困擾草根NGO已久的身份問題，最近似乎出現(xiàn)破解的曙光。民政部部長李立國在2011年民政工作年中分析會上表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。消息一出，有人拍手稱快，有人將信將疑，這樣的消息已經(jīng)出現(xiàn)多次，這次會有實質(zhì)性進展嗎？有專家認(rèn)為，民政部再次重提放開三類組織登記，表明政府今年已經(jīng)加快雙重管理體制改革的步伐，而這也對未來政府管理社會組織以及NGO能力建設(shè)提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

動態(tài)

民政部放開三類社會組織登記審批

7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，民政部部長李立國表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。按照目前的規(guī)定，社會組織如想在民政部門登記注冊，必須首先找到業(yè)務(wù)主管單位，很多組織因找不到政府部門或是具有政府背景的機構(gòu)掛靠而無法登記。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝分析，“民政部又提放開登記的事，說明三個條例的修訂過程很順利。”在此之前，民政部已經(jīng)就我國民間組織管理的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》進行了修訂并提交國務(wù)院法制辦。對于公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織放開直接登記是修訂的內(nèi)容之一，如獲通過，一刀切的社會組織雙重管理體制將被打破。

現(xiàn)狀

近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”

截至2010年，我國在民政部門注冊的社會組織約44萬個，其中社會團體24.3萬個，民辦非企業(yè)單位19.5萬個，基金會2600多個。而據(jù)北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心主任俞可平估計，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”。

政府部門一般也不愿意作為社會組織的業(yè)務(wù)主管部門，一是無利可圖，二是可能帶來風(fēng)險，影響到自身。出于多一事不如少一事的考慮，他們往往將上門申請的社會組織拒之門外。大批民間背景的社會組織想取得正式資質(zhì)困難重重。

大部分無法通過民政局注冊的民間組織為了繼續(xù)生存，他們或在工商部門登記為企業(yè)，按章納稅，從事公益服務(wù)，卻還要繳稅，對于募款本來就很不容易又沒有利潤來源的NGO來說負(fù)擔(dān)不?。桓嗟膭t是不注冊法人，成為黑戶。為孤獨癥兒童服務(wù)的北京星星雨教育研究所，從創(chuàng)辦以來一直以工商注冊的企業(yè)名義運作，“（我們）一直在努力，申請的主管單位也從來沒說不行，但就是一直有各種原因讓我們不停地修改材料，所以，到現(xiàn)在還是企業(yè)身份。”“星星雨”主任孫忠凱表示。

破局

地方政府對雙重管理的試水改革

面對公益事業(yè)和社會組織的蓬勃發(fā)展，個別地方政府率先試水改變一刀切的雙重管理體制。

深圳自2008年起已經(jīng)率先對社會組織管理進行探索，對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”。

2010年2月，北京首次明確社會組織“直接登記”試點，中關(guān)村園區(qū)的社會組織設(shè)立可以直接向民政局登記，不再需要掛靠。

2010年6月，成都開展社會組織登記制度改革，工商經(jīng)濟類和社會福利類社會組織登記時，申請人可直接在登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)。

今年初，北京民政局將試點推廣到全市，規(guī)定工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類等四大類組織可直接在民政部門登記注冊。

致力于動物保護的它基金就是在這樣的背景下順利注冊的，秘書長方丹介紹，它基金前身是“中國動物保護動物記者沙龍”，這個松散的組織由于缺乏合法身份讓他們在開展活動時屢屢受挫。今年4月，沙龍決心向民政部門申請取得合法身份。

“當(dāng)時，我對北京直接登記試點還一無所知，原以為向沙龍這樣性質(zhì)的機構(gòu)必須掛靠在公募基金會下。”通當(dāng)方丹了解到北京的新政后，當(dāng)即決定申報成立一個非公募基金會。“政府的工作效率讓我很吃驚，我們4月開始準(zhǔn)備申報資料，通過驗資后，5月遞交了正式申請，一個禮拜就批下來了。”5月20日，方丹從民政局那里拿到了基金會法人登記證書。

