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2019年12月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)），在全國范圍內(nèi)部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。

從內(nèi)容上來看，此階段全域土地綜合整治是以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為基本單元（整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊），再此區(qū)域內(nèi)跨系統(tǒng)、成體系的綜合整治，同時(shí)對(duì)整治區(qū)域內(nèi)的“山水林湖田草”進(jìn)行全要素綜合設(shè)計(jì)，不僅包括“山水林湖田草”綜合治理、工礦等建設(shè)用地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)低效利用土地在開發(fā)，還增添了城鄉(xiāng)用地綜合整治、陸海統(tǒng)籌整治、流域協(xié)調(diào)整治等新內(nèi)涵，相較于以往土地整治局限于農(nóng)田范圍或某一領(lǐng)域，此階段提出的全域土地綜合整治更加全面且豐富。

從地域上來看，此階段全域土地綜合整治在不同地域側(cè)重點(diǎn)不同，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，側(cè)重于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；在中部省份，側(cè)重于助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施；在西部貧困省份，側(cè)重于服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。

我國土地整治發(fā)展歷程：

· 第一階段——探索起步（1949-1980年）

我國的土地整治行動(dòng)最早可以追溯到建國初期，當(dāng)時(shí)我國借鑒前蘇聯(lián)的做法和經(jīng)驗(yàn)，以土地規(guī)劃為頂層設(shè)計(jì)，利用工程技術(shù)與方法，進(jìn)行大規(guī)模的土地開發(fā)，同時(shí)結(jié)合土地改革法進(jìn)行土地權(quán)屬的相應(yīng)調(diào)整。到上世紀(jì)60年代，土地整治的方向調(diào)整為平整農(nóng)田、興修溝渠、道路為主。1980年以后，我國改革開放開始，為了更加適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地整治開始更加注重規(guī)劃性、戰(zhàn)略性、地域性。

· 第二階段——加速發(fā)展（1981-2008年）

1980年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村土地大量被侵占的現(xiàn)象屢見不鮮，尤其是大量耕地被侵占轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或其他用途，在此期間《中華人民共和國土地管理法》應(yīng)運(yùn)而生，同時(shí)我國開始編制第一輪土地利用總體規(guī)劃，土地整治概念被重新定義為“土地整理”，此階段“土地整理”目的在于引導(dǎo)社會(huì)合理利用土地。1997年，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度開始施行，1998年新修編的《土地管理法》明確提出“耕地占補(bǔ)平衡制度”，其核心是在“切實(shí)保護(hù)耕地?cái)?shù)量不減少、耕地質(zhì)量不降低”。

· 第三階段——綜合發(fā)展（2008-2018年）

2012年，十八大報(bào)告中提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”，2017年國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030 年）》，十九大提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度”。

· 第四階段——全域整治（2018-至今）

2019年自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)），土地整治內(nèi)涵已由原來的對(duì)土地特定要素的整治擴(kuò)大為對(duì)“山水林湖田草”的綜合整治，同時(shí)還包括對(duì)工礦等建設(shè)用地的整治。2020年中央一號(hào)文件指出：開展全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。

此階段全域土地整治的概念是在總結(jié)前三階段土地整治經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了更加豐富、系統(tǒng)的全域土地綜合整治新概念，首先是在內(nèi)涵上，它更加明確整治的主客體、要素以及過程；其次是在內(nèi)容上，它更加注重與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊規(guī)劃、城市規(guī)劃相結(jié)合；最后是在實(shí)施過程中，它更加強(qiáng)調(diào)改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間布局。隨著全域土地綜合整治內(nèi)涵的不斷豐富和完善，全域土地綜合整治已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。

（一）現(xiàn)狀理解

從地域來看，不同區(qū)域的省份，全域土地綜合整治的側(cè)重點(diǎn)不同。作為東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)得省份，浙江省全域土地綜合整治側(cè)重于服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；對(duì)于湖南、湖北等中西部省份，全域土地綜合整治側(cè)重于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，著重于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題、空心村整治問題，其目的在于助推中部崛起；對(duì)于西部貧困地區(qū)，全域土地綜合整治側(cè)重于服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。

1、浙江省全域土地綜合整治特點(diǎn)

（1）注重頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新

浙江省自然資源廳作為全域土地綜合整治主管部門，在頂層設(shè)計(jì)上，主要以整鄉(xiāng)整村為整治基本單元，，整合相關(guān)資源，加大資金投入，重點(diǎn)以農(nóng)用地整治、農(nóng)村低效、閑置建設(shè)用地整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)為抓手，，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化。

（2）強(qiáng)調(diào)政策激勵(lì)

