作為資本市場(chǎng)“放之四海而皆準(zhǔn)”的內(nèi)控理論，對(duì)銀行業(yè)而言，COSO的ERM體系針對(duì)性不及BASEL強(qiáng)，監(jiān)管要求更為原則導(dǎo)向，容易增加實(shí)際應(yīng)用的難度、引起使用者的疑惑，產(chǎn)生推行阻力，一定程度上影響到了商業(yè)銀行全面落實(shí)ERM的積極性。同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，商業(yè)銀行在摸索前行的過程中提出了一系列特色鮮明的內(nèi)控管理舉措，為全面推行ERM奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，營(yíng)造了良好的氛圍。商業(yè)銀行內(nèi)控三道防線建設(shè)便是其中的一個(gè)典型實(shí)例。
商業(yè)銀行內(nèi)部控制的三道防線是指由內(nèi)控體系的設(shè)計(jì)監(jiān)督、操作執(zhí)行和防范評(píng)價(jià)三類保證活動(dòng)、三類保證人員組成的全行內(nèi)控體系，是全面覆蓋集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理的各環(huán)節(jié)、各條線、各職能、各機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)動(dòng)互動(dòng)、適當(dāng)交叉、合理覆蓋的內(nèi)控保證活動(dòng)機(jī)制。
雖然國(guó)內(nèi)外銀行同業(yè)對(duì)全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架下的內(nèi)控三道防線的劃分不盡相同，但基本特點(diǎn)是一道防線強(qiáng)調(diào)過程實(shí)時(shí)控制和自我評(píng)估程序，二道防線強(qiáng)調(diào)各職能部門對(duì)一線部門(過程)進(jìn)行設(shè)計(jì)、管理、指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，三道防線強(qiáng)調(diào)內(nèi)部稽核部門對(duì)業(yè)務(wù)操作職能(一線)及業(yè)務(wù)管理職能(二線)進(jìn)行再監(jiān)督和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題并督促其及時(shí)采取相應(yīng)措施。
從銀行整體層面而言，構(gòu)建內(nèi)部控制三道防線是完善銀行內(nèi)控管理架構(gòu)的重大變革，是內(nèi)控關(guān)口前移、全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要舉措，是牢固樹立全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和合規(guī)文化的重要制度保障，是全面滿足COSO《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整體框架》(ERM)的重要奠基石，將內(nèi)控和操作風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)建設(shè)納入了統(tǒng)一規(guī)范的軌道。
從內(nèi)控框架的改進(jìn)發(fā)展來看，構(gòu)建內(nèi)控三道防線是COSO內(nèi)控框架部分改革思路得以成形的典型實(shí)例，具體來講：
首先，ERM在內(nèi)控理念方面強(qiáng)調(diào)了全程的風(fēng)險(xiǎn)管理過程、全員的風(fēng)險(xiǎn)管理文化和全員參與的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。銀行三道防線建設(shè)思路表明，各機(jī)構(gòu)、職能部門、人員都是全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系必不可少的一部分，唯有各司其職、加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)配合，才能真正發(fā)揮三道防線牢不可破的威力。業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管理相輔相承，應(yīng)當(dāng)確保業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)在有效的風(fēng)險(xiǎn)管控下實(shí)現(xiàn)，并通過管控機(jī)制推動(dòng)其更好更快地發(fā)展。隨著三道防線的逐步落實(shí)到位和效果顯現(xiàn)，在銀行營(yíng)造了良好的內(nèi)控管理氛圍，“內(nèi)控制約發(fā)展”“內(nèi)控是合規(guī)和稽核部門的事情，與業(yè)務(wù)部門、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)不相關(guān)”等不和諧的聲音銷聲匿跡。內(nèi)控體系的第一道防線(業(yè)務(wù)部門、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及其員工)在承擔(dān)業(yè)務(wù)發(fā)展任務(wù)的同時(shí)也承擔(dān)起了相應(yīng)的內(nèi)部控制責(zé)任。由于更加貼近具體業(yè)務(wù)，在對(duì)業(yè)務(wù)具體風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)防范性控制方面具備先天的優(yōu)勢(shì)，在履行對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作流程實(shí)時(shí)或及時(shí)的合規(guī)監(jiān)督及自我評(píng)估職責(zé)的過程中，能夠主動(dòng)采取措施堵截、化解風(fēng)險(xiǎn)或者發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，切實(shí)提高了風(fēng)險(xiǎn)管控過程的效率。
