作者：馬立群，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授
引言
2018年發(fā)布的《行訴法解釋》第106條借鑒《民訴法解釋》第247條的規(guī)定，確立了行政訴訟中一事不再理原則的適用范圍和適用標(biāo)準(zhǔn)。在解釋方法上，《行訴法解釋》第106條以“重復(fù)起訴”作為技術(shù)性概念，概括了一事不再理原則的適用范圍，并以當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的與訴訟請求“三同說”作為判斷重復(fù)起訴的標(biāo)準(zhǔn)。但直接借用民事訴訟法上的概念和判斷標(biāo)準(zhǔn)同時也帶來了一些新的問題。一方面，新增加的規(guī)范與沿用舊司法解釋中的“重復(fù)起訴”概念具有不同的含義，導(dǎo)致同一概念在不同條款之間存在錯位；另一方面，因行政訴訟自身的訴訟結(jié)構(gòu)和實體法上的差異，民事訴訟法上“訴的同一性”判斷標(biāo)準(zhǔn)無法直接適用于行政審判實踐。一、一事不再理原則及重復(fù)起訴的范圍
在我國訴訟法理論中，一事不再理原則的概念存在狹義說與廣義說兩種觀點。其中，狹義說認(rèn)為：一事不再理原則是指對已有生效判決的案件不得再次審理；廣義說認(rèn)為：一事不再理原則除了既判力的作用以外，還包括訴訟系屬的效力，即訴訟一經(jīng)提起，就不得以同一案件再次提起新的訴訟。我國民事訴訟和行政訴訟司法解釋均采用了廣義的一事不再理原則。因此，界定一事不再理原則的法律效力，需要將其置于訴訟系屬和既判力的效力體系中進(jìn)行考察。其一，訴訟系屬的效力。訴訟系屬是指因提起訴訟，在特定的當(dāng)事人之間就有爭議的法律關(guān)系受有管轄權(quán)的法院審判的狀態(tài)。行政案件自法院登記立案時起產(chǎn)生訴訟系屬。根據(jù)德國訴訟法理論，訴訟系屬的效力從訴訟已經(jīng)發(fā)生訴訟系屬后產(chǎn)生，到訴訟終結(jié)判決產(chǎn)生既判力時終止。訴訟系屬的效力包括兩個方面：（1）一事不再理，指只要一個爭議案件已經(jīng)系屬，則任何當(dāng)事人不得再向法院就該爭議再次提起訴訟。（2）管轄權(quán)恒定，指法院對案件的管轄權(quán)以立案時為準(zhǔn)，立案時依法取得管轄權(quán)后，案件的管轄問題不隨法院管轄區(qū)的變化和當(dāng)事人住所地的變化而發(fā)生改變。其二，既判力的效力。在行政訴訟中，既判力的作用主要包括以下三個方面：（1）一事不再理，即重復(fù)禁止效，其旨在阻止當(dāng)事人在裁判生效后針對同一訴訟標(biāo)的再次起訴，從而排除與前訴產(chǎn)生相同既判力的判決。（2）禁止矛盾裁判，即禁止法院作出與已確定判決相反的認(rèn)定而造成矛盾的裁判。（3）禁止重復(fù)行為，也稱行政行為重復(fù)禁止效，是指在事實和法律狀態(tài)沒有改變的情況下，在前一訴訟中敗訴的行政機(jī)關(guān)不得針對相同的當(dāng)事人并基于敗訴理由作出一個新的行政行為。我國《行訴法解釋》第106條使用的“重復(fù)起訴”既包括了訴訟系屬的作用，也包括了判決的既判力。用“重復(fù)起訴”統(tǒng)一概括訴訟系屬和判決既判力的作用，這雖然可以簡化司法解釋文本，并可以為行政審判提供統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但因“重復(fù)起訴”所包含的范圍與國內(nèi)已得到普遍傳播的日本和臺灣地區(qū)的概念范圍存在沖突，從而帶來了新的爭議和解釋難題。此外，在實踐中，法院和當(dāng)事人已經(jīng)普遍接受“一事不再理”這一概念，并將其作為裁判理由和答辯理由在法律文書中頻繁使用。因此，相對于“重復(fù)起訴禁止原則”，在我國行政訴訟法的語境下，使用“一事不再理原則”這一概念更加準(zhǔn)確。2018年《行訴法解釋》第69條規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（6）重復(fù)起訴的；……（９）訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的?！笨梢?，在界定法律效果時，司法解釋將重復(fù)起訴和既判力兩者并列。第69條中使用的“重復(fù)起訴”僅指訴訟系屬的效力；而“訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的”則是指判決的既判力。由此可以判斷，第69條中的重復(fù)起訴與既判力概念之間并不存在包含關(guān)系。新的司法解釋增加的第106條規(guī)定了廣義的一事不再理原則，重復(fù)起訴的概念中既包括了訴訟系屬，也包括了既判力的作用，這就導(dǎo)致《行訴法解釋》第106條與第69條使用的“重復(fù)起訴”這一概念產(chǎn)生了邏輯沖突。由于《行訴法解釋》第106條中對“重復(fù)起訴”范圍的概括規(guī)定，導(dǎo)致第69條第１款第（９）項已被第（6）項的“重復(fù)起訴”所包含。由此可見，因前后行政訴訟法司法解釋對同一概念存在不同的理解，導(dǎo)致同一概念在不同條款中產(chǎn)生了沖突。二、行政訴訟中重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)
