浦東新區(qū)鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的現(xiàn)狀和發(fā)展對策
——關于新區(qū)鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的調研報告
浦東新區(qū)社區(qū)教育指導中心
為深入了解新區(qū)各鎮(zhèn)成人中等文化技術學校（以下簡稱鎮(zhèn)成校）和社區(qū)學校的現(xiàn)狀及問題，我們于2月下旬在新區(qū)電大召開了由各鎮(zhèn)成校（包括鎮(zhèn)社區(qū)學校，下同）代表參加的調研會議，并發(fā)出了相關的調研表，現(xiàn)把這次調研的情況及得出的幾點結論報告如下：
一、調查情況
這次調查的目的主要是了解各鎮(zhèn)成校主持工作的校長或副校長（常務）對發(fā)展鎮(zhèn)級社區(qū)教育的認識、目前存在的主要問題及征詢解決問題的途徑和方法或建議。
調查主要通過兩個方面進行，一是開座談會；二是發(fā)放調查表。調查表內容又分為三個部分：一是相關的數(shù)據(jù)；二是領導班子成員資料；三是征詢對有關問題的看法、建議。
通過調查，對新區(qū)各鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的情況，大體可作如下描述：
1．鎮(zhèn)及社區(qū)（成人）教育管理機制初步形成
各鎮(zhèn)在2004年9月前，均已先后在鎮(zhèn)成校加掛了社區(qū)學校的牌子，建立了社區(qū)學校校務委員會，一般由鎮(zhèn)黨委分管副書記擔任主任，黨委宣傳委員或分管副鎮(zhèn)長擔任校長，主持社區(qū)學校工作的（常務）副校長由主持鎮(zhèn)成校日常工作的（常務）副校長兼任，實際上形成了鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校兩套領導班子、一套工作班子，共同的教師與共享的資源，在辦學中既各有側重，又相互溝通，融為一體的管理體制。同時建立了村（市）學校的指導辦公室，從而加強了對鎮(zhèn)區(qū)范圍內各村和居委舉辦的村（市）學校的指導工作。
2．鎮(zhèn)級社區(qū)（成人）教育制度建設逐步加強
各鎮(zhèn)社區(qū)學校依托鎮(zhèn)成校，在建立之初，就制訂了較為完整的一套規(guī)章制度。原屬城區(qū)的鎮(zhèn)成校，根據(jù)區(qū)成教辦、文明辦與城工委印發(fā)的《關于加強浦東新區(qū)街道社區(qū)學校建設和管理的意見》、《浦東新區(qū)社區(qū)學校視導評估標準》，組織的視導，逐步做到統(tǒng)一管理要求和形成相關的管理制度；郊區(qū)則由原農工委的有關職能部門制訂了《村民學校辦學章程》，提出了村（市）民學校規(guī)范辦學的《管理要求》，在加強對村（市）民學校指導的基礎上，開展了示范特色村民學校的創(chuàng)建活動，促使社區(qū)學校、村民學校的管理工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。
3．鎮(zhèn)級社區(qū)（成人）教育規(guī)模取得重大發(fā)展
在區(qū)、鎮(zhèn)各方面的共同努力下，2004年浦東新區(qū)鎮(zhèn)成人教育系統(tǒng)的事業(yè)取得了突破性的發(fā)展，據(jù)網(wǎng)上不完全統(tǒng)計；各鎮(zhèn)社區(qū)（成人）教育的規(guī)模已經(jīng)突破50萬人次，達到了573504人次，是2002年247839人次的2.3倍，占當年全區(qū)入學總數(shù)996737人次的57.5%。
4.鎮(zhèn)級社區(qū)(成人)教育保障體系相對薄弱
但從總體來看發(fā)展鎮(zhèn)級社區(qū)(成人)教育保障體系,雖然通過加強領導,政府推動,明確目標,落實措施,做好指導,確保投入.使各鎮(zhèn)社區(qū)(成人)教育的師資、設備、經(jīng)費等保障體系有所改善。如唐鎮(zhèn)、北蔡、三林、曹路四鎮(zhèn)，2004年僅基建的投入就分別達到16.5萬、170萬、50萬和6.7萬元,川沙、張江、唐鎮(zhèn)、北蔡、三林和高行等鎮(zhèn)均撥給了社區(qū)教育的專項經(jīng)費。又如金橋鎮(zhèn)政府，包括村民學校在內，2004年經(jīng)費總投入達525萬元，其中鎮(zhèn)成校的人員經(jīng)費及日常經(jīng)費34萬元，設備添置費31萬元。但總體來說，由于缺少教育條件均衡發(fā)展的具體措施與目標，所以還是比較薄弱。成人（社區(qū)）教育的投入，只是根據(jù)各鎮(zhèn)領導的認識自行決定，使大多數(shù)鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的經(jīng)費投入不足，教師（包括教師事業(yè)編制人員）的經(jīng)濟待遇與其他中小學校同類人員相比存在差距，也使部分鎮(zhèn)成校無論在校舍面積還是設備設施方面都相形見絀，足見保障機制尚未形成良性循環(huán)。