第二，ERM在風(fēng)險(xiǎn)管控幅度方面借用金融資產(chǎn)組合理論提出可從整體上把握分散于各機(jī)構(gòu)、職能部門的風(fēng)險(xiǎn)暴露，以統(tǒng)籌考慮風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。這對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息溝通渠道和溝通機(jī)制提出了更高的要求。三道防線通過建立起信息共享、定期協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，充分溝通對(duì)集團(tuán)內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)，尤其是綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的判斷和認(rèn)知，從集團(tuán)整體層面把握風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期嚴(yán)重程度，在提出綜合性解決方案的基礎(chǔ)上按照職責(zé)將任務(wù)進(jìn)一步分解，以便形成整體合力并有針對(duì)性地落實(shí)。
第三，ERM在控制目標(biāo)方面增加了與企業(yè)愿景和使命相關(guān)的高層次-“戰(zhàn)略目標(biāo)”。 隨著第一、二道防線的完善到位，傳統(tǒng)稽核工作內(nèi)容，如績(jī)效審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、離任審計(jì)已逐步轉(zhuǎn)移到一、二道防線?；瞬块T作為內(nèi)控第三道防線，憑借其在組織內(nèi)部的獨(dú)立地位、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特視角，工作重點(diǎn)正逐步由合規(guī)檢查為主向以防范為目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)控評(píng)價(jià)為主過渡，開始以經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和組織戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵控制，關(guān)注集團(tuán)管控和戰(zhàn)略推行，嘗試在集團(tuán)層面上對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別和應(yīng)對(duì)，以確保戰(zhàn)略目標(biāo)的逐步平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。
中國(guó)銀行股改上市以來內(nèi)部控制三道防線的建設(shè)
為建設(shè)良好公司治理機(jī)制，適應(yīng)監(jiān)管要求，構(gòu)建全面、動(dòng)態(tài)、主動(dòng)、可驗(yàn)證的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范體系，有力防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2006年10月，中國(guó)銀行正式啟動(dòng)內(nèi)部控制體系的改革完善，著手建立內(nèi)部控制三道防線，并于2007年初全面推行。
第一道防線：中國(guó)銀行各級(jí)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理部門和每個(gè)員工在承擔(dān)業(yè)務(wù)發(fā)展任務(wù)的同時(shí)也承擔(dān)著內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任，既是業(yè)務(wù)的直接經(jīng)辦者、規(guī)章制度的執(zhí)行者，又是操作風(fēng)險(xiǎn)的所有者，是內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的第一道防線。
第一道防線是內(nèi)部控制與操作風(fēng)險(xiǎn)管理的第一責(zé)任人，通過自我評(píng)估、自我檢查、自我整改、自我培訓(xùn)來履行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過程中的自我風(fēng)險(xiǎn)控制職能。一道防線按照法律、法規(guī)和有關(guān)制度、流程的規(guī)定從事業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和控制，收集、報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行整改，實(shí)現(xiàn)“自己管自己”。
第二道防線：中國(guó)銀行內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的第二道防線由各級(jí)法律合規(guī)部門及業(yè)務(wù)條線部門履行內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理職能的團(tuán)隊(duì)或職位組成。二道防線通過制定內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的政策、標(biāo)準(zhǔn)和要求，為一道防線提供內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的方法、工具、流程，促進(jìn)內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的一致性和有效性，制訂業(yè)務(wù)檢查計(jì)劃，就一道防線執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度和內(nèi)控要求的情況開展檢查，并監(jiān)督整改，建立內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)管理信息收集、分析和報(bào)告制度，評(píng)估和監(jiān)控一道防線內(nèi)部控制和操作風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)其工作提供指導(dǎo)。
二道防線不是替代一道防線，而是對(duì)一道防線實(shí)施檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，確保一道防線內(nèi)部控制的有效性，同時(shí)為三道防線開展再檢查、再監(jiān)督和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)。
第三道防線：內(nèi)部稽核作為內(nèi)部控制第三道防線，由稽核部門負(fù)責(zé)，稽核部門通過系統(tǒng)化、規(guī)范化的方式，審查評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和公司治理的適當(dāng)性和有效性，目標(biāo)是協(xié)助董事會(huì)和管理層履行職責(zé)，保證國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)金融法律法規(guī)、方針政策、監(jiān)管部門規(guī)章的貫徹執(zhí)行，改善組織運(yùn)營(yíng)、有效控制風(fēng)險(xiǎn)、增加銀行價(jià)值?；瞬块T履行稽核確認(rèn)、內(nèi)控評(píng)價(jià)、咨詢、反舞弊欺詐職責(zé)，是內(nèi)部控制體系的保障手段。
