十一屆三中全會以來我國
行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容
（一）職能重心的轉(zhuǎn)變
1956年我國在社會主義改造任務基本完成之后，黨和國家的工作重心本應轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心的軌道上來，但由于受“左”的思想影響，在新中國成立后長達20多年的時間里一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟建設，形成一條“以階級斗爭為綱”的錯誤路線，最后發(fā)生了“文革” 的動亂，使我國國民經(jīng)濟瀕于崩潰的邊緣。對此，黨的十一屆三中全會明確作出把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設上來的號召。此后，各級政府堅持以經(jīng)濟建設為中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。
（二）職能方式的轉(zhuǎn)變
1.由運用行政手段為主向運用經(jīng)濟手段為主，并將經(jīng)濟手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，整個社會處于行政機關高度控制下，政府對經(jīng)濟領域幾乎都運用強制性行政手段進行管理，使企業(yè)缺乏自主性和能動性，抑制了企業(yè)的活力和自我管理能力。改革開放之后，政府開始按照客觀經(jīng)濟規(guī)律要求，運用價格、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)或影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理任務。實踐證明，運用經(jīng)濟手段，可以增強企業(yè)自主權(quán)，增強企業(yè)的外部壓力和內(nèi)在動力，促使企業(yè)樹立競爭意識，發(fā)掘潛力，更好地提高技術和改善管理，最有效地使用人力、物力和財力，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟手段已成為政府管理經(jīng)濟的主要手段。同時，政府也重視法律手段的運用，加強法制建設積極推進依法行政。
2. 由微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主
微觀管理和直接干預是計劃經(jīng)濟體制時期政府管理經(jīng)濟活動的唯一方式，審批與管制成為政府管理的基本手段。政府一方面對企業(yè)實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)收統(tǒng)支，另一方面又要盡其保姆式的服務，對企業(yè)實行統(tǒng)負盈虧、統(tǒng)購包銷，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)以及產(chǎn)后效益等都由政府統(tǒng)管，這不僅嚴重抑制了企業(yè)和勞動者的積極性、創(chuàng)造性，也使政府因為對千差萬別、瞬息萬變的企業(yè)情況和市場活動難以做出準確了解和迅速反應而導致瞎指揮，妨害了經(jīng)濟發(fā)展。十一屆三中全會以來，政府通過向企業(yè)下放自主權(quán)，完善國有資產(chǎn)管理體制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度等改革措施，促進企業(yè)逐步向自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的方向發(fā)展。在弱化直接干預企業(yè)的微觀管理職能的同時，政府強化了宏觀管理職能，精簡和削弱了專業(yè)部門，強化監(jiān)督和宏觀調(diào)控部門。由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，則是要綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段實施管理，推動“政府調(diào)節(jié)市場，市場引導企業(yè)”的經(jīng)濟運行新格局的形成，政府的經(jīng)濟職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務和檢查監(jiān)督。
3.由重計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向以市場為主，計劃與市場相結(jié)合
過去受“左”的思想影響，把計劃經(jīng)濟與社會主義等同起來，認為計劃經(jīng)濟是社會主義經(jīng)濟基本特征。同時又把計劃與市場絕對對立起來，認為市場經(jīng)濟是資本主義特有的東西。正是在這種傳統(tǒng)觀念的支配指導下，我國形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟則長期被排除在社會主義大門之外，使社會主義經(jīng)濟不能正常地在市場經(jīng)濟軌道上運行，社會生產(chǎn)力得不到相應的發(fā)展。鄧小平在總結(jié)社會主義國家只搞計劃排斥市場的教訓和我國經(jīng)濟體制改革實踐經(jīng)驗的基礎上，明確提出：“只搞計劃經(jīng)濟會束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，把計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟結(jié)合起來，就更能解放生產(chǎn)力，加速經(jīng)濟發(fā)展?！?/span> 鄧小平關于計劃與市場關系的論述為我國政府職能轉(zhuǎn)變指明了方向。在鄧小平理論的指導下，我們逐步擺脫了傳統(tǒng)觀念的束縛，形成了新的認識。黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，標志著我國進入了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡，建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新的歷史時期。當然由于市場本身的局限，加之我國經(jīng)濟體制改革仍離不開政府的主導作用，我們在充分發(fā)揮市場機制作用的同時，仍要發(fā)揮計劃作用，把計劃與市場有機地結(jié)合起來。
（三）職能關系的轉(zhuǎn)變