一是在全域土地綜合整治項(xiàng)目完結(jié)驗(yàn)收后，允許各項(xiàng)目區(qū)可提留不超過20%的建設(shè)用地復(fù)墾面積，二是實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程驗(yàn)收后，按建設(shè)用地復(fù)墾面積的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先保障新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。三是在確?？h域內(nèi)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，在滿足村莊建設(shè)用地和農(nóng)村發(fā)展用地需要后，可在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用，所得資金用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

（3）開創(chuàng)六大實(shí)施模式

一是產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型，代表案例有余姚市梁弄鎮(zhèn)橫坎頭村，以土地整治和環(huán)境整治為抓手，重點(diǎn)加快低效中小企業(yè)退出廢棄礦山綜合利用，為當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，聚焦于扶持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是城郊低效建設(shè)用地整治型，代表案例有杭州市西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)，該模式適合“近郊貼城”區(qū)域，結(jié)合拆后土地綜合利用、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，打開了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新通道，開拓了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新空間，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境面貌的新提升。

三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型，代表案例有湖州市吳興區(qū)八里店街道，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)大聚集，整治出萬畝連片“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，發(fā)展“精致、高效、生態(tài)、集約”的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四是鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)型，代表案例有嘉善縣大云鎮(zhèn)，結(jié)合全域旅游和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，以全域景區(qū)化理念開展全域土地綜合整治，整合土地的相關(guān)價(jià)值，打造全域旅游示范區(qū)。

五是特色村莊改造修復(fù)型，代表案例有麗水市松陽縣，將全域土地綜合整治與農(nóng)村人居環(huán)境整治與舊村改造緊密結(jié)合，保護(hù)利用傳統(tǒng)民居，打造美麗田園、美麗庭院、美麗村莊，促進(jìn)了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的復(fù)蘇，留住了鄉(xiāng)愁。

六是農(nóng)田整治保護(hù)型，代表案例有衢州市衢江區(qū)富里片區(qū)，以“空間重構(gòu)、山河重整、鄉(xiāng)村重生”為目標(biāo)，大手筆推進(jìn)土地綜合整治，通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，使得萬頃“田園”變“花園”，鄉(xiāng)村空間得到有機(jī)更新。

2、湖南省全域土地綜合整治特點(diǎn)

湖南省最早于2019年實(shí)施了以汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村為代表的4個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目。從2019年湖南省試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)來看，湖南省全域土地綜合整治具有以下特點(diǎn)：

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，同時(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。試點(diǎn)項(xiàng)目成立全域土地綜合整治項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾積極參與的工作機(jī)制，通過整合相關(guān)資源，以“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”的形式，充分調(diào)動(dòng)群眾的參與積極性，對(duì)于整治后的相關(guān)指標(biāo)所得收益全部用于到當(dāng)?shù)卮迩f整治建設(shè)和農(nóng)民建房補(bǔ)貼，與農(nóng)民共享全域土地綜合整治的成果。

二是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，夯實(shí)后續(xù)發(fā)展動(dòng)力。整治項(xiàng)目以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指引，完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)集約高效用地。在國土空間規(guī)劃的指引下，通過編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村用地的規(guī)劃布局，以全域土地綜合整治為抓手，促進(jìn)鄉(xiāng)村用地集約高效。

3、湖北省全域土地綜合整治特點(diǎn)

2019年11月1日，湖北省人民政府批轉(zhuǎn)省自然資源廳《關(guān)于推進(jìn)全域國土綜合整治的意見》（鄂政發(fā)〔2019〕25號(hào)），提出“一治理四整治一綠化”具體措施，明確了七項(xiàng)支持政策，其中具有湖北省特色的支持政策有兩點(diǎn)。

一是實(shí)行用地計(jì)劃指標(biāo)和資金獎(jiǎng)補(bǔ)。建立省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)主要針對(duì)任務(wù)規(guī)模完成度較高的區(qū)域，差異獎(jiǎng)補(bǔ)主要針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量較高的區(qū)域，鼓勵(lì)多復(fù)墾，按復(fù)墾面積的30%獎(jiǎng)勵(lì)用地計(jì)劃指標(biāo)，同時(shí)每年對(duì)全域土地綜合整治工作進(jìn)行考評(píng)，對(duì)排名較前的縣（市）分別給予資金獎(jiǎng)勵(lì)和用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

二是構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障和利益共享機(jī)制。全面推進(jìn)三變改革，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各級(jí)財(cái)政資金投入所形成的所形成的資產(chǎn)可折算成村集體股權(quán)，構(gòu)建長效保障機(jī)制，同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)如植樹造林、農(nóng)村公路建設(shè)等技術(shù)含量要求較低的簡易工程，鼓勵(lì)村集體組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民施工。

