如何構(gòu)筑新型城市基層管理體制
崇川區(qū)編制委員會辦公室
現(xiàn)行城市管理模式為四級管理層次，即：市政府——區(qū)政府——街道辦事處——居委會。居委會作為最基層的管理機(jī)構(gòu)向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變目前已初步成型，但是作為居委會的上級管理機(jī)構(gòu)街道辦事處還是政府的派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重地制約了建設(shè)新型城市管理體制的步伐，這里主要談?wù)劷值拦芾眢w制的改革。
一、街道管理體制改革的必要性和現(xiàn)實性
隨著城市社區(qū)建設(shè)的不斷深化，尤其是原有的城市管理體制的基礎(chǔ)（單位體制）已被打破，傳統(tǒng)城市基層管理體制無論是在運行方式、還是在整合功能上，都明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代城市管理的新要求，主要表現(xiàn)在：一是職能“越位”。大量的行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處身上，而街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力。二是功能“錯位”。現(xiàn)階段街道辦事處承擔(dān)的既有政府組織的行政功能，又有經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)功能，還有社區(qū)組織的社會服務(wù)功能。這種“政經(jīng)合一”和“政社合一”的狀況嚴(yán)重阻礙了辦事處作用的發(fā)揮。三是社區(qū)自治不到位。社區(qū)居民組織的經(jīng)費來源、人員配置、工作部署考核等，在很大程度上依賴于街道辦事處。社區(qū)居委會承擔(dān)的任務(wù)達(dá)100多項，成為各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層、落實層。街道辦事處與社區(qū)居委會之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系，往往只停留在口頭上，影響和束縛了社區(qū)自治功能的培育和發(fā)展。因此，探索改革街道基層管理體制，已經(jīng)成為當(dāng)前社區(qū)面臨的重大現(xiàn)實課題。
首先，改革街道管理體制是適應(yīng)政治文明建設(shè)發(fā)展的迫切需要。社區(qū)建設(shè)從行政推動向自治導(dǎo)向發(fā)展，代表了一種趨勢。探索街道管理體制改革，對于擴(kuò)大公民有序政治參與，完善城市居民自治，具有重要的意義。其次，改革街道管理體制是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展新形勢的迫切需要。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的逐步到位，街道辦事處管理經(jīng)濟(jì)的職能消亡，其行政管理職能可以歸還給區(qū)政府職能部門；同時，隨著社區(qū)自治功能的增強(qiáng)，街道辦事處的社會服務(wù)職能完全可以轉(zhuǎn)移給社區(qū)。任何管理主體都是依賴管理客體而存在的，管理客體消亡了，管理主體也就失去了存在的基礎(chǔ)，必然隨之消亡，對街道辦事處來說也是如此。第三，改革街道管理體制是適應(yīng)建立“小政府、大社會”的迫切需要。街道辦事處本來就不具有法律賦予一級政府的地位和權(quán)力，許多行政事務(wù)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，街道只是扮演“二傳手”的角色，這不僅增加了管理成本，而且助長了政府脫離群眾的官僚主義作風(fēng)。
二、街道體制改革的基本走向
隨著改革進(jìn)程的不斷深入，街道在城市管理中應(yīng)主要發(fā)揮以下幾種職能：
組織協(xié)調(diào)職能：作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處不再直接承接政府職能部門下派的具體任務(wù)，而是通過街道管理委員和社區(qū)會議發(fā)揮在轄區(qū)范圍內(nèi)的組織和協(xié)調(diào)作用。組織地區(qū)性的社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動，協(xié)調(diào)政府、社會及社區(qū)各方面的利益關(guān)系；街道黨工委應(yīng)被賦予轄區(qū)干部管理職責(zé)，對職能站所的干部提撥任免擔(dān)負(fù)起組織責(zé)任；指導(dǎo)社區(qū)居委會的工作，促進(jìn)社區(qū)自治，組織、動員社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)；組織社會服務(wù)組織承接政府分配的社會事務(wù)工作，組織社工、義工隊伍，從事公共管理和服務(wù)。
服務(wù)管理職能：街道辦事處發(fā)揮在轄區(qū)事務(wù)中的協(xié)調(diào)作用，為政府職能部門、社會單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共福利項目行使管理職能，對涉及居民利益的環(huán)境、衛(wèi)生等公共項目實施項目式管理運作。
監(jiān)督檢查職能：作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，依法督察行政部門的工作，對職能部門的工作效果進(jìn)行考評，對社會服務(wù)組織和社區(qū)承接政府的工作進(jìn)行檢查和評估。
街道職能定位逐漸清晰后，要逐步理順街道與區(qū)政府的關(guān)系，與職能部門及職能站所的關(guān)系，與社區(qū)的關(guān)系，第三級管理體制才能真正建立起來。
在城市管理重心下移和政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)能的強(qiáng)勢推動下，街道管理體制改革將出現(xiàn)以下趨向：
1、撤科設(shè)所，強(qiáng)化“條專到底”
目前幾乎政府各部門都能在街道層次找到對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，有的是站所，有的是科室，這些機(jī)構(gòu)中既有接受辦事處領(lǐng)導(dǎo)的科室，也有接受街道辦事處和職能部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的站所，如城管監(jiān)察分隊、司法所等。隨著街道從行政執(zhí)法領(lǐng)域退出以及其行政主體的弱化，街道辦事處職能科室絕大多數(shù)都應(yīng)劃歸政府各部門直接管理，形成隸屬關(guān)系，除了民政等少數(shù)科室因為業(yè)務(wù)比較復(fù)雜之外，其余科室將被職能站所替代。職能站所將代表相應(yīng)的職能部門在轄區(qū)內(nèi)行使職能，由部門實行專業(yè)管理，責(zé)權(quán)一致，人財物統(tǒng)一，形成“條專到底”的工作格局。