一事不再理原則的適用以判斷前后兩訴存在“訴的同一性”為前提。目前，民事訴訟和行政訴訟司法解釋都采用“三同說”作為訴的同一性判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，在行政訴訟中，基于行政實體法和訴訟結(jié)構(gòu)的差異，在具體適用中需要對這三個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化。（一）主觀標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)事人的同一性當(dāng)事人有廣義和狹義的理解。狹義的當(dāng)事人指單一訴訟（一個原告和一個被告的訴訟）中的原告和被告，廣義的當(dāng)事人還包括共同訴訟人和第三人。此外，當(dāng)事人也包括形式當(dāng)事人和實質(zhì)當(dāng)事人。形式當(dāng)事人，又稱為訴訟法意義上的當(dāng)事人，是指不以實體權(quán)利和義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，而是以自己的名義向法院主張自己享有權(quán)利或者被主張權(quán)利的人。實質(zhì)當(dāng)事人，也稱實體法意義上的當(dāng)事人，是指以實體法上的權(quán)利義務(wù)或者法律關(guān)系的主體來認(rèn)定的當(dāng)事人。訴訟系屬與既判力在不同的訴訟階段發(fā)生作用，當(dāng)事人的同一性存在不同的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。其一，訴訟系屬中當(dāng)事人的同一性判斷。在訴訟系屬中，法院尚未對案件的實體內(nèi)容進(jìn)行裁判。在這一階段，一事不再理的效力在于排除對已發(fā)生訴訟系屬的案件再次提起訴訟。因此，當(dāng)事人同一性的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以形式當(dāng)事人為標(biāo)準(zhǔn)，原告、共同訴訟人、第三人都屬于當(dāng)事人同一性的范疇，確定當(dāng)事人范圍的依據(jù)應(yīng)為原告的起訴狀。其二，既判力作用中當(dāng)事人的同一性判斷。法院的裁判生效后，確定當(dāng)事人范圍的依據(jù)是法院的判決書和裁定書。法院對實體問題作出的裁判同時會對其他的利害關(guān)系人產(chǎn)生拘束，即可能產(chǎn)生既判力主觀范圍的擴(kuò)張。需要參考實質(zhì)當(dāng)事人的概念來確定訴的同一性。具有“同一性”的當(dāng)事人包括原審當(dāng)事人、訴訟擔(dān)當(dāng)人、既判力所及的一般第三人、當(dāng)事人的承繼人、為當(dāng)事人或者其繼受人（承繼人）利益占有訴訟標(biāo)的物的人等。（二）客觀標(biāo)準(zhǔn)：訴訟標(biāo)的之同一性由于訴訟標(biāo)的是訴的核心要素，因而在識別此訴與彼訴，進(jìn)而確定訴訟系屬和既判力范圍上有標(biāo)志性的作用。行政訴訟與民事訴訟的實體法基礎(chǔ)存在一些根本性差異，如前者主要以判斷行政行為的合法性為基礎(chǔ)，后者以請求權(quán)為基礎(chǔ)。這些差異導(dǎo)致行政訴訟標(biāo)的與民事訴訟標(biāo)的存在不同的識別標(biāo)準(zhǔn)，直接借用民事訴訟法上的概念在具體適用中會產(chǎn)生障礙。其一，民事訴訟中訴訟標(biāo)的同一性判斷標(biāo)準(zhǔn)。民事訴訟標(biāo)的之界定，存在舊訴訟標(biāo)的理論（實體法說）和新訴訟標(biāo)的理論。根據(jù)舊訴訟標(biāo)的理論，訴訟標(biāo)的是當(dāng)事人爭議的法律關(guān)系或者原告在訴訟中提出的實體法上的權(quán)利主張。目前，實體法說是我國民事訴訟學(xué)理和實務(wù)中通行的觀點。其二，行政訴訟標(biāo)的之同一性判斷?！缎性V法解釋》第106條也采用舊訴訟標(biāo)的理論。但是，最高人民法院在釋義中并未進(jìn)一步說明什么是行政訴訟標(biāo)的以及行政訴訟標(biāo)的該如何確定。