但據(jù)記者了解，北京市試點4個月以來，目前沒有成功的社會組織大有人在。“天使媽媽”基金的負(fù)責(zé)人鄧姐說，早在今年3月就有認(rèn)識的記者將北京放開四類社會組織登記的消息告訴了她，但迄今為止，他們?nèi)匀晃茨艹晒ψ?。根?jù)記者的了解，成都的試水政策實施以來，也只有兩家“無業(yè)務(wù)主管單位”社會組織登記成功。

■公益觀察

針對此次民政部提出的三類組織可直接在民政部門登記注冊，本刊邀請中國人民大學(xué)非營利組織研究所所長康曉光、南都公益基金會理事長徐永光、清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝作為觀察員進行點評。

1

按服務(wù)類型分類有助打破僵局

民政部提出的公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織到底代表了哪些社會組織？這樣的稱謂和之前人們所熟悉的“社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位”的劃分標(biāo)準(zhǔn)有何不同？康曉光表示：“我國將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，這主要是根據(jù)主體特點和功能來劃分的。公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類的分類是根據(jù)服務(wù)類型來劃分的。根據(jù)服務(wù)類型分類有助于打破目前對社會組織一刀切的雙重管理體制僵局。”他表示，其實政府并非全盤放開雙重管理體制，這次放開的三個領(lǐng)域正好是目前政府忙不過來，而社會又有很大需求的領(lǐng)域，因此政府對社會組織是“選擇性限制、選擇性發(fā)展”。

2

政府從“嚴(yán)審批”到“嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

鄧國勝表示，這次表態(tài)體現(xiàn)了中央政府對民間組織的管理思路的變化。“胡錦濤主席2月在中央黨校社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上就表示，要加強和創(chuàng)新社會管理。今年3月十七屆五中全會通過的‘十二五’規(guī)劃建議中也提出要‘培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)。’5月民政部長李立國在京調(diào)研時也表示將借鑒和推廣北京經(jīng)驗，進一步加大社會組織登記的范圍。此次降低登記門檻，說明政府對社會組織的管理，從之前的‘嚴(yán)審批、寬監(jiān)管’向‘寬審批、嚴(yán)監(jiān)管’發(fā)生轉(zhuǎn)變。”他說。

3

登記放開不會出現(xiàn)井噴注冊

此前沒有注冊的“黑戶”超過300萬，一旦政策放開直接登記，是否會造成登記部門出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象？徐永光認(rèn)為不太可能出現(xiàn)，既有的組織會逐漸實現(xiàn)注冊，新的組織則不會太快產(chǎn)生。“對于草根機構(gòu)來說，資金是他們發(fā)展最缺乏的東西。如果政府和公募基金會不能給予他們資金的支持，他們的發(fā)展還是會比較難，更不會出現(xiàn)井噴式增長。”徐永光說，除了降低登記注冊的門檻外，還應(yīng)該給社會組織在公募資格、購買服務(wù)以及資助獎勵方面給予支持。

4

對民政部門自身建設(shè)是挑戰(zhàn)

鄧國勝認(rèn)為，此次思路轉(zhuǎn)變，對民政部門是一次挑戰(zhàn)。“目前政府的監(jiān)管能力跟不上社會組織的發(fā)展，有的省民政系統(tǒng)管社會組織的監(jiān)管部門只有十幾個、幾十個人，面對成千上萬的社會組織，根本管不過來。”但鄧國勝同時表示，輕審批重監(jiān)管并不等于干涉NGO的內(nèi)部事務(wù)，而是重在對其行為的規(guī)范；另一方面，NGO的規(guī)范不僅要靠政府，還要靠社會民眾監(jiān)督和內(nèi)部自律。

(本文來源：京華時報。 更多精彩內(nèi)容請訪問京華網(wǎng) http://www.jinghua.cn 作者： 夏萌 )

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