【摘要】宋朝通過重重繁密的監(jiān)察機構(gòu)，架床疊屋，建立起一張多元化、多管道的監(jiān)察之網(wǎng)。
【關(guān)鍵詞】多重監(jiān)察；監(jiān)司；臺諫；御史
宋朝處于中國封建社會的中期，其官制上承漢唐，下啟明清，架床疊屋，以繁復(fù)著稱，宋朝的監(jiān)察制度也處處體現(xiàn)出這種特點：無論是中央還是地方，都重重設(shè)置機構(gòu)，各自獨立，互相制衡，形成一張龐大的監(jiān)察之網(wǎng)。宋朝監(jiān)察制度具有以下特點。
多重監(jiān)察，嚴密周致
宋朝監(jiān)察機構(gòu)之多且雜，堪稱歷朝之最。
一是臺官系統(tǒng)。所謂臺官，即御史臺，宋承漢唐舊制，設(shè)立御史臺，最高長官御史大夫虛置不授，以御史中丞為臺長，以侍御史為副長官，侍御史必兼知雜事，稱侍御史知雜事，下屬臺院、殿院和察院。其職責(zé)：“掌糾繩內(nèi)外百官奸慝，肅清朝廷紀(jì)綱，大事則廷辯，小事則糾彈?！?《宋會要輯稿·職官》17之1)御史臺是宋朝最基本的監(jiān)察機構(gòu)，至明以后演變?yōu)槎疾煸骸?/p>
二是諫官系統(tǒng)。宋朝沿襲唐制，設(shè)有諫官。北宋初年，諫官隸屬中書、門下兩省，多兼領(lǐng)其他職務(wù)。宋真宗天禧元年(1017年)二月，正式設(shè)置諫院。宋神宗元豐改制后，諫院被廢去，中書省和門下省各增設(shè)后省，以右散騎常侍、右諫議大夫、右司諫、右證言隸中書后省，以左散騎常侍、左諫議大夫、左司諫、左證言隸門下后省，此為宋朝的諫官系統(tǒng)，是宋朝于御史臺之外的第二監(jiān)察機構(gòu)。
三是封駁機構(gòu)。封駁制度，是中國古代歷史上設(shè)列專門官職，對尚未正式起草的詔書封還詞頭，或?qū)σ呀?jīng)起草成文的詔書封還并加駁正的一種制度。它起始于唐，至宋逐步完善成熟。宋初以知給事中事、門下封駁司掌封駁事。宋元豐改制后，以中書省的中書舍人和門下省的給事中掌封駁之責(zé)，給事中又管轄通進司和進奏院，封駁官不但可駁正朝廷詔命，還可對臺諫章奏的錯誤進行論駁，實際上成為臺、諫之外的第三監(jiān)察機構(gòu)。
四是史官監(jiān)察。宋于門下省設(shè)起居郎，中書省設(shè)起居舍人，分記皇帝言行，撰寫起居注，事實上也對皇帝起到監(jiān)察作用。
五是直訴機構(gòu)的監(jiān)察。宋朝設(shè)登聞鼓院、登聞檢院、理檢院、軍頭引見司等直訴機構(gòu)，凡有關(guān)軍機重事、朝政闕失、官員過錯，許臣民投書陳訴，也對百官起到一定的監(jiān)察作用。
除此之外，宋朝行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門中，也有監(jiān)察部門，如尚書省有十房，其中的催驅(qū)房，“主考督文牘稽違”(《宋史》卷161《職官志一》)，又設(shè)尚書省左右都司，“掌受付六曹諸司出納之事，而舉正其稽失，分治省事”。宋神宗元豐六年(1083年)尚書省置御史房，“主行彈糾御史察按失職，并六察殿最簿”。(《宋會要輯稿·職官》4之19)
此外，宋朝還設(shè)置一些專業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)，如真宗大中祥符二年(1009年)七月設(shè)立糾察在京刑獄司，對御史臺、開封府審理的案件進行監(jiān)察，有權(quán)“追取案牘，看詳駁奏”。(《宋大詔令集》卷161《置糾察在京刑獄司詔》)
而且，宋代又規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)互察制度。在中央，臺、諫互察；在地方，監(jiān)司接受御史臺監(jiān)察的同時，監(jiān)司之間也互相監(jiān)督。更重要的是，宋朝還允許非專職的監(jiān)察機構(gòu)擔(dān)負起監(jiān)察的責(zé)任。如御史臺監(jiān)察百官，但他們反過來也要受到行政機關(guān)尚書省的監(jiān)察。尚書省左司有權(quán)對御史臺監(jiān)察。宋真宗景德二年(1005年)詔：“御史臺差官勘事，量大小給限，牒報刑部提舉”(《宋會要輯稿·職官》55之2)，也就是說，御史臺官員外出督察，須接受尚書省刑部的檢查。宋神宗元豐五年(1082年)再詔“尚書省得彈奏六察御史失職”。(《宋會要輯稿·職官》4之6)