二、主要問題
1．鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）教育的管理體制問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校“是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的”，并“接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的直接領導和區(qū)（縣）教育行政部門的行政管理和業(yè)務指導”（見《上海市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成人中等文化技術學校設置暫行規(guī)定》第二條），按理來說，它的管理體制是由正式文件所規(guī)定的，不應存在問題。但問題恰恰出在這個雙重領導上。由于現(xiàn)在各鎮(zhèn)的領導已經(jīng)多次換屆，新的領導對鎮(zhèn)成校的性質并不十分了解，而區(qū)社發(fā)局的分管領導多年來也已多次調任，由于種種原因，也沒有及時與各鎮(zhèn)的分管領導進行溝通。使部分鎮(zhèn)分管領導在認識上產生了誤區(qū)，背離了1987年原國家教委、農牧漁業(yè)部、財政部《關于頒發(fā)<鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民文化技術學校暫行規(guī)定>的通知》[（87）教成字007號]和2003年重修訂的《上海市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成人中等文化技術學校設置暫行規(guī)定》的精神。
2．鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）教育的人員待遇問題
由于管理體制出了問題，使鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）學校的人員的待遇問題也就隨之產生。根據(jù)建校文件規(guī)定：鎮(zhèn)成校是由鎮(zhèn)政府舉辦的，其投入（包括基建、設備和日常經(jīng)費）應列入鎮(zhèn)級政府預算（所以文件是財政部會簽的），所以校長一般由分管的副鎮(zhèn)長兼任，并由鎮(zhèn)政府任命的。但主持日常工作的校長（或稱常務副校長、副校長）是由原教育行政部門（區(qū)、縣教育局）派駐鎮(zhèn)協(xié)助政府開展成人教育的事業(yè)干部兼任和任命的，其教師是由教育行政部門從教育事業(yè)編制（中小學）中抽調而派到鎮(zhèn)成校工作的。但從去年開始的鎮(zhèn)屬事業(yè)單位體制改革，就把成校的成員排除在外，使他們的待遇問題也就形成了兩不管的尷尬局面，他們的待遇到底該如何落實就成了問題。
3．鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）教育的業(yè)務指導問題
按理鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）學校所開展的相應教育工作，根據(jù)教育部的文件精神，應由區(qū)教育行政部門實施行政管理和業(yè)務指導，但由于體制方面及社發(fā)局職能部門的種種因素，從某種角度講造成了這方面的不到位甚至是缺位。正因此，原郊區(qū)農工委的相關職能部門就建立起村民學校指導辦公室（最近隨行政管理體制的變更而正式撤消），對村民學校開展的工作進行業(yè)務指導，但他們不能代替教育部門對鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的指導。所以社發(fā)局建立社區(qū)教育指導中心的舉措，受到了歡迎，寄予厚望。他們提出了多種指導的要求，并希望盡可能的給予滿足。
4．鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）教育的經(jīng)費投入問題