內(nèi)控三道防線概念的實(shí)施并不影響原前、中、后臺(tái)分離和其他制約原則，原各職能部門的職責(zé)不變，只是更明確了分行管理層對(duì)轄內(nèi)內(nèi)控操作負(fù)第一責(zé)任，以及總行、一級(jí)分行條線和職能部門的制度管理責(zé)任。此項(xiàng)制度安排更強(qiáng)調(diào)全員的內(nèi)控保證，適應(yīng)外部監(jiān)管的要求，更有利于形成有組織、有規(guī)范、可評(píng)價(jià)、可論證的內(nèi)控體系。
為保證內(nèi)控三道防線合理履職，努力貫徹ERM的管理思路，中國(guó)銀行自股改上市以來實(shí)行了一系列配套措施，經(jīng)過幾年的摸索和嘗試，效果明顯，著實(shí)提高了經(jīng)營(yíng)管理的效率，夯實(shí)了內(nèi)控管理的基礎(chǔ)。
在一道防線建設(shè)方面，全面推廣基層機(jī)構(gòu)自查流程和自查系統(tǒng)，通過一道防線的自我評(píng)估、自我檢查、自我整改、自我培訓(xùn)程序，促使基層管理者和員工通過持續(xù)自我檢查實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)的落實(shí)到位。同時(shí)，自查系統(tǒng)的利用，便于分行分析把握基層網(wǎng)點(diǎn)的內(nèi)部控制總體情況和周期性變化趨勢(shì)，從而更好地發(fā)揮出自查流程差錯(cuò)糾偏的作用。自查流程和系統(tǒng)運(yùn)行以來，一線員工防范風(fēng)險(xiǎn)的自覺性和主動(dòng)性不斷提高，達(dá)到了風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移的目的。
除此之外，中國(guó)銀行還通過推行業(yè)務(wù)經(jīng)理派駐制度、基層負(fù)責(zé)人代職、關(guān)鍵崗位輪崗、強(qiáng)制休假等一系列措施，有效加強(qiáng)了一道防線的履職能力。
在二道防線建設(shè)方面，根據(jù)巴塞爾新資本協(xié)議工作規(guī)劃逐步開發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)管理工具，并在全行范圍內(nèi)推廣運(yùn)用。目前已開發(fā)并實(shí)施操作風(fēng)險(xiǎn)與控制評(píng)估流程(RACA)、二道防線檢查工作流程、內(nèi)控考核流程、重大操作風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告流程(SERP)、損失數(shù)據(jù)收集(LDC)、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)(KRI)等一系列管理工具，大大促進(jìn)了操作風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和流程化。
二道防線以內(nèi)控合規(guī)檢查為基礎(chǔ)，建立了內(nèi)控問題整改的持續(xù)跟蹤機(jī)制，并開發(fā)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)(ICIMS)，收集匯總?cè)婪谰€內(nèi)控檢查的問題，強(qiáng)化了對(duì)全行內(nèi)控問題整改情況的記錄、審批、監(jiān)控和報(bào)告，為操作風(fēng)險(xiǎn)管理積累相關(guān)信息。
在三道防線建設(shè)方面，稽核部門以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，結(jié)合董事會(huì)和管理層的風(fēng)險(xiǎn)偏好，合理配置稽核資源，制訂年度稽核計(jì)劃，密切關(guān)注全行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?；瞬块T憑借自身的優(yōu)勢(shì)，更多地關(guān)注管理架構(gòu)、內(nèi)控機(jī)制、業(yè)務(wù)流程中的系統(tǒng)性問題，尋找、分析內(nèi)控制度和設(shè)計(jì)方面的不足，并提出改進(jìn)建議，幫助各級(jí)管理層有效解決問題。為滿足監(jiān)管要求，提升全行內(nèi)控管理水平，稽核部門在集團(tuán)范圍內(nèi)組織開展內(nèi)控評(píng)價(jià)工作，制定并逐步完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用三道防線檢查結(jié)果，按COSO的內(nèi)部控制框架八要素(內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、信息與溝通、監(jiān)控、控制活動(dòng))，對(duì)集團(tuán)各業(yè)務(wù)條線、各機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，得出內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)的適當(dāng)性和執(zhí)行有效性的評(píng)價(jià)結(jié)果，以此為基礎(chǔ)制定缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并建立內(nèi)控預(yù)警體系。
但是，內(nèi)控三道防線建設(shè)只是全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系構(gòu)建的眾多基礎(chǔ)工作之一，是企業(yè)全面遵循ERM要求的實(shí)現(xiàn)方式，業(yè)務(wù)管理流程的梳理和內(nèi)控信息系統(tǒng)的搭建等工作也需要同步進(jìn)行和平衡發(fā)展，同時(shí)內(nèi)控三道防線建設(shè)也只有與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步延伸內(nèi)涵、彰顯實(shí)質(zhì)和擴(kuò)充內(nèi)容，不斷適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和新形勢(shì)要求，才能為全面實(shí)施ERM保駕護(hù)航。
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