這樣，宋朝通過這重重繁密的監(jiān)察機構(gòu)，建立起一張多元化、多管道的監(jiān)察之網(wǎng)。
設(shè)立監(jiān)司，嚴控地方
鑒于唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)與五代武人亂國之禍，宋代非常注重對地方官員的監(jiān)察控制，不但在行政上削弱其權(quán)，且廣置監(jiān)司，加強監(jiān)察。對于地方監(jiān)察，漢有刺史，唐有巡察。漢武帝把全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，稱十三部，每部派一名刺史乘傳周流，監(jiān)察地方。唐代于中宗神龍二年(706年)置十道巡察使，景云二年(711年)改為十道按察使，唐玄宗開元二十一年(733年)改置十五道采訪處置使，如漢代刺史故事，察訪地方官的政績。之后，漢之刺史、唐之采訪，都由監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)劃。宋代以后，元明清諸朝，則于地方設(shè)置專門的監(jiān)察機構(gòu)，元于各省設(shè)行御史臺，行臺之下有諸道肅政廉訪司，共有二十二道；明于各省設(shè)提刑按察司，主管監(jiān)察工作。
宋代的地方監(jiān)察既不同于漢唐，也與元明有很大差距。宋代的地方行政制度，以州縣為基本單位，州縣之上為路。路具有雙重性質(zhì)，既是一級行政區(qū)，又是監(jiān)察區(qū)。路設(shè)安撫司、轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司。安撫司簡稱帥司，長官為安撫使，一般由本路最重要的州、府長官兼任，主管一路軍事；轉(zhuǎn)運司簡稱漕司，長官為轉(zhuǎn)運使，主管一路財賦，監(jiān)督路內(nèi)各州縣將賦稅上交朝廷，提點刑獄司簡稱提刑司、憲司，主管一路刑獄，監(jiān)督路內(nèi)州縣司法，復(fù)審各類案件；提舉常平司簡稱倉司，監(jiān)督管理路內(nèi)各州縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以及茶業(yè)、鹽業(yè)等事務(wù)，負責(zé)管理路內(nèi)的政府田產(chǎn)、物資和賑災(zāi)事務(wù)。以上帥、漕、憲、倉四司，除其主管事務(wù)外，還都負有按察地方、監(jiān)督州縣官員的職責(zé)，故總稱為監(jiān)司。宋律規(guī)定：“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞?！?《慶元條法事類》卷7《職制令》)宋代的監(jiān)司與元代的行御史臺、明清的按察司有很大區(qū)別，元代的行省、行臺，一主行政，一主監(jiān)察。明代的承宣布政使司與提刑按察使司，與之相類。地方行政機關(guān)與地方監(jiān)察機關(guān)，職責(zé)分得很清楚。宋代的監(jiān)司則不同，它既有主管的具體行政事務(wù)，又都負有監(jiān)察之責(zé)。這在中國地方制度史上是一種非常特別的存在，也是宋朝獨具特色的一項監(jiān)察制度。
除監(jiān)司外，宋朝還在州府設(shè)置通判，它具有雙重性質(zhì)，既是州府長官的副職，又是監(jiān)察官。凡州府政務(wù)無不參與，州府長官發(fā)布命令，必須與通判連署方能生效。通判品級不高，權(quán)力很大，有事可以直接上奏皇帝，常與地方長官分庭抗禮，故號稱“監(jiān)州”。通判與監(jiān)司一起，構(gòu)成宋代嚴密的地方監(jiān)察體系。
獨立監(jiān)察，互相制衡
宋代從中央到地方建立起一支龐大的監(jiān)察官隊伍，但這些不同的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官員，在制度上是各自獨立、互相制衡的，這種獨立性具體表現(xiàn)在以下三個方面。