2、明確定位，強(qiáng)化社會管理職能
按照政事分開、政社分開的原則，街道辦事處要對社會事務(wù)管理、對居民工作負(fù)總責(zé)。為政府職能管理部門派駐轄區(qū)機(jī)構(gòu)服務(wù)，建立健全與各專業(yè)管理部門的工作協(xié)調(diào)和組織管理體制；在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，培育具有“第三部門”性質(zhì)的社會服務(wù)組織，采取向社會購買服務(wù)的方式，促使一些社會服務(wù)職能向社會和市場轉(zhuǎn)移。
3、完善功能，建立督察體制
建立街道督察體制是完善行政管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立街道對職能部門和職能站所的督察機(jī)制，可以有效地監(jiān)測和評估政府部門工作在基層的落實情況，可以有效地組織由下向上的民主評議機(jī)制，監(jiān)督工作目標(biāo)的落實；可以有效地抵制過多過濫的評比活動，并把評比轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督手段；可以有效地制約條條向社區(qū)派任務(wù)、下指標(biāo)的情況，在街道層面實行攔截。
4、推進(jìn)民主，打造區(qū)域民主管理的制度結(jié)構(gòu)
街道辦事處通過街道管理委員會和社區(qū)會議制度，對職能站所進(jìn)行協(xié)調(diào)，與轄區(qū)單位進(jìn)行溝通，讓轄區(qū)成員切實參與到轄區(qū)社會事務(wù)的民主管理之中，共同協(xié)商和解決問題，讓居民參與對政府工作的評議和監(jiān)督，促進(jìn)政府部門改進(jìn)服務(wù)。通過轄區(qū)單位和居民的參與，實現(xiàn)居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)，構(gòu)建新的城市基層民主管理體制。
5、重點培育，發(fā)展社會服務(wù)組織
首先通過事業(yè)單位的改制，建立第三部門的運行機(jī)制。通過建立契約式管理機(jī)制，明確事業(yè)單位法人地位，建立權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，明確應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)和給費標(biāo)準(zhǔn)。如環(huán)衛(wèi)所、綠化所、社區(qū)文體中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)社會保障事務(wù)所等事業(yè)單位，使其成為非營利的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，街道辦事處成為代表政府對社會服務(wù)組織的發(fā)包者和管理者。其次是組織社工隊伍完成政府工作。目前已有多個部門在社區(qū)設(shè)立了管理人員，如設(shè)立社區(qū)警務(wù)員，社會保障協(xié)管員以及城管監(jiān)察員等，基本形成了社會工作者的雛形。他們不僅協(xié)助社區(qū)居委會完成社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，還肩負(fù)著完成政府各有關(guān)部門在基層管理和服務(wù)的任務(wù)，發(fā)揮著專業(yè)社工的作用。第三是完善公共服務(wù)的支撐體系，大力發(fā)展義工隊伍。大多數(shù)的社會服務(wù)組織主要依靠義工人員來完成工作任務(wù)，他們是社會服務(wù)組織生存的根基，建立第三部門的體制，就必須是建立義務(wù)工作者的管理制度，完成社會組織管理的轉(zhuǎn)型。
三、街道管理體制改革的基本思路和框架
明確改革的總體思路和目標(biāo)是：“理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，實現(xiàn)兩個歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實現(xiàn)社會的有效管理”。“一個關(guān)系”就是政府、社會、市場與社區(qū)的關(guān)系；“兩個依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“兩個歸位”，一是政府行政管理職能的“歸位”，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會化職能的“歸位”，即把原來由政府管理的社會化職能歸位給社區(qū)，把一些社會公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)。主要措施包括：
1、改善基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是具有中國特色的社區(qū)建設(shè)最明顯的標(biāo)志。只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證社區(qū)民主自治的正確方向。改革之初，要成立街道地區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，監(jiān)督政務(wù)活動實施，支持和保障社區(qū)自治，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，同時，明確黨工委不再承擔(dān)行政管理職能。黨工委下設(shè)“兩辦一部”，即工委辦公室，負(fù)責(zé)組織、宣傳、紀(jì)檢、群團(tuán)及有關(guān)行政性工作的綜合協(xié)調(diào)；社會治安綜合治理辦公室，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)信訪和社會穩(wěn)定工作；武裝部，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的人民武裝工作。
