯本提出的政府再造10項(xiàng)原則還是彼得斯提出的政府未來治理的4種模式,其突破性的變革在于大量建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu),讓它們負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。從而使政府組織結(jié)構(gòu)從大型化、合理化、垂直整合等級的官僚制組織模式轉(zhuǎn)向分散化、獨(dú)立化、分權(quán)化和靈活性的組織模式。
二、“碎片化”政府管理模式的流弊
“碎片化”政府管理模式的形成有其獨(dú)特的歷史條件和社會背景?；趯I(yè)分工、層級節(jié)制的政府組織結(jié)構(gòu)在工業(yè)化時代體現(xiàn)了效率的原則和理性的價值。官僚制一度成為理性組織的代名詞。20世紀(jì)70年代中后期,新公共管理運(yùn)動在西方國家蔚然興起,并取得顯著成效,但其采取的分散化、分權(quán)化的改革措施在某種程度上卻加劇了政府管理“碎片化”的狀況。20世紀(jì)90年代后,隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用,“碎片化”的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。佩里??？怂拐J(rèn)為,從功能上講,碎片化的治理存在著讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價,互相沖突的項(xiàng)目,重復(fù)導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪,在對需要做出反應(yīng)時各自為政,公眾無法得到服務(wù),或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑等問題,所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作企圖解決的
參見竺乾威《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第 10期。
(一)分工過細(xì)導(dǎo)致流程破碎、組織僵化
適當(dāng)?shù)姆止た梢蕴岣咝姓?但對哪些事情進(jìn)行分工是有分類要求的?！按嬖谥潭ǖ?、通過規(guī)則即法律或行政規(guī)則普遍安排有序的、機(jī)關(guān)的權(quán)限的原則”
[德]馬克斯?韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會》(下卷),林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書館2006年版,第278頁。
而分工過細(xì)意味著一個業(yè)務(wù)流程涉及若干職能部門和環(huán)節(jié)的處理,一項(xiàng)簡單的工作也要被拆分成一系列繁瑣的活動,專業(yè)化分工越來越細(xì),工作環(huán)節(jié)越來越多。因此一個完整、連貫的業(yè)務(wù)流程往往被分割成許多支離破碎的片段,造成了相互隔離的部門壁壘,增加各個業(yè)務(wù)部門之間的交流,使得整個過程運(yùn)作時間長、協(xié)調(diào)成本高,還容易造成多頭指揮,令下屬無所適從?！拔覀兇蟛糠终蜕虡I(yè)組織建立的原則是勞動分工、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、明確的等級制度、個人責(zé)任、可互換的零部件和員工,這些原則產(chǎn)生了以隔離為特征的高度分散的組織:部門之間的隔離,部門與職員的隔離,機(jī)構(gòu)和顧客的隔離,機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商以及賣主的隔離?！?div style="height:15px;">
這種相互隔離和自我封閉使組織的靈活性大為下降,很難適應(yīng)快速多變的信息化社會環(huán)境,也無法對服務(wù)對象的需求作出快速、及時的反應(yīng)。
按照職能分工的原則,政府由諸多不同的部門組成,每個部門各司其職、各管一事。而各個部門都有其自身的利益追求,在執(zhí)行任務(wù)時,它們往往從本部門的實(shí)際利益出發(fā),精心構(gòu)思自己的行為,容易忽視整個組織的使命,甚至使部門或個人的目標(biāo)凌駕于整個組織的目標(biāo)之上。這就不可避免地會出現(xiàn)本位主義、“有利爭著管、無利都不管”、互相推諉的現(xiàn)象。此外,以職能為中心、功能分割、“鴿籠式”的部門設(shè)置,或許能夠?qū)崿F(xiàn)局部效率的提高,但對于組織的整體效率卻是一種妨礙。正如皮埃爾?卡藍(lán)默在《破碎的民主》一書中所說:“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣,基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割,每一級的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割,每個領(lǐng)域都由一個部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行動者分割,每個人,特別是公共行動者,都有自身的責(zé)任領(lǐng)域。對明晰的追求,出發(fā)點(diǎn)是好的,即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任,但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時,當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時,這種明晰就成了效率的障礙?！?div style="height:15px;">
