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細解清朝衙門設置

細解清朝衙門設置  

 

舊時代的文武官員每天趨奉奔走,朝夕所不離的,莫過于衙門了。這里是施行統(tǒng)治的場所,是權力的象征,因而在一般平民百姓眼里,往往望而生畏。“衙門八字朝南開,有理無錢莫進來”、“衙門深似?!钡让耖g諺語,是對官、民阻隔的舊衙門的最好寫照,衙門內外分別代表了懸如天地的兩個世界:前者是“治人者”,后者是“治于人者”。這從“衙門”的由來可以得到見證。
  “衙門”的由來
  據(jù)清代趙翼的考史著作《陔馀叢考》等書記載, 衙門本是從“牙門”二字訛誤而來。先秦時巡狩兵車的旗幟兩邊,刻繒的紋飾如同牙的形狀,因此將這種旗幟稱為牙旗,軍營前面都插有牙旗,軍中聽令,必須到牙旗之下。后世遂將營門稱做牙門。后來,稱公府為公牙,府門為牙門。由此可見,牙門最初只是軍旅中的稱謂,后來逐漸移到朝署。
  “衙”字最初讀作“語”字。《楚辭·九辯》“屬雷師之闃闃(qùqù)兮,通飛廉之衙衙”中的“衙衙”,讀作(yúyú),即是“衙”的舊讀。到了魏晉時,才將“衙”讀作yá(牙),“牙門”訛變?yōu)椤把瞄T”,大體也始于這一時期。但后代在使用時,“牙”與“衙”仍然相混。如《舊唐書》凡“正衙”及“衙門”的“衙”字,《新唐書》又全部改作“牙”字。
  《宋史·輿服志》記載,唐制“天子所居曰衙”,可能更接近衙門的本義。元稹《連昌宮詞》有“蛇出燕巢盤斗拱,菌生香案正當衙”之句,也指天子辦公之所為“衙”。因此,司馬光在《類編》中說,古代行軍打仗時有衙,這是尊者所在,后人沿襲下來,將所治稱為衙,相當準確地概括了“衙”字本義的演變。盡管唐宋時稱官府為衙門已相當普遍,但唐制臣下辦事之所多不稱衙,宋代“在外監(jiān)司、州郡稱衙”,而朝署宰相以下治事之所不得稱衙,久而久之,“衙”遂為臣僚治所通稱。后代相沿成俗,將發(fā)號施令之所在統(tǒng)稱為衙門。
  清代衙門設置
  衙門是官署的一種俗稱。從寬泛的意義上說,能夠行使國家某種職權的衙署,都可稱為衙門。
  那么,清代究竟有多少衙門?這恐怕不是三言兩語能說得清楚的。從職能上劃分,有文、武兩大系統(tǒng),即文職衙門和武職衙門;從民族上來看,清代又有滿、蒙、漢等衙門之別;從行政隸屬而言,又有中央衙門(當時稱為朝、京)與地方衙門(外)之別。而在京衙署中,又有外朝、內宮之分。此外,還有自上而下的專署衙門,如漕運、河務、鹽政、學務、稅關等衙門。自雍正時期在西南地區(qū)實行改土歸流后,包括原有的少數(shù)民族世襲官也多由中央任免,但在甘肅、廣西、四川、云南、貴州五省仍有為數(shù)不少的土府、土州、土縣、土司等特殊衙門;在東北、新疆、蒙古、青海、西藏等地區(qū),還設置了管理少數(shù)民族事務的衙門,如將軍、都統(tǒng)、副都統(tǒng)、大臣等。
  由于時代的變化,清代衙門的興革變化最大,有的衙門為清朝所獨設,如理藩院、南書房、軍機處這三個衙署,地位就十分尊崇。理藩院由蒙古衙門發(fā)展而來,掌管蒙、回、藏等事務,以及部分對外(俄羅斯)交涉事務,下設六個清吏司和多個房、廳、處、所,以及內館、外館、俄羅斯館、蒙古官學、唐古特學、托忒學等附屬機構,額定編制198人,通事、衙役等147人。理藩院位列六部之后,其長官進入議政大臣之列,雍正元年以后,更以王公、大學士兼理院事,而漢官無一人側身其中,可見其地位之特殊?!稓J定理藩院則例》南書房不是正式的衙署,入值人員由皇帝從翰林院中“欽點”,但因其朝夕侍奉皇帝,參與決策,因而入值南書房的絕非等閑之輩。軍機處自雍正時期設置后,掌管軍國要政,書寫諭旨,軍機大臣由皇帝從大學士或各部尚書、侍郎中選充,連同其僚屬軍機章京在內,最多時也不超過40人,而且,“有官而無吏”,人員都有干練之才,效率又極高,外官不得擅入,事實上是清代中樞決策的所在。
