上諭俗稱“圣旨”，是古代皇帝日常發(fā)布命令、指示的文書。其形式多種多樣，既包括皇帝特發(fā)的指示性命令，也包括皇帝在臣工題本、奏折上的批示。在中國古代君權(quán)至上的政治和行政體制中，上諭的落實(shí)與執(zhí)行一般都比較嚴(yán)格，否則一旦某官員被證明“違旨”“抗旨”，輕則革職處分，重則性命難保。但這并不能排除很多官員在上諭的落實(shí)方面存在拖延、陽奉陰違、弄虛作假等問題，所以如何督查皇帝旨意的真正落實(shí)，顯得非常重要。清代在維系國家大一統(tǒng)方面成效卓著，很大程度上歸功于全國政治和行政系統(tǒng)在執(zhí)行皇帝上諭及各項中央政令方面的效力，而且清朝也摸索出一套比較嚴(yán)格的上諭督辦、落實(shí)制度。由于清代留下了比較完整系統(tǒng)的官方檔案，使我們能夠清楚地看到這種上諭督辦制度是如何發(fā)揮作用的。
清朝皇帝上諭的發(fā)布程序以雍正時期為界，前后有所不同。雍正以前，清朝基本仿效明制，以內(nèi)閣為政本之地，皇帝上諭的起草、發(fā)布都通過內(nèi)閣完成。具體而言，內(nèi)閣大學(xué)士根據(jù)皇帝旨意，撰擬草諭，皇帝閱示后，發(fā)給中央各部院執(zhí)行。同時，對于各部院大臣、各省督撫等上奏的題本，由內(nèi)閣匯總后，內(nèi)閣大學(xué)士對每個題本提出處理方案，報皇帝圈閱批準(zhǔn)，再由內(nèi)閣下發(fā)執(zhí)行。若皇帝不同意內(nèi)閣大學(xué)士給某題本的票擬意見，則不予批紅，將題本折一下后擲還內(nèi)閣，此時題本稱為折本。當(dāng)折本積累到十余件時，內(nèi)閣官員會在皇帝御門聽政時將折本一并拿到朝堂上，皇帝就每一個折本事務(wù)聽取內(nèi)閣大學(xué)士、學(xué)士、部院大臣們的意見，做出最終的決定，形成上諭，下發(fā)相關(guān)部門執(zhí)行。這是清代皇帝上朝處理政務(wù)的主要內(nèi)容。但最晚在康熙前期，另外一種上行文書——奏折，逐漸推廣使用，開始潛移默化地改變原有的上諭發(fā)布程序。
奏折最初極具機(jī)密性，由康熙帝專門授權(quán)某官員奏報某種事務(wù)，皇帝在密折上的批示，更屬密諭，外人無從知曉。而且，康熙時期的密折并沒有繳回和存檔制度，基本就靠皇帝自己的記憶力。但實(shí)際上，得到皇帝授權(quán)的官員全力執(zhí)行尚唯恐不及，也就不用擔(dān)心這種密諭得不到落實(shí)了。如康熙帝御駕親征準(zhǔn)噶爾部時，留太子在京城監(jiān)國，但太子在京城的一舉一動，都會有官員用奏折向皇帝密報。又如，大學(xué)士熊賜履為江南士人領(lǐng)袖，七十多歲退休后回到南京，不久去世。但他在南京的日常起居、與人交往，甚至患病后用藥情況，死后的財產(chǎn)情況，皇帝都從密折渠道全部知悉。
雍正七年（1729），軍機(jī)處成立后，軍機(jī)大臣作為親信重臣，協(xié)助皇帝處理奏折，并壟斷了幾乎所有上諭的起草。由此，上諭開始分為兩種，一種是“明發(fā)”，即由軍機(jī)處將根據(jù)皇命起草的特旨上諭或皇帝同意明發(fā)的奏折，交給內(nèi)閣，由內(nèi)閣頒發(fā)相關(guān)部院執(zhí)行，稱作“內(nèi)閣奉上諭”。同時，題本的批發(fā)仍如以往。另外一種是“廷寄”，即不經(jīng)內(nèi)閣轉(zhuǎn)發(fā)，而以“軍機(jī)大臣奉旨”的名義，由軍機(jī)處將上諭或朱批奏折密封，交兵部捷報處，以每日四百里或六百里或八百里的速度馬上飛遞，直接寄往各地督撫、將軍、大臣，以保證其機(jī)密性和高效性。