福建省人民政府法制辦公室 黃磊
加處罰款是《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》確立的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。實踐中，行政機(jī)關(guān)一般在行政處罰決定中載明“逾期不到銀行繳納罰款的，每天按照罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”。因此，加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)是明確的。但是，加處罰款具體數(shù)額如何計算存在爭議。
一、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行時加處罰款的計算
根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十六條的規(guī)定，加處罰款的強(qiáng)制執(zhí)行可分為兩種情形，即行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，是指具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人逾期不履行罰款決定時，自行強(qiáng)制執(zhí)行。在強(qiáng)制執(zhí)行過程中，行政機(jī)關(guān)不僅要強(qiáng)制執(zhí)行罰款本金，也應(yīng)該強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款的數(shù)額。
在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行過程中，“加處罰款”的數(shù)額比較好計算，就是從當(dāng)事人履行繳納罰款義務(wù)之日的次日起計算。《行政處罰法》第四十四條規(guī)定：“行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定的期限內(nèi)，予以履行?！钡谒氖鶙l第三款規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫?！睋?jù)此，行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制執(zhí)行罰款的“加處罰款”數(shù)額，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人收到行政處罰決定書之日起的第“十六日”開始計算。這一日實際上就是《行政強(qiáng)制法》第四十六條第一款所規(guī)定的：“實施加處罰款”之日。
由于《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款已經(jīng)對加處罰款數(shù)額做了限定，即“不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。按照每日百分之三計算，只要執(zhí)行33天多一些，就基本上超出“金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。因此，這種情況下，行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制執(zhí)行“加處罰款”，無論計算到何時，最多就是罰款數(shù)額本身。
二、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行時加處罰款的計算
在沒有法律授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)只能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。加處罰款在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中爭議較多。歸納起來有以下三個爭議點：
?。ㄒ唬?申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容是否包括“加處罰款”金額。
一種觀點認(rèn)為，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容不包括“加處罰款”的金額，只應(yīng)有罰款本數(shù)。這種觀點的理由是，按照《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能夠申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)是“行政決定”?！凹犹幜P款”不包括在“行政決定”范圍內(nèi)，不能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。另外，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是明確的、可執(zhí)行的。而大部分行政機(jī)關(guān)只是在《行政處罰決定書》里籠統(tǒng)地告知當(dāng)事人“加處罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，具體“加處罰款”的數(shù)額不明確，因此無法執(zhí)行。
對于這種觀點，大部分人是不贊同的。因為如果這種觀點成立，那么“加處罰款”這種行為就沒有什么意義。之所以要設(shè)立“加處罰款”這種強(qiáng)制執(zhí)行方式，目的就在于通過對當(dāng)事人施加經(jīng)濟(jì)上的制裁，迫使其盡快履行行政決定確定的義務(wù)。如果“加處罰款”在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行時沒有辦法得到執(zhí)行，那么無異于給其他人一種宣告，即是否履行義務(wù)無關(guān)緊要，不會有什么不良后果。這種宣告對行政機(jī)關(guān)公信力的損害是相當(dāng)大的?；诖耍蟛糠秩苏J(rèn)為，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括“加處罰款”的金額。因為，《行政處罰法》及具體的行政處罰決定已經(jīng)明確了“加處罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容是確定的。“加處罰款”已經(jīng)構(gòu)成了行政處罰決定內(nèi)容的一部分，具有確定的、可執(zhí)行的內(nèi)容。
?。ǘ┥暾埛ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行的“加處罰款”金額從何時起算、算到何時。