職能關系問題是指不同的管理職能由誰來行使以及管理主體之間職責權(quán)限劃分。一個國家的行政職能系統(tǒng)是由若干層級職能系統(tǒng)構(gòu)成的，各層級行政職能系統(tǒng)之間相互影響，相互作用，構(gòu)成一個統(tǒng)一的整體。但由于各層級職能是由不同的主體行使的，因此，分清各職能主體的職責權(quán)限，理順它們相互間的關系，是充分發(fā)揮職能系統(tǒng)整體作用的前提。我國過去存在的機構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉、不講效率、不負責任等官僚主義現(xiàn)象，都是與政府部門職責不清，職能不順有關，管了許多不該管、管不好、管不了的事。因此，分清職能、理順關系、明確不同管理主體之間的職責權(quán)限，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府的職能關系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級地方政府之間的職能關系；政企關系；政府與市場的關系；政府與社會的關系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關系。
1.理順中央政府與地方政府、上級地方政府與下級地方政府之間的職能關系
新中國成立以來，我國中央與地方職能關系一直處在調(diào)整和變動之中，二者關系嚴重失衡。行政權(quán)力過分集中于中央、集中于上級，形成頭重腳輕的職能構(gòu)架，難以發(fā)揮地方和基層的積極性。如何正確處理中央與地方、上級與下級政府之間的關系，是我國行政管理中一直沒有解決好的問題。改革開放之前，中央與地方職能關系的調(diào)整由于整個國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能與微觀管理職能交叉混合，沒有分清，結(jié)果造成“一放便亂，一收便死”的惡性循環(huán)，中央高度集權(quán)的模式始終也沒有發(fā)生根本性的變化。黨的十一屆三中全會之后，權(quán)力下放成為中國全面改革的突破點和出發(fā)點，開始打破傳統(tǒng)高度集中的管理體制，但也造成了國家宏觀調(diào)控乏力、地方保護主義和市場割據(jù)、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。中央與地方關系，實質(zhì)是權(quán)力配置關系、利益關系，也是一種法律關系。理順中央與地方關系，必須在合理劃分事權(quán)、財權(quán)的基礎上，明確中央與地方的職能關系，并用法律形式固定下來。中央政府代表著國家整體利益和全局利益，承擔著整個國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共物品，同時承擔著對地方政府的監(jiān)督職能和服務職能。地方政府一方面是國家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承擔著中央宏觀政策的執(zhí)行職能和對本地區(qū)公共事務的管理職能，提供地區(qū)性的公共物品。理順中央和地方、上級和下級的職能關系，在指導原則上要堅持有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，改變過去中央和上級過度集權(quán)的問題，實行中央與地方各級政府適度分權(quán)，做到責權(quán)利相一致，形成中央政府與地方政府之間合理協(xié)調(diào)分工的合作關系；堅持有利于維護國家政令統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，加強中央權(quán)威和宏觀調(diào)控能力，又要有利于增強地方和基層活力，充分調(diào)動地方和基層的積極性；既要有利于建立統(tǒng)一的全國市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也要有利于全國各地經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.理順政企關系
建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要求理順政府與企業(yè)的關系，確立企業(yè)的自主權(quán)，使企業(yè)成為相對獨立的微觀經(jīng)濟主體，改變過去與政府的依附關系。理順政企關系的基本原則是政企分開，權(quán)力下放。
（1）把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相對分開。兩權(quán)分離主要在于從所有權(quán)中嚴格地區(qū)分出經(jīng)營權(quán)，即讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，政府掌握所有權(quán)，兩者井水不犯河水，以便使企業(yè)具有廣泛的活動空間，發(fā)揮企業(yè)的活力，同時也切斷政府與國有企業(yè)的從屬關系，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。
（2）把政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關系。要實現(xiàn)政企分開，使企業(yè)成為自負盈虧、自主經(jīng)營的市場主體，僅有兩權(quán)分離是不夠的，還必須在兩權(quán)分離的基礎上明確產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)關系是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，也是市場機制發(fā)揮作用的基礎。明確產(chǎn)權(quán)關系主要內(nèi)容是，明確財產(chǎn)的法定主體，界定產(chǎn)權(quán)的客體和內(nèi)容。企業(yè)享有的法人財產(chǎn)權(quán)包括國家在內(nèi)的出資者成為享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利。
（3）實行國有資產(chǎn)分級管理體制，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對授權(quán)經(jīng)營的國有資本依法履行出資人的職責，維護所有者的權(quán)益，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。
通過理順政企關系，最終建立起政府以經(jīng)濟、法律、行政等綜合手段規(guī)范管理市場，市場引導企業(yè)的宏觀調(diào)控體制。調(diào)整理順后的政企關系是：政府按投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對企業(yè)債務負有限責任；向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)營運和盈虧情況，負責企業(yè)主要領導于部的考核、任免，不直接干預企業(yè)的經(jīng)營活動，取消政府對企業(yè)的行政隸屬關系；企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，照章納稅，對國有資本負有保值增值的責任，不損害所有者的權(quán)益。政府對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟管理手段是產(chǎn)業(yè)政策，同時，也運用一些必要的行政手段。