雍正以后，通過批閱奏折而直接給各地官員發(fā)指示成為上諭的常用形式?；蛴苫实壑苯釉谧嗾凵弦灾旃P批示，稱朱批奏折。或者皇帝覺得某奏折所奏事關(guān)重大，在奏折上批示“另有旨”，再由軍機(jī)處根據(jù)皇帝的旨意專門起草一份上諭寄給該官員。通常，這種上諭的起草分三種情況，第一種由皇帝向軍機(jī)大臣口授旨意，軍機(jī)大臣隨后回到軍機(jī)處，向軍機(jī)章京轉(zhuǎn)述，由軍機(jī)章京筆走龍蛇迅速起草，然后再由軍機(jī)大臣拿給皇帝審閱，皇帝若無異議，則由軍機(jī)處直接封發(fā)。第二種，若皇帝覺得有不妥之處，則用朱筆在紙上修改后，軍機(jī)處將帶著朱筆痕跡的上諭即刻封發(fā)。第三種則是皇帝對某奏折所奏事務(wù)拿不準(zhǔn)時，常交軍機(jī)大臣討論、議復(fù)。但這種討論常為口頭的，因此，當(dāng)軍機(jī)大臣的議復(fù)意見獲得肯定后，軍機(jī)處會將皇帝交辦議復(fù)過程簡練寫出，最后注明“本日奉旨：依議。欽此欽遵。”皇帝閱示后封發(fā)。
因此，清代的地方大員可以通過兩個渠道收到皇帝的上諭：一是內(nèi)閣渠道，包括由軍機(jī)處轉(zhuǎn)交內(nèi)閣下發(fā)的明諭、奏折，或是通過上奏題本得到的批復(fù)。如大赦、巡幸、謁陵、經(jīng)筵、蠲免及高級官員的除授降革、重大案件的處理結(jié)果等國家大量的常規(guī)性事務(wù)，內(nèi)閣分類下發(fā)中央各部院衙門，各部院再將這類上諭、題本，通過各省的駐京提塘發(fā)給各省督撫等官員。二是由軍機(jī)處直接寄發(fā)的“廷寄”密諭，或是通過上奏奏折得到的批復(fù)，多為機(jī)密性諭旨，其內(nèi)容大都是告誡臣工、指授兵略、查核政事、責(zé)問刑罰之失當(dāng)?shù)?。奏折的呈送由地方大員派專人進(jìn)京到紫禁城東華門呈送，得到批復(fù)后，仍由送折人由京城直接帶回。
清代為了保證上諭被準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行，建立了嚴(yán)格的存檔制度。首先，對內(nèi)閣來說，所發(fā)上諭均留滿、漢文底稿，并注明抄錄者、翻譯者的名字，以明確責(zé)任。內(nèi)閣下發(fā)的題本，由六科給事中抄發(fā)各部院后，原件送回內(nèi)閣留存，以便查對。所以清代保留下基本上完整的內(nèi)閣大庫檔案，其數(shù)量汗牛充棟。
其次是六科存檔。凡有題本下發(fā)，都察院六科給事中抄錄后存檔，以便核查，被后世稱為六科史書，體系完整，數(shù)量龐大。
第三，軍機(jī)處存檔。對于奏折，雍正帝繼位后，一改康熙時期奏折文書散亂無序的狀態(tài)，建立起一套嚴(yán)密的軍機(jī)處存檔制度?；实凼紫认铝罡鞯胤饨罄魧⒁酝滴鯐r期所有的朱批上諭、奏折全部繳回皇宮，個人嚴(yán)禁存留。之后，各省官員每到年底都要把這一年接到的朱批上諭、奏折全部繳回至軍機(jī)處收存。此外，軍機(jī)處所經(jīng)手的全部諭旨、朱批奏折等，下發(fā)之前，都由軍機(jī)章京抄錄，按月存檔，成為軍機(jī)處錄副檔案，這是目前留給后人最為齊全的清宮檔案。所以，現(xiàn)存的軍機(jī)處檔案分為朱批奏折和錄副奏折兩大類，有上千萬件之多。清代宮廷檔案之完整，世界罕見，對研究歷史的重要性，可與敦煌文書相媲美。