  清代衙門的設置體現(xiàn)了獨特的民族及時代特征。就其對前朝所設衙門而言,有的進行改造,有的不再設置,其間變化也很大。如明朝的宦官二十四衙門,清朝吸取了宦官為害的教訓,將其裁汰精簡,并入內務府之中。而內務府堪稱是清朝第一大衙門,僅職官就有3000多人,與事務最繁的戶部相比,職官設置是后者的十幾倍,如果加上匠役、軍丁、太監(jiān)等人,內務府有上萬人之多。除本府設置廣儲司等13個衙門管理宮禁事務外,其分屬機構就多達四十幾個,這些分建衙門,全部鑄給關防印信,由總管大臣統(tǒng)轄,人們熟知的“江南三織造”,即是其派駐機構。織造官都是皇帝親信之人,除負有本職任務外,早期還負有搜集情報、密報民情、監(jiān)視所在地方官的特殊使命。曹雪芹的祖父曹寅就曾任江寧、蘇州織造達二十多年,也是最早用“密折”方式向皇帝報告江南情勢的官員。
  清代是跨越從傳統(tǒng)向近代轉型的時代,衙門設置也體現(xiàn)了這一點。第二次鴉片戰(zhàn)爭后,為辦理外交等事務,設立總理各國事務衙門(簡稱“總理衙門”)。到了晚清實行官制改革,衙門裁撤、新設、合并,變化更大。陸續(xù)新設的衙門有民政部、商部、巡警部、學部、大理院、資政院等。裁撤的衙門有詹事府、通政使司等。改組、合并的衙門更為紛雜。
  作為親民的州縣衙門而言,有相當多的州縣佐貳官,如縣丞、主簿、訓導等,各自有獨立的衙署,因而從職能上看,佐貳衙門是州縣衙門的重要組成部分,但相對獨立,不是嚴格意義的附屬機構。
  因此, 考慮到以上這些因素,要確切統(tǒng)計清代衙門有多少并非易事。根據(jù)光緒《大清會典》及《清史稿·地理志》等統(tǒng)計,至清末全國僅省、道、府、縣四級主要行政機構設置的衙門就有2200多個,如果包括專屬衙門及各分支衙門、佐貳衙門,清代地方衙門總數(shù)當不少于3000個。平均每個省有130多個衙門,一個縣有2個以上衙門。因此,清代堪稱是衙門泛濫的時期之一。
  民眾負擔何其重
  衙門越多,民眾的負擔就越重,所受到的侵擾就越厲害,所謂官多擾民,自古已然。
  顧炎武在《日知錄》卷八中曾說過:“小官多者,其世盛;大官多者,其世衰?!贝蠊俣际恰爸喂僦佟?,這類官一多,不但耗糜國家財富,浚削民膏民脂,而且官員之間互相推諉,小則降低行政效率,大則影響國計民生。唐甄在《潛書》中指出,官越大,越不親民,因而“天下之官皆棄民之官,天下之事皆棄民之事”。而小官都是“治民之官”,這類官一多,國家就能得到治理,正如唐甄所說:“天下之官皆養(yǎng)民之官,天下之事皆養(yǎng)民之事”,匹夫匹婦才能各得其所。與以往朝代相比,清代的大衙門多、高官多,堪稱一大特點。按照嘉慶《大清會典》核定的內外文武官員數(shù)目,除去編檢、庶吉士、侍衛(wèi),以及準、回等部官員不計外,清朝額定官員二萬七千多員。咸同年間,馮桂芬指出,清代官員人數(shù),“于古不為多,而大官之多,為漢以來所未有”,“不冗于小而冗于大,不冗于閑而冗于要,不冗于一二而冗于十百”。
  按照中國古代行政機構設置即衙門統(tǒng)系而言,唐以前地方衙署實行郡(州)縣二級制,唐設道,宋設路,但不是一級實體機構。元代設置行省,明朝改設三司,地方行政系統(tǒng)始成三級格局。清代在省、府之間設道臺衙門,二司之上設總督、巡撫,行政系統(tǒng)演變?yōu)槲寮壐窬?。因而從理論上講,總督、巡撫、藩、臬等衙門都是省級衙門,道臺,正四品,其衙門也屬于大衙門。而作為從四品的知府在清代只能算做中級官員,這也難怪知府大人不安于位,遑遑于升發(fā)之途了。如果再加上漕運、河道、鹽政等專署衙門,以及提督、總兵等武職衙門,那么,清代的大衙門之多就是不爭的事實了。