某基層法院對 “加處罰款”金額起算日期曾經(jīng)有過這樣的裁定，很值得討論。大致案情如下：某市衛(wèi)生局對吳某作出行政處罰決定，罰款4千元人民幣。該行政處罰決定書于2011年5月20日送達(dá)給吳某。在吳某沒有申請復(fù)議也沒有提起訴訟后，2011年11月2日，該市衛(wèi)生局向法院提出申請，請求強(qiáng)制執(zhí)行罰款人民幣4000元以及加處罰款4000元。雖然法院最終支持了市衛(wèi)生局的請求，裁定執(zhí)行4000元罰款和4000元加處罰款，但是，其具體理由與行政機(jī)關(guān)卻有不同。法院經(jīng)審查認(rèn)為，在法定起訴期限內(nèi)的“加處罰款”不應(yīng)計算。本案申請人于2011年5月20日向被執(zhí)行人送達(dá)行政處罰決定書，被執(zhí)行人的法定起訴期限應(yīng)算至2011年8月20日。因此，本案自被執(zhí)行人起訴期限屆滿之次日即2011年8月21日起計算加處罰款，至法院受理強(qiáng)制執(zhí)行申請之日2011年11月2日。由于這樣計算的“加處罰款”數(shù)額超過4000元，大大超過吳某應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，因此，加處罰款的數(shù)額最多為4000元。
這個案件充分體現(xiàn)了實踐中對“加處罰款”起算點的不同認(rèn)識。對“加處罰款”金額的計算期間，2007年4月27日，最高人民法院在征求全國人大常委會法工委和國務(wù)院法制辦公室的意見后作出《關(guān)于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應(yīng)否計算問題的答復(fù)》（〔2005〕行他字第29號），曾明確指出：“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對于不履行行政處罰決定所加處的罰款屬于執(zhí)行罰，在訴訟期間不應(yīng)計算?！鄙鲜霭咐?，基層法院就根據(jù)最高人民法院的答復(fù)，將“訴訟期間”擴(kuò)大解釋為“起訴期限”。因此，他們認(rèn)為起算日期有兩種算法。對于當(dāng)事人沒有提起復(fù)議、訴訟的，“加處罰款”金額從復(fù)議、訴訟期間結(jié)束后的第一天開始計算；對于當(dāng)事人提起復(fù)議、訴訟的，“加處罰款”金額從最終裁決文書生效之日的第二天開始計算。
筆者認(rèn)為，這種起算方法不符合法律規(guī)定。有以下兩層理由：
1. “訴訟期間”不等于“起訴期限”。一般理解，“起訴期限”是指當(dāng)事人不服行政處罰決定可以提起行政訴訟的期間。按照《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的一般期限為“應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)”?！霸V訟期間”則是指法院立案受理后至終審判決作出的這段時間。這兩者是不一樣的。
2. 之所以在“訴訟期間”停止計算“加處罰款”，是因為在《行政強(qiáng)制法》出臺前，大家有一種擔(dān)心：如果在當(dāng)事人起訴后沒有停止計算“加處罰款”，當(dāng)法院作出最終裁決后，當(dāng)事人可能要承擔(dān)比行政處罰本身高數(shù)倍的“加處罰款”。因為“訴訟期間”比較長，一審為三個月，二審為二個月。其出發(fā)點是保護(hù)當(dāng)事人起訴的積極性。在“起訴期限”內(nèi)，當(dāng)事人沒有起訴也沒有履行不存在這個問題。
對“加處罰款”金額的計算，筆者認(rèn)為，應(yīng)該摒棄最高人民法院的原有批復(fù)，從不履行決定之日起計算，復(fù)議、訴訟期間不停止計算。理由是：
1. “加處罰款”作為一種強(qiáng)制執(zhí)行方式，是因為當(dāng)事人不履行行政決定確定的義務(wù)而由行政機(jī)關(guān)采取手段強(qiáng)迫其履行。換言之，只要當(dāng)事人不履行行政決定，他就要承受由此帶來的法律后果。因此，“加處罰款”應(yīng)當(dāng)從其不履行決定之日起計算，具體而言就是當(dāng)事人收到行政處罰決定書之日起“第十六日”開始計算。
2. 之所以要在訴訟期間不計算“加處罰款”，最主要的是擔(dān)心當(dāng)事人罰款金額過多。但是，《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款已經(jīng)明確限定，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額。無論復(fù)議、訴訟多久，加處罰款至多就是罰款的一倍。因此，訴訟、復(fù)議期間計算“加處罰款”不會影響當(dāng)事人權(quán)益。這樣也符合《行政訴訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條關(guān)于復(fù)議、訴訟期間不停止執(zhí)行的規(guī)定。換言之，在當(dāng)事人收到行政處罰決定書之日起的近四十六日，“加處罰款”就應(yīng)該計算完畢。
3. 如果復(fù)議、訴訟期間停止計算“加處罰款”，那么對于“加處罰款”的計算將非常麻煩。按照這種算法，如果當(dāng)事人起訴的，從不履行決定之日計算“加處罰款”，計算至起訴立案之日中斷，而后在訴訟終結(jié)后繼續(xù)計算。這樣的計算方法，無論對法院審查，還是對行政機(jī)關(guān)，都是一種麻煩，不利于提高執(zhí)行效率。
?。ㄈ凹犹幜P款”是否另外下發(fā)決定書。
對于“加處罰款”是否另外下發(fā)決定書，《行政強(qiáng)制法》沒有明確規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》只是在第四十五條第一款規(guī)定，“加處罰款”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，而沒有要求將具體金額一并告知當(dāng)事人。這樣就產(chǎn)生了一個問題，在行政處罰決定書下達(dá)后，如果當(dāng)事人不自覺繳納罰款，是否行政機(jī)關(guān)得另外下發(fā)“加處罰款”的決定書？
一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)下發(fā)。按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行一般程序，“加處罰款”也要按照催告、作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定、進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行的步驟進(jìn)行。而且，涉及到申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的，必須有強(qiáng)制執(zhí)行決定書確定的“加處罰款”數(shù)額才能提出申請。
另一種觀點認(rèn)為，不必下發(fā)，只要在行政處罰決定書上載明即可。一方面，《行政強(qiáng)制法》沒有要求“加處罰款”之前要進(jìn)行催告，也沒有要求另外下達(dá)決定。事實上，只要在行政處罰決定書上載明“加處罰款”標(biāo)準(zhǔn)就可以。另一方面，按照《行政強(qiáng)制法》第五十四條的規(guī)定，當(dāng)事人不履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)催告其履行義務(wù)后才能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。那么，“加處罰款”的具體金額完全可以在催告書中進(jìn)行明確。筆者贊同第二種觀點。
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