按照國家部委和市教委的文件，鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的經(jīng)費投入應該有具體的保障，特別是現(xiàn)在鎮(zhèn)的財力已經(jīng)“今非昔比”，而且自從中小幼各類全日制學校管理二元并軌后，可以說鎮(zhèn)成校是鎮(zhèn)政府主辦的唯一的一所面向全鎮(zhèn)居民的學校，完全可以搞得好。目前之所以存在問題，主要是以往管理上出現(xiàn)了疏漏，政府部門缺少一個明確的聲音，造成了部分領導認識上的誤區(qū)。他們可能認為既然教育事業(yè)二元并軌，其他學校區(qū)里都收去了，為什么還要留這所學校？最好區(qū)里也收去。所以目前多數(shù)鎮(zhèn)政府不愿把錢花在鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的身上，但鎮(zhèn)和村對村民學校的投入倒是亳不吝嗇的，認為這是自己的學校，所以有的村民學校校舍設施已經(jīng)毫不遜色于鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校，個別的甚至已經(jīng)超過了鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校。
5．部分鎮(zhèn)成校領導班子自身素質的問題
目前部分主持成校日常工作的校長（包括教育行政部門派出并任命的，以及由各鎮(zhèn)自行選派而未經(jīng)社發(fā)局任命的校長、常務副校長、副校長）及班子成員的自身素質及任職能力與當前鎮(zhèn)級成人（社區(qū)）教育發(fā)展的要求，也存在著不少的距離，也制約了一個地區(qū)成人（社區(qū)）教育事業(yè)的發(fā)展。
三、相應對策
1．明確性質，正確定位
要由新區(qū)政府出面，至少是社發(fā)局作為教育行政主管部門出面，組織各鎮(zhèn)分管領導學習國家和市有關鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的文件和規(guī)定，包括：原國家三部委的007號文，《教育部關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（教職成[2002]13號），《上海市社區(qū)學校設置暫行規(guī)定》，及《上海市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成人中等文化技術學校設置暫行規(guī)定》；并轉發(fā)相關文件，有必要明確鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的性質、定位、職責、任務，以進一步統(tǒng)一鎮(zhèn)領導的認識：學校是由鎮(zhèn)政府主辦的，經(jīng)費渠道是明確的，并經(jīng)財政部認可的，應該列入政府預算。
2．理順體制，形成機制
由政府出面發(fā)文，根據(jù)國家與市的有關規(guī)定，明確鎮(zhèn)成校辦學的主體和主管部門，既明確各級的管理職責，又避免鎮(zhèn)成校由于多頭領導、多重體制而處于無所適從的境地。
3．調整布局，核定編制
應根據(jù)浦東新區(qū)目前行政管理體制變革后的實際情況，對鎮(zhèn)成人學校的布局進行適當調整，隨后根據(jù)相關規(guī)定進行核編。
事實上所謂鎮(zhèn)成校布局調整的問題，并不是不堅持一鎮(zhèn)一校的格局，恰恰相反，而是要在堅持一鎮(zhèn)一校的前提下，恰當調整它的辦學功能、方向，以適應新的形勢，并解決由此而產生的一系列具體問題，促進鎮(zhèn)成校的進一步健康發(fā)展。
重點在于要加強領導，統(tǒng)籌規(guī)劃，使其能夠充分體現(xiàn)它“綜合性、多功能和社區(qū)化”的辦學方向，以更好地貼緊區(qū)、鎮(zhèn)的中心工作，為鎮(zhèn)區(qū)的三個文明建設、構建和諧社會服務，是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校布局調整工作的根本目的。同時要正確引導，合理配置，關鍵在于調動鎮(zhèn)政府的積極性，既從本鎮(zhèn)的角度，又能從新區(qū)的全局來考慮問題，自覺地接受調整方案，才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校在辦學方向、服務功能、專業(yè)設置、教學設施、師資力量、辦學規(guī)模等方面進行適當?shù)恼{整。結合教育部關于“積極創(chuàng)建國家級示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術學校，繼續(xù)辦好省級示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術學校。