上諭存檔制度的建立和完善，便于內(nèi)閣、軍機(jī)處核查上諭的執(zhí)行，避免在各環(huán)節(jié)抄錄錯誤或有意篡改之弊，或是擬旨大學(xué)士及其他內(nèi)閣人員出現(xiàn)失誤。如光緒三年（1877），山西巡撫曾國荃題奏歸化城客民耿姓毒斃田郭氏一本，批示“將余依議奏”，但內(nèi)閣在將題本翻譯成滿文時，竟將批示翻譯成“余依議”，意思大相徑庭。由于程序嚴(yán)密，此種舛誤很快被發(fā)現(xiàn)并上報，結(jié)果內(nèi)閣相關(guān)中書、侍讀以及沒有看出錯誤的大學(xué)士等一系列官員都受到處分。
清代上諭及中央政令的督辦與落實(shí)，分兩個層級，一是常規(guī)性的督辦，由都察院所屬科道官員負(fù)責(zé)。二是專門性督辦，由內(nèi)閣中的專門機(jī)構(gòu)與皇帝欽定的大臣負(fù)責(zé)。
（一）常規(guī)性督辦
按照規(guī)定期限對各部院落實(shí)上諭的情況進(jìn)行稽查，是都察院所屬科道官員的重要職責(zé)之一。清初即已經(jīng)明確規(guī)定，上諭經(jīng)內(nèi)閣發(fā)給中央各部院后，各部院據(jù)此制定文件發(fā)給各省執(zhí)行，之后必須在一定時限內(nèi)將落實(shí)情況向內(nèi)閣做專門回復(fù)，方為最終完結(jié)此事，否則便屬“未結(jié)”，即沒有落實(shí)上諭。
清代的都察院掌握監(jiān)察大權(quán)，下設(shè)六科給事中和監(jiān)察御史。所謂科道官：科，即吏、戶、禮、兵、刑、工六科給事中。道，即對應(yīng)全國行省的十五道監(jiān)察御史。六科為傳統(tǒng)意義上的封駁、諫議機(jī)構(gòu)，類似唐宋時期的門下省，負(fù)責(zé)對中央擬下發(fā)的諭旨、文件進(jìn)行檢查、審校，若有不當(dāng)之處，則可以封駁。明清時期門下省的諫議大夫等官員改為六科給事中，在政令程序上，他們位于內(nèi)閣與各部院之間，上承內(nèi)閣，下啟各部，分別對口監(jiān)察內(nèi)閣發(fā)給六部等中央部院的政令。即“凡科抄，給事中親接本于內(nèi)閣，各分其正抄、外抄而下于部”。理論上，若六科給事中不同意，上諭就無法發(fā)出，亦無法執(zhí)行。
六科給事中不僅掌管政令發(fā)布，還要督查政令的執(zhí)行?！肚鍟洹份d：給事中負(fù)責(zé)“掌發(fā)科抄，稽察在京各衙門之政事，而注銷其文卷”。這里所說的“注銷其文卷”，就是每個部院衙門將所辦之事，每月兩次造冊，送到稽核之科、道注銷。按照法定期限，一個部院把一個政令執(zhí)行完畢后，該科就把這件事的文卷注銷，是為“已結(jié)”。若這個部院在規(guī)定期限內(nèi)未能完成中央政令，則這件事仍是“未結(jié)”，該科就需要向皇帝稟報，并對無故逾限、未能按時落實(shí)上諭的相關(guān)官員進(jìn)行參劾。
按照清代的規(guī)定：吏科負(fù)責(zé)稽核吏部、順天府，戶科負(fù)責(zé)稽核戶部，禮科負(fù)責(zé)稽核禮部、宗人府、理藩院、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監(jiān)、欽天監(jiān)，兵科負(fù)責(zé)稽核兵部、太仆寺、鑾儀衛(wèi)，刑科負(fù)責(zé)稽核刑部、通政使司、大理寺，工科負(fù)責(zé)稽核工部。
同樣，都察院所屬的監(jiān)察御史也有類似職責(zé)，“掌稽察在京各衙門之政事，……若掣簽、磨冊、勘工，則道各分其職”。