以最高人民法院近期的裁判為例，最高人民法院認(rèn)為“行政訴訟的訴訟標(biāo)的是被訴行政行為”。其三，在理論上，相對于抽象的訴訟標(biāo)的這一概念，以“同一被訴行為”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，在行政訴訟中更加具體明確且便于實務(wù)操作。但是，用行政行為作為判斷重復(fù)起訴的客觀標(biāo)準(zhǔn)，雖然簡潔明確，但存在以下兩個方面的問題：一是同一行政行為可能產(chǎn)生多個訴訟標(biāo)的，尤其是具有第三人效力的行政行為，相對人和第三人均有可能提出獨立的訴訟。二是以行政行為作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，適用范圍僅限于行為類訴訟，無法完全涵蓋以請求權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，如履行法定職責(zé)訴訟、一般給付訴訟和行政協(xié)議訴訟。其四，本文的觀點。從訴訟的階段來看，原告提出的新的訴訟是否構(gòu)成重復(fù)起訴，屬于訴的合法性階段審查的問題，需要根據(jù)法定的起訴要件進(jìn)行判斷?！缎姓V訟法》第49條第１款第３項規(guī)定，原告提起訴訟需有“具體的訴訟請求和事實根據(jù)”。從該規(guī)定可以判斷，訴的客觀范圍由原告提出的“訴訟請求”和“事實根據(jù)”兩個方面限定?；诖?，在訴的同一性判斷中，建議以“案件事實”取代“訴訟標(biāo)的”，從而確立當(dāng)事人同一、案件事實同一、訴訟請求同一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。（三）客觀標(biāo)準(zhǔn)：訴訟請求的同一性其一，訴訟請求相同，可以是訴訟請求完全相同，也可以是后訴的訴訟請求實質(zhì)上被前訴裁判所包含。在實踐中“訴訟請求完全相同”的情形并不具有普遍性，最高人民法院在個案中采用訴訟請求“實質(zhì)相同”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，在“樓某某、浙江省金華市浦江縣人民政府再審審查與審判監(jiān)督案”中，最高人民法院認(rèn)為：“樓某某在前后兩訴中所提訴請的實質(zhì)內(nèi)容完全一致，只是在表述上略有不同……因此，樓某某就同一行政行為先后提起確認(rèn)違法之訴和撤銷之訴，已經(jīng)構(gòu)成重復(fù)起訴?！?/section>其二，訴訟請求的同一性，應(yīng)當(dāng)基于訴訟請求之間的功能關(guān)聯(lián)和適用關(guān)系作為標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合案件事實，從形式和實質(zhì)上進(jìn)行綜合判斷?！缎性V法解釋》第68條對起訴條件“有具體的訴訟請求”進(jìn)行了細(xì)化，其包括請求判決撤銷或者變更行政行為、請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)、請求判決確認(rèn)行政行為違法、請求判決確認(rèn)行政行為無效等。不同的訴訟請求對應(yīng)著不同的訴訟對象和權(quán)利保護(hù)形式，因而其具有不同的功能關(guān)聯(lián)和適用關(guān)系。針對相同的案件事實，如果后訴與前訴的訴訟請求在救濟(jì)功能上存在重疊或者在適用關(guān)系上存在沖突，就可以認(rèn)定為訴訟請求實質(zhì)相同。其三，重復(fù)起訴的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，除了“后訴與前訴的訴訟請求相同”外，還包括“后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含”。在實踐中，重復(fù)起訴的判斷包括，前訴裁定駁回起訴后再次起訴的情形，或者準(zhǔn)予撤銷后再次起訴的情形，因而裁定也具有既判力。判斷后訴的訴訟請求是否被前訴裁判所包含，除了要根據(jù)前訴判決的主文外，也要根據(jù)前訴判決認(rèn)定的事實和判決理由。三、一事不再理原則的法律效果與適用例外