監(jiān)察機構(gòu)脫離行政機關(guān)，自成體系。御史臺自漢唐以來就一直是一個獨立的監(jiān)察機構(gòu)。至宋，諫官也脫離中書門下。宋初，諫官系統(tǒng)并非獨立的機構(gòu)，左右諫議大夫、補闕、拾遺，分隸門下和中書二省。宋太宗時改左右補闕為左右司諫，改左右拾遺為左右正言，但仍在中書門下。宋真宗天禧元年(1017年)二月，正式設(shè)置諫院，專鑄諫院的官印，在門下和中書設(shè)諫官六員，不再兼領(lǐng)他職，這是宋代設(shè)專職諫官的開始。宋仁宗明道元年(1032年)七月，朝廷遷門下省，而將門下省的舊址改建成諫院，諫院有了自己獨立的辦公場所。
臺諫官由皇帝直接任命。宋代宰相有“進退百官”的人事大權(quán)，但臺諫官則由皇帝直接任命。宋代“祖宗法制，臺諫官必出自宸衷”(《山堂考索》后集卷6《官制門》)，“臺官必由中旨，乃祖宗法也”(《續(xù)資治通鑒長編》卷113)。宋朝禁止宰輔推薦臺諫官。宋仁宗慶歷四年(1044年)八月詔：“自今除諫官，毋得用見任輔臣所薦之人?！?《宋會要輯稿·職官》3之52)宋欽宗靖康元年(1126年)四月重申：“臺諫者，天子耳目之臣，宰執(zhí)不當(dāng)薦舉，當(dāng)出親擢，立為定制?！?《宋會要輯稿·職官》3之56)而且，宋朝還制定了回避制度，凡執(zhí)政大臣的子弟、親戚、門生以及宰輔進入二府之前所薦之官，都必須回避，不得任臺諫官。宋朝甚至禁止臺諫官與宰相私自相見。
臺諫官有獨立言事之權(quán)。宋代臺諫官言事，不但禁止宰相干預(yù)，甚至不允許皇帝插手。宋真宗咸平二年(999年)四月，御史中丞張詠上言：“請自今御史、京朝官使臣受詔推劾，不得求升殿取旨及詣中書咨稟?！?《續(xù)資治通鑒長編》卷44)獲真宗同意。咸平五年(1002年)六月，又詔：“御史臺勘事，不得奏援引圣旨，及于中書取意?！?《宋會要輯稿·職官》55之4)宋哲宗元祐四年(1089年)十二月，垂簾聽政的太皇太后高氏想讓宰相呂大防傳話給臺諫官劉安世，被呂大防斷然拒絕。(《續(xù)資治通鑒長編》卷436)可見這樣的規(guī)定在宋朝是行之有效的。宋朝臺官擁有很大的獨立言事之權(quán)，非但宰相、皇帝不得干預(yù)，甚至御史臺長官也無權(quán)過問。御史言事，無須向御史臺長官匯報。
臺諫合流，強化皇權(quán)
臺官制度與諫官制度是唐宋時期最重要的兩項監(jiān)察制度，是唐宋監(jiān)察體系的兩根支柱。究其設(shè)官的本意，御史臺與諫官在功能上各不相同，各有分工，“諫官掌獻替，以正人主；御史掌糾察，以繩百僚”(《山堂考索續(xù)集》卷36《官制門》)。誠如王夫之在評論宋代諫官制度時所說：“宰相之用舍聽之天子，諫官之予奪聽之宰相，天子之得失則舉而聽之諫官；環(huán)相為治，而言乃為功。諫官者，以繩糾天子，而非以繩糾宰相者也?！?王夫之《宋論》卷4)也就是說，臺官是監(jiān)察百官的，諫官是監(jiān)察皇帝的，兩者在功能上各不相同。但到宋朝則出現(xiàn)臺諫合流的趨勢，不但常常臺諫并稱，臺諫的職能區(qū)分也越來越不明顯。元符二年(1099年)八月，“都省勘會”分定臺諫職責(zé)云：“諫官職在拾遺補闕，凡朝政闕失，悉許論奏。則自宰臣至百官、自三省至百司，任非其人，事有失當(dāng)，皆得課正。臺官職在繩愆糾繆，凡官司稽違，悉許彈糾。則宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪當(dāng)劾，皆得糾正?！?《宋會要輯稿·職官》17之16)到最后，“兩者合為一府，居同門，出同幕”(洪邁《容齋續(xù)筆》卷3)，已經(jīng)越來越合為一體了。
究其原因，一是由于御史、諫官兩者在職能上確有共通之處，糾彈百官過錯，實際上也是諫正皇帝用人失當(dāng)。二是宋代御史、諫官的編制員額有限，而宋代官僚機構(gòu)龐大，監(jiān)察任務(wù)繁重，故有意讓諫官充任臺官的角色。三是皇權(quán)加強，諫官對皇帝的過失不敢有所規(guī)勸，而以彈劾官員為主要職責(zé)。
作者：浙江省社會科學(xué)院 何勇強 ?。ㄔd《中國黨政干部論壇》，2017年第2期）
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