由以上內(nèi)容可以看出，清代將朝廷日常政令的執(zhí)行、督辦置于都察院科道官員監(jiān)督之下，按說應(yīng)該很有效果。但實(shí)際上，這種常規(guī)性監(jiān)察與督辦在很多時候作用有限。究其原因，一則雖然科道位列九卿，專責(zé)糾彈，可獨(dú)立言事，但他們僅為五六品，而中央部院長官、地方督撫多為從一品、正二品大員，這種級別上的反差讓他們多是謹(jǐn)言慎行。二則各地各省總是能有很多逾限的理由，省、部之間的官員又存在著利益關(guān)系，僅從陋規(guī)角度來說，各省官員每年要給各部官員，甚至?xí)舾鞣N名目的好處，過節(jié)有節(jié)費(fèi)，夏天有“冰敬”，冬天有“炭敬”等等，即使科道官員也難以自潔。例如，道光十一年（1831），竟查出有六科書吏將某一未完成之事，在注銷時，通過更改日期，改為完成。只是此事被查出參劾，得到糾正。設(shè)想是否還有很多類似的作弊沒有被查出的？所以，僅僅依賴這種常規(guī)性督辦還不能完全解決中央政令的及時落實(shí)問題。于是，雍正時期，為強(qiáng)化皇帝上諭、中央政令的落實(shí)，又逐漸建立起一套專門性督辦制度。
（二）專門性督辦
專門性督辦是指由內(nèi)閣和皇帝指派的大學(xué)士等高級官員直接督辦上諭的落實(shí)，以解決以科道為主的常規(guī)性督辦工作的不足。這種專門性督辦機(jī)制由兩個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
一是內(nèi)閣稽察房。雍正帝繼位后，在力行改革的同時，一直努力糾正康熙晚年以來官場因循疲玩、官員怠政懶政，一些中央部院辦事拖沓緩慢的狀況。雍正五年，清朝在西北有與準(zhǔn)噶爾蒙古部的戰(zhàn)爭，在西南有大規(guī)模改土歸流的展開，國家軍政事務(wù)一浪緊似一浪，需要各部院高效運(yùn)轉(zhuǎn)?？墒怯赫郯l(fā)現(xiàn)很多上諭發(fā)布后，久久不見部院大臣回奏，于是他下令在內(nèi)閣設(shè)立稽察房，專門監(jiān)督各部院按時落實(shí)政令。當(dāng)時議定：除步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、八旗、內(nèi)務(wù)府自行稽查具奏外，各部院衙門每月均需將“一切事件，聲明已結(jié)未結(jié)，送閣匯奏”?！皩㈦尢刂冀慌c各該處一切事件，俱著查明具奏?！被旆棵吭聦㈥P(guān)于上諭已經(jīng)完成和未能完成的情況匯總后，由內(nèi)閣于月終向皇帝匯奏。稍后又規(guī)定：內(nèi)閣、科道對各部院衙門辦理應(yīng)奏事件遲延者，有權(quán)究參。
相對于都察院所屬的科道，內(nèi)閣稽察房的設(shè)置意味著內(nèi)閣直接介入上諭的督辦落實(shí)，不僅提高了督辦部門的權(quán)威，而且，由于內(nèi)閣本身就是上諭，包括皇帝所發(fā)的各種特旨的下發(fā)機(jī)構(gòu)，所以對事情來龍去脈非常熟悉，更加便于督辦。雍正帝借此機(jī)會，又專門下令壓縮中央各部辦事期限，吏、禮、兵、刑、工等衙門，原來需要20日完結(jié)的，改為10日完結(jié)。戶部事件原來需要30日才能完結(jié)的，改為20日完結(jié)。
可以看出，雍正帝通過設(shè)立內(nèi)閣稽察房，強(qiáng)化了對中央各部院落實(shí)政令的督辦力度。但他強(qiáng)化政令落實(shí)的腳步遠(yuǎn)未停止，三年后，另外一個更為權(quán)威的上諭督辦機(jī)構(gòu)成立。