國家級和省級示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術學校的比例應達到當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術學校總數(shù)的10%以上”的要求采取措施，加強重點。在這個基礎上采取點面結合、共同發(fā)展的策略，使全區(qū)鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校的建設上一個新的臺階。
這里可以有多種方案供選擇。如：一是全區(qū)選擇2~3所基礎較好的鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校，進行重點建設；二是從目前的功能區(qū)為單位，每個功能區(qū)創(chuàng)建一所示范校等。目標明確以后，由社發(fā)局人事處按示范校與一般成校的標準，分別定編。建議每所鎮(zhèn)成?？啥▎T3~5人，同時清退不符合條件的人員。
4．審定資格，重新任命（或聘任）
對各鎮(zhèn)成人學校主持日常工作的校長，應根據(jù)市教委相關文件規(guī)定，按原初級中學校長或相當于副科級的校長任職資格，重新選拔任命或聘任校長，以利加強領導，有序管理，使鎮(zhèn)成校的工作進一步規(guī)范，發(fā)揮出更大的作用。
5．建章立制，規(guī)范有序
除了要求各鎮(zhèn)黨委、政府加強領導外，還要建立一套對鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校實施行政管理、業(yè)務指導的規(guī)章制度，明確教育署成職科、區(qū)社區(qū)教育指導中心和教育處等相關職能部門各自的職責，使對各鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校進行考核、評估、指導，以及成校教師的培訓、職評等各工作，都能落到實處，有部門負責，有具體的工作人員組織實施，才能使相應的考核激勵機制充分發(fā)揮作用。
6．疏通渠道，落實待遇
要明確全民編制校長和教師的身份，是由區(qū)教育行政部門（社發(fā)局）派到鎮(zhèn)成校協(xié)助鎮(zhèn)政府開展成人教育工作的，那么其基本人頭經(jīng)費就應該由國家（區(qū)里）負擔。至于鎮(zhèn)政府根據(jù)自己的需要增加非教師編制的人員，則其經(jīng)費就由鎮(zhèn)政府承擔。
目前部分鎮(zhèn)成校的校長教師實際待遇低于中小學同類人員的狀況，就必須按照上述原則加以解決。為此我們建議：人頭費、部分獎金（國發(fā)部分）應由社發(fā)局在財政經(jīng)費中撥給；但鑒于鎮(zhèn)成校是鎮(zhèn)政府主辦的，又加掛了鎮(zhèn)社區(qū)學校的牌子，擴大了職能，承擔了社區(qū)教育的任務，主要為地區(qū)服務，日常辦學經(jīng)費和教職工的其他福利待遇，應享受鎮(zhèn)的有關待遇。主持日常工作的校長應享受副科級待遇或目前鎮(zhèn)六大中心中的副主任待遇；教師享受一般科員待遇，并由社發(fā)局通過下達文件或召開會議與鎮(zhèn)政府進行溝通等方式予以落實，以利于各鎮(zhèn)成人教育和社區(qū)教育的發(fā)展。
總之，通過這次調研，使我們深切的感受到；新區(qū)各鎮(zhèn)在發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)范圍的成人教育和社區(qū)教育中，確實發(fā)揮了重要作用，可以說是新區(qū)成教事業(yè)的半壁江山（實際是57%），但由于多種復雜的因素，使鎮(zhèn)成人（社區(qū)）學校在發(fā)展中積累了諸多問題，特別是校長、教師的政治地位、待遇問題的解決，已經(jīng)迫在眉睫，部分鎮(zhèn)成校校舍條件之簡陋、設備條件之差劣已到了必須盡快解決的關頭，必須改變本區(qū)鎮(zhèn)成校辦學條件大大落后于郊區(qū)先進縣的現(xiàn)狀，加快發(fā)展進程。
但我們也深信，只要領導重視，憑借新區(qū)的實力，這些問題的解決也是有依據(jù)可循、有條件、有基礎的。希望一個嶄新的鎮(zhèn)成人（社區(qū)）教育的局面，盡早展現(xiàn)在我們的面前。
（本文由姚天德執(zhí)筆，發(fā)表于《浦東社區(qū)教育》2005年第1-2期）
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