2、強(qiáng)化依法行政，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。采取四步走方針：第一步，為保證改革過程中遺留的行政工作的順利銜接，作為過渡期間的一項舉措，要建立街道地區(qū)行政事務(wù)受理中心，作為區(qū)政府有關(guān)部門在轄區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺。“中心”由勞動、民政、計生、城建、市容、司法等6個與居民生活密切相關(guān)的職能部門派出人員，按職能要求受理和處理行政事務(wù)。與此同時，街道不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能，原有街屬企業(yè)按照政企分離的原則通過產(chǎn)權(quán)制度改革全部推向市場。第二步，對街道行政職能進(jìn)行全面移交。要對原街道辦事處承擔(dān)的行政職能認(rèn)真進(jìn)行梳理和職能的剝離，按照“費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，把屬于行政管理和行政執(zhí)法的職能，全部移交給相關(guān)職能部門；屬于社會性、群眾性的工作，由社區(qū)全面承接。第三步，在街道層面組建半官方的社區(qū)管理委員會。所謂半官方的社區(qū)管理委員會是指經(jīng)“社區(qū)代表大會”選舉產(chǎn)生、由社區(qū)內(nèi)政府、企事業(yè)單位、社團(tuán)法人代表、社會知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用，即：負(fù)責(zé)向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉(zhuǎn)達(dá)政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見和要求，同時對社區(qū)管理進(jìn)行行政督導(dǎo)。社區(qū)委員會是非營利性的、具有法人資格的社團(tuán)組織，有正規(guī)的章程、組織結(jié)構(gòu)和自治自主權(quán)利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：①街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實上的社區(qū)建設(shè)操作層。轄區(qū)內(nèi)的單位和居民彼此熟悉，具有實現(xiàn)社區(qū)整合的可能性和高于居委會管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。②現(xiàn)階段，政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用無法替代。我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展是外力推動的結(jié)果。雖然，近幾年社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔(dān)在社區(qū)工作中主體地位的責(zé)任。而街道辦事處作為基層政權(quán)（區(qū)政府）的派出機(jī)構(gòu)，一直承擔(dān)著地區(qū)社會工作的責(zé)任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，特別是街道辦事處在地區(qū)社會事務(wù)中負(fù)總責(zé)的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強(qiáng)。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用，也便于指導(dǎo)和培育居民自治組織，使之盡快成長。③為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換奠定基礎(chǔ)。必須認(rèn)識到：政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權(quán)力歸還社區(qū)居民自治組織。應(yīng)該說，當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革給“政社分離”提供了佳機(jī)。此時，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實現(xiàn)“政事、政社”分離，更好地行使政府職責(zé)，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。④有國內(nèi)外經(jīng)驗可供借鑒。在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動橫向聯(lián)合、組織社區(qū)資助和互助活動等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。第四步，建立撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個科室全部摘牌。區(qū)政府各職能部門依據(jù)各自的職能與原街道行政職能的交接。
3、強(qiáng)化社區(qū)自治功能，重構(gòu)基層管理體系。重點是推進(jìn)社區(qū)工作社會化，培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)實體、中介組織和專業(yè)性社會工作機(jī)構(gòu)，還自治職能于社區(qū)。如建立“社會工作站”和“社區(qū)服務(wù)中心”。具有獨立法人資格的工作站是專業(yè)社區(qū)工作者構(gòu)成，由社區(qū)工作志愿者參與,享有社區(qū)事務(wù)自治權(quán)、協(xié)管權(quán)、財務(wù)自主權(quán)利。社會工作站與社區(qū)居委會實行議行分離的工作機(jī)制，擁有自己的財產(chǎn)、帳戶，可以接受委托，處理社區(qū)事務(wù)。社會工作站以“項目取向”帶動公眾參與，在調(diào)查分析社區(qū)服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，確定服務(wù)項目和服務(wù)目標(biāo)。同時根據(jù)其民間組織的屬性，整合社區(qū)資源，協(xié)調(diào)、培育、指導(dǎo)各類中介組織，承接政府企業(yè)剝離的各項社會服務(wù)職能，以有償、低償服務(wù)的形式，開展便民利民服務(wù)。其經(jīng)費來源于政府投入、社會資助、非盈利性的服務(wù)收費。社區(qū)服務(wù)中心作為一個民辦非企業(yè)單位，一方面要發(fā)揮社會服務(wù)單位與社區(qū)中介作用，開展各類便民利民和形式多樣的志愿者服務(wù)活動，走網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的發(fā)展之路；另一方面，要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按市場化的運作方式，將環(huán)衛(wèi)保潔等適合市場運作的社會事務(wù)采取公開招標(biāo)的方式交給社會承擔(dān)。與此同時，按照“議行分離”的原則，擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模，整合社區(qū)資源，重新構(gòu)建社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，培育社區(qū)自治功能，充分發(fā)揮社區(qū)居委會的主體作用，確保改革穩(wěn)步推進(jìn)。
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