3. 理順政府與市場的關系
在市場經(jīng)濟體制下，政府與市場關系的總原則是，市場機制能夠解決的，就讓市場去解決，政府只管市場做不好和做不了的事，把市場對社會經(jīng)濟運行和資源配置的基礎性作用與政府宏觀調(diào)控的指導性作用有機地結(jié)合起來。政府引導市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)。
一方面，市場機制的正常運轉(zhuǎn)是需要一系列基本條件的，包括以價格為核心的各種市場信號能夠隨市場供求關系的變化而相應發(fā)生變動；形成完整的市場體系；企業(yè)作為商品生產(chǎn)者的實際獨立主體地位得到確認；形成公平競爭的市場秩序和市場規(guī)則；形成總供給與總需要大致均衡的市場狀態(tài)，從而使供求雙方的實際競爭地位趨于平等，使市場機制充分發(fā)揮作用等等。我國目前在許多方面尚不具備或不完全具備這些市場機制正常運轉(zhuǎn)所需的基本條件，而發(fā)展市場經(jīng)濟的客觀形勢又不允許我們僅僅依靠市場的力量去自發(fā)形成這些條件。因此政府對市場經(jīng)濟的運行進行宏觀指導和調(diào)控，不僅是必要的，而且也是必然的。
另一方面，承認政府對市場的宏觀調(diào)控對市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)具有不可缺少的指導作用，并不否定市場機制在社會資源配置中的基礎性作用。實際上，政府的宏觀調(diào)控的性質(zhì)和地位在于彌補市場調(diào)節(jié)的不足，在于對市場機制作用的方向和后果進行必要的干預和引導，而不是取代或取消市場機制本身在經(jīng)濟生活中的基礎性作用。這就是說，政府對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控是以市場為基礎的，主要用來彌補市場調(diào)節(jié)的不足，矯正市場的失靈，而不是超越、取代市場，在市場可以發(fā)揮作用的領域，由市場調(diào)節(jié)。政府的主要職能包括：打破地區(qū)、部門分割和封鎖，建立完善平等競爭、規(guī)范健全的全國統(tǒng)一市場；搞好國民經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)和建立生產(chǎn)資料市場、金融市場、技術市場、信息市場和企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場等，促進市場體制的發(fā)育和完善；發(fā)布市場信息，制止違法經(jīng)營和不正當競爭，等等。
4. 理順政府與社會的關系
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，我國各級政府自上而下對口設立了一系列管理部門，采取行政命令的管理方法，通過強制性的指令性計劃，全面地對社會進行管理。這一管理模式在特定的歷史條件下曾經(jīng)起過一定的積極作用，但難以適應日益變化的社會要求，其弊端越來越突出。一方面，致使政府的社會管理職能越來越重，政府機構(gòu)和人員編制惡性膨脹，管理成本高昂，管理效率低下。另一方面，社會管理權(quán)力高度集中于政府、集中予上級的管理體制，使社會自治能力、自律水平得不到鍛煉與提高，抑制了社會自我管理、自我發(fā)展的能力，最終影響了社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
改革開放之后，中國政府與社會的關系發(fā)生了較大的變化。社會主義市場經(jīng)濟體制為調(diào)整政府與社會的關系提出了新的要求，政府必須改變管理范圍、管理模式和管理方法，切實實現(xiàn)政社分開，把本來屬于社會的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會中介組織行使。在市場經(jīng)濟條件下，政府在社會管理方面的基本職能就是組織“公共物品” 的供給，管理好社會公共事務，改變計劃體制下由政府包辦一切的狀況。為此，政府的社會管理要實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：即在管理范圍上改變原來由政府包辦一切社會事務的做法，從過去以所有者、計劃者的身份去直接管理“私人物品”生產(chǎn)的職能中退出來，加強對“公共物品”供給的管理，向社會提供公共服務；在管理模式上，從 “大政府、小社會”向“小政府、大社會”轉(zhuǎn)變，把社會事務大部分還給社會，實行政社分開，必須要求政府規(guī)模小，人員少，機構(gòu)精干，只行使有限的權(quán)力，政府對社會的干預以市場運行的需要為前提，“小政府”只是對過去政府機構(gòu)超常行為的校正，而不是剝奪政府權(quán)力；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主，傳統(tǒng)社會政府以行政手段干預社會，導致侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生，管理不規(guī)范，市場經(jīng)濟要求維護政府社會管理的合法性，建立法治政府，即政府行為是受法律約束和限制的，反對專橫的自由裁量權(quán)。在具體措施上，政府要大力培養(yǎng)社會的自治能力，培育社會中介組織；加快社會保障制度改革，建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障體系；確立政府與社會的良性互動關系；等等。
5. 理順政府內(nèi)部各職能部門的關系
一是對政府各部門進行職能分解和職能分析，明確分工，劃清職責；二是加強制度建設，明確各部門的地位、作用及與相關部門之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)方式，使各部門行為有章可行，完善行政運行機制；三是完善協(xié)調(diào)機制，由于現(xiàn)實中各部門管理對象的復雜性，即使最明確合理的職責分工，也不可能完全避免職責交叉，為此需建立部門之間工作協(xié)調(diào)機制，解決矛盾和糾紛。通過多次改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，我國政府初步形成了“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的職能體系。
參考資料：《行政管理學》
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