在實踐中，重復(fù)起訴是行政訴權(quán)的濫用。一事不再理是規(guī)制重復(fù)起訴、防止訴權(quán)濫用的重要制度，其法律效果主要規(guī)定在起訴審查的相關(guān)條款中?！缎姓V訟法》第51條規(guī)定：“不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。”根據(jù)《行訴法解釋》第69條之規(guī)定，如果當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。一事不再理原則在防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)的同時，維護(hù)了法院裁判的穩(wěn)定性。但是，法院的裁判是法官對過去發(fā)生的事實進(jìn)行的主觀法律判斷。在這一判斷過程中，基于事實上或者法律上的原因，都可能導(dǎo)致錯誤或者不公正的裁判。因此，需要從制度層面為法院和當(dāng)事人提提供糾錯的途徑，從而突破一事不再理原則的限制，以實現(xiàn)實質(zhì)正義。其一，訴權(quán)再生規(guī)則。行政訴訟案件審理期間，通常存在行政機(jī)關(guān)改變被訴行政行為的情形。根據(jù)《行訴法解釋》第81條第2款之規(guī)定，原告或者第三人對改變后的行政行為不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)就改變后的行政行為進(jìn)行審理。該規(guī)定表明，原告可以在已系屬的訴訟程序中針對改變后的行政行為提起訴訟，不受重復(fù)起訴規(guī)則的限制。因此，當(dāng)事人可以對新的行政行為起訴，不屬于重復(fù)起訴，不受一事不再理原則的限制。但需要明確的是，不受一事不再理原則的限制，并不代表不受既判力的限制。其二，再審制度。再審制度是法院對已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定，依照審判監(jiān)督程序，對案件再次進(jìn)行審理的制度。再審的目的是為了糾正已經(jīng)發(fā)生法律效力但確屬錯誤的判決或裁定。再審之訴的當(dāng)事人是原審之訴的當(dāng)事人、再審訴訟的訴訟標(biāo)的是原審訴訟的訴訟標(biāo)的，因此再審訴訟通常被作為一事不再理原則的例外。其三，行政程序重啟制度。根據(jù)行政行為的效力理論，行政行為生效后，相對人法定救濟(jì)期限內(nèi)不訴請救濟(jì)，或者訴請救濟(jì)后法院確認(rèn)了行政行為，該行政行為即產(chǎn)生存續(xù)力。對于具有存續(xù)力的行為，相對人不得對其提起訴訟，行政機(jī)關(guān)原則上亦不得隨意改變或者撤銷該行政行為。但相對人卻可以請求行政機(jī)關(guān)重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止。同時，根據(jù)行政程序重啟后行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，當(dāng)事人亦可以再次提起訴訟。在這種情況下，因存在新的行政行為和案件事實，因而不構(gòu)成重復(fù)起訴，不受一事不再理原則的限制。
結(jié) 語
行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，彌補(bǔ)了行政訴訟法中訴訟系屬的效力和判決的既判力的空缺。這一方面對于統(tǒng)一行政審判具有重要作用，另一方面也可以為將來行政訴訟法的修改提供規(guī)范樣本和實踐素材。但是，行政訴訟法司法解釋在借鑒民事訴訟法規(guī)定時，沒有結(jié)合行政訴訟自身的特質(zhì)及結(jié)構(gòu)對其進(jìn)行制度改造，從而導(dǎo)致在適用中產(chǎn)生了各種新的爭議。因此，有必要將69條第6項中的“重復(fù)起訴”修改為“已存在訴訟系屬的”；在重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)中，以“案件事實”代替“訴訟標(biāo)的”，從而以當(dāng)事人同一、案件事實同一、訴訟請求同一作為重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于訴訟請求的同一性，應(yīng)當(dāng)基于訴訟請求之間的功能關(guān)聯(lián)和適用關(guān)系作為標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合案件事實，從形式和實質(zhì)上進(jìn)行綜合判斷。此外，雖然可以對訴訟系屬的效力與既判力概括出統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是二者在不同的訴訟程序階段產(chǎn)生作用，因此在適用中應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)一步具體化和區(qū)分?；谛姓V訟制度精細(xì)化發(fā)展的需要，建議將來修改《行政訴訟法》時對訴訟系屬效力與判決效力分別予以規(guī)定，并明確各自具體的適用要件。注：本文系文摘，閱讀全文請閱覽紙質(zhì)期刊。
本站僅提供存儲服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請
點擊舉報。