這就是第二，稽查欽奉上諭事件處。在雍正帝看來，如果沒有級別足夠高的官員專司稽察督催，各部院衙門、地方大員對上諭的落實(shí)仍然是有緩有急，參差不齊?；旆柯殭?quán)有限，八旗、步軍統(tǒng)領(lǐng)等都不在其稽查范圍之內(nèi)。為此，雍正八年，雍正帝下令在內(nèi)閣設(shè)立稽查欽奉上諭事件處，專門負(fù)責(zé)稽察中央各部院、八旗是否按照時限落實(shí)上諭的問題。按其規(guī)定，各部門接到上諭或者帶有皇帝朱批的奏折后，都要抄錄一份給稽查欽奉上諭事件處，由該處按照規(guī)定時限進(jìn)行稽察，每月二十五日，該處將各部門落實(shí)上諭的情況造冊注銷。對于無故逾限的官員進(jìn)行參奏。即使某部院衙門這個月沒有接到皇帝的上諭，也要向該處報告情況。每年年底時，該處將各部院中未能完結(jié)的事項匯總向皇帝奏報。在這其中，雍正帝還專門將八旗遵奉上諭的督查納入稽查欽奉上諭事件處的管轄之下，尤其是八旗官員補(bǔ)授方面奉到的上諭，也要按月抄錄報送該處，然后每三月將所抄錄的上諭造冊匯總，由該處調(diào)取八旗中所存的原始卷宗，逐一核對上諭的落實(shí)情況。
八旗是滿族人起家的根本所在，由皇帝直接控制，其管理也相對獨(dú)立于國家機(jī)構(gòu)之外，都察院很難對八旗官員實(shí)施監(jiān)察。雍正帝此時將八旗遵奉上諭的情況統(tǒng)一納入內(nèi)閣之下進(jìn)行稽察督辦，既表明該部門的權(quán)威性，也顯示出清朝對八旗的管理深度國家化的過程。乾隆五年，乾隆帝再次下詔重申和強(qiáng)調(diào)稽查欽奉上諭事件處對八旗所奉上諭的稽查權(quán)，進(jìn)一步鞏固了這一制度。
在管理方面，稽查欽奉上諭事件處不設(shè)專官，由皇帝從內(nèi)閣滿漢大學(xué)士及各部院尚書、左都御史中特旨簡派兼領(lǐng)該處之事。下設(shè)委署主事一人，由滿人擔(dān)任。又下設(shè)行走司官漢四人，掌稽查事件。又設(shè)供事五名，于各部書吏內(nèi)考取。他庫爾什八名，于八旗馬甲內(nèi)挑補(bǔ)。從后來實(shí)際運(yùn)行情況來看，兼管此處的內(nèi)閣大學(xué)士、尚書、左都御史等往往都是皇帝所倚重之大臣，可謂位高權(quán)重，在朝廷極具發(fā)言權(quán)。而且乾隆以后，愈至晚清，清廷對此事愈發(fā)重視，一些名臣如董誥、曹振鏞、穆彰阿、孫家鼐、賈楨、王文韶、李鴻章等，都曾以內(nèi)閣首輔大學(xué)士身份兼管稽查上諭之事，而軍機(jī)大臣世續(xù)還屬宗室。相比而言，清朝派重臣監(jiān)管上諭督辦，其權(quán)威性大大超過科道。
即使到晚清，清廷仍然在不斷強(qiáng)調(diào)督辦上諭的效力。咸豐十一年（1861），在清軍與太平天國起義激戰(zhàn)正酣之際，剛剛垂簾聽政的慈禧太后以同治小皇帝的名義發(fā)布上諭，重申各部院接上諭后必須在10天內(nèi)回奏落實(shí)情況，而對于要求某部院速議的上諭，則需7日內(nèi)回奏。要求內(nèi)閣稽察房和稽查欽奉上諭事件處嚴(yán)格按照時限稽查，若有逾限或遺漏情況，查明責(zé)任者，嚴(yán)厲參處。
總之，清朝在上諭的督辦、落實(shí)方面，制度嚴(yán)，威權(quán)重，在很大程度上保證了有清一代中央的權(quán)威，這在清代大一統(tǒng)國家維護(hù)方面具有重要意義。宣統(tǒng)三年（1911）五月，辛亥革命爆發(fā)之前，清廷進(jìn)行內(nèi)閣官職改革，稽查欽奉上諭事件處被裁撤，舊有的上諭督辦體制宣告結(jié)束。
作者簡介
劉文鵬，1972生，河北寧晉人。歷史學(xué)博士，中國人民大學(xué)清史研究所教授，主要研究方向為中國古代政治史。出版《清代驛傳及其與疆域形成關(guān)系之研究》《盛世背后：乾隆時代的偽奏稿案研究》等專著。
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