（二）推行全域土地綜合整治的意義

1、助推平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過上文分析，我們可以知道此階段全域土地綜合整治涉及區(qū)域大，是在全國范圍內(nèi)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（部分或全部）為基本單元的土地整治，其次是涉及到的工程范圍廣，包括農(nóng)用地整治、村莊建設(shè)用地整治、工礦建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等。全域土地綜合整治項(xiàng)目工程量大且業(yè)務(wù)范圍廣，而平臺(tái)公司業(yè)務(wù)范圍與全域土地綜合整治項(xiàng)目工程高度重合，因此，平臺(tái)公司要抓住全域土地綜合整治這個(gè)機(jī)遇，全面推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2、踐行平臺(tái)公司社會(huì)責(zé)任

全域土地綜合整治有助于提升農(nóng)村人居環(huán)境，進(jìn)一步提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面貌，同時(shí)優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局；整治后的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標(biāo)可以在省內(nèi)流通，所得資金用于支持鄉(xiāng)村發(fā)展，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，提高農(nóng)民參與度，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富，提高農(nóng)民的生活水平。全域土地綜合整治目標(biāo)與平臺(tái)公司社會(huì)責(zé)任高度契合，平臺(tái)公司參與全域土地整治項(xiàng)目有助于推動(dòng)社會(huì)責(zé)任融入公司戰(zhàn)略、日常管理和業(yè)務(wù)運(yùn)營之中，融入員工的價(jià)值追求和崗位職責(zé)之中。

全域土地綜合整治投融資模式可以分為公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式和半公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式、非公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式。

（一）公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式

公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目多是為了落實(shí)國家支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策，通常不以盈利為目標(biāo)，或其所能帶來的效益無法直接變現(xiàn)，但能夠提供公共產(chǎn)品和高社會(huì)生態(tài)效益屬性且受益群體廣泛，如以改善農(nóng)村人居環(huán)境為主的山水田草湖整治；以提高耕地質(zhì)量為主的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

這類全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式多為政府財(cái)政資金投入，同時(shí)以相應(yīng)的土地政策作為輔助手段。從目前國家各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼資金支持來看，以地方政府財(cái)政支持為主，中央財(cái)政支持為輔。

（二）半公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式

半公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目同樣具有提供公共產(chǎn)品和高社會(huì)生態(tài)效益的屬性，但其相較于公益性項(xiàng)目具有一定的盈利能力，如在農(nóng)村建設(shè)用地整治上，其在整治后能夠產(chǎn)生一定的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，這部分指標(biāo)能夠通過招拍掛的方式在省域范圍內(nèi)流動(dòng)，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此半公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資本參與投融資。半公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式中的PPP模式成為主流。

“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”融資模式是在當(dāng)前國家嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下興起的一種全新的融資模式。PPP模式即政府以采購的形式，與中標(biāo)企業(yè)簽訂協(xié)議，企業(yè)通過成立項(xiàng)目基金公司，在資本市場籌集資金，并承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)施維護(hù)等職能，等項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，政府在以項(xiàng)目整理出的相關(guān)土地指標(biāo)收益進(jìn)行付費(fèi)。

（三）非公益性全域土地綜合整治項(xiàng)目融資模式

非公益性項(xiàng)目也可成為經(jīng)營性全域土地綜合整治項(xiàng)目，當(dāng)前其主要融資模式為BOT模式，是以盈利為主要目的，相較于PPP模式和政府財(cái)政投入模式，具有投資回報(bào)高，投資周期較短的特點(diǎn)。

BOT模式（即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）是政府與社會(huì)資本合作的一種模式，一般是由政府進(jìn)行招標(biāo)，并與社會(huì)資本約定，允許社會(huì)資本在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營以收回成本和獲得一定利潤，社會(huì)資本方在中標(biāo)后成立項(xiàng)目公司，通過市場籌集資金，承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的設(shè)施、設(shè)備等無條件轉(zhuǎn)讓給政府。

（一）資金來源單一，缺乏創(chuàng)新型融資渠道

在當(dāng)前國家嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，政府財(cái)政性投入不斷減少，對(duì)于公益性的全域土地綜合整治項(xiàng)目需開發(fā)出新的融資渠道，以保證公益性項(xiàng)目的正常推進(jìn)，其次對(duì)于非公益和半公益項(xiàng)目來說其融資模式單一，要引導(dǎo)地方政府和金融機(jī)構(gòu)在合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，創(chuàng)新多種融資渠道模式。

（二）融資主體缺乏相關(guān)法律法規(guī)的約束，制度不完善

從融資主體上來看，需硬化融資主體財(cái)務(wù)約束，提高資金使用率和財(cái)務(wù)透明度，政府部門應(yīng)加快推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)制度的制定，推進(jìn)融資主體在各方的監(jiān)督下穩(wěn)步落實(shí)相關(guān)資金的使用。