  清代衙門的另一個重要特點是許多衙署不設屬官,屬于長官獨立負責制,因而獨斷專行、一人專政,公權力的私人化具有相當普遍性。各省的總督、巡撫衙門,包括專署性質的漕運、河道總督衙門,都不設屬官,偌大的衙門除總督、巡撫外,沒有一個朝廷命官,而大量的事務都由其私人聘用的幕友及國家僅承擔少量經費的吏員來承擔。因而從常理上講,一個省或兩個省的大政多由“一把手”說了算。尤其是總督多由滿人充任,巡撫滿漢參半,對這些封疆大吏來說,既沒有人對其實行真正意義的監(jiān)督,他們又缺乏良好的道德操守,很多人都不是科舉“出身”,為官的素質大打折扣,只能將具體事務交由非國家正式編制的私人班底去做,因而公權力逐漸被私人化。所以清朝人經常講:今之吏治,三種人為之,即幕友、長隨、書吏。有“親民”之責的州縣衙門也是如此。本來,宋代以前,國家任命州縣主官、佐貳,共同掌理州縣之政,主官自辟掾(yuàn)屬作為正式行政人員。因而主官、佐貳和掾吏連為一體,一縣行政統(tǒng)一而完整。宋代以后,縣的行政開始被割裂:由于實行回避制度,主管縣政的正式官員,由國家任命,他們都是外籍人,進退頻繁;而具體處理行政事務的胥吏,都是本地人,他們盤踞衙署而不隨主官進退。到了清代,佐貳官員或者被置于無事可做的“閑曹”之地,或者因獨立執(zhí)掌某種職能而另辟衙署,但結果卻一樣:都逐步淡出一縣的主干行政系統(tǒng)。因此,在這種情況下,要處理紛繁的行政事務,州縣官只能依賴由其私人雇用的幕友、家丁以及盤踞州縣的書役,結果同樣導致公權力的私人化,即以私人勢力承擔國家公共職能。
  有一官就有一官之費,加上大量的私人班底,因而維持一個衙門的開銷就不是小數(shù)目。馮桂芬對官員的花銷有個大體的估計,他認為越是大官,費用就越多。以京官而言,翰林、部曹每年需要銀子一千兩,品級越高,所需越多,到一品官,一年需要一萬兩。地方官的體統(tǒng)更尊,加上延請幕友、書役,費用是京官的數(shù)倍。外官的養(yǎng)廉銀本來已經很優(yōu)厚,州縣官的養(yǎng)廉銀是其正俸的幾十倍,知府以上是四五十倍,總督巡撫近百倍,但枉法貪贓、死于國法的仍然很多,是真正的“貪人”。
  國家正規(guī)的支出即經過戶部“奏銷”的銀錢畢竟是有數(shù)的,可怕的是大量不可計數(shù)的非正規(guī)支出。馮桂芬曾與一位紹興人進行“擬議”:吏、戶、兵、工四部每年不從財政支出的費用多達上千萬,地方大小衙門人數(shù)更多,侵吞靡費的更多,不少于二千萬。這些錢從哪里來?“國家之帑藏居其三,吾民之脂膏居其七”。也就是說,在近三千萬的不經財政核銷的非正常支出中,有二千萬以上是搜刮民脂民膏而來。而清政府每年的財政總收入通常不足四千萬兩。
  舉一個具體的例證,就可以清楚納稅人養(yǎng)官的“負擔”有多重。根據(jù)《清朝文獻通考》統(tǒng)計,駐京官兵俸餉支出占全部預算支出的六成,王公百官的俸銀占12%,維持盛京等陵寢官兵俸餉占近二成。此外,其他各項相加,也不足12%。另據(jù)光緒《大清會典》記載的地方財政支出,文武官養(yǎng)廉銀、官俸、胥吏的工食銀相加,占總支出的19%。如果統(tǒng)算起來,清朝常年的財政支出第一項是兵餉,占60%,第二項就是養(yǎng)廉銀、俸食銀,占15%以上,其他為各級衙門的事務性支出。而用于支持和發(fā)展社會生產的財政支出幾乎沒有。乾隆時著名的封疆大吏陳宏謀經常講:“朝廷設官非不多也,而不以民事為事,止圖‘自了’,以為得計,則民不受官之益,反覺多官之為累矣。直謂之無良心可也。”他還在乾隆七年的一封家書中痛心地說:“官場習氣已深,每日自上及下,忙忙碌碌,雖有治民之排場,全無及民之實事。官日多,法日密,而民益無以自全?!比缍θ绶械氖⑹郎星胰绱耍卣撈渌麜r期了?!鞍裆D難”,必自省官始
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