進入21世紀后，國民經濟高速發(fā)展，航空運輸需求旺盛。自《民航體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕6號）實施后，政企分開、屬地管理的實施方針增加了地方政府建設機場的動力，民用運輸機場建設掀起新一輪發(fā)展高潮。根據民航局統(tǒng)計，2017年我國境內民用航空（頒證）機場共有229個（不含港澳臺灣地區(qū)，其中定期航班通航機場228個，陜西安康機場停航），較2002年的140個已有大幅提升。根據《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》（發(fā)改基礎〔2017〕290號）的安排，預計到2020 年，運輸機場數量達260 個左右，機場建設勢頭正旺，PPP模式也在民用運輸機場中逐步探索。
政策依據
1、 《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）：
“積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設施等投資建設，拓寬機場建設資金來源”。
2、 《民航局關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》（民航發(fā)〔2016〕117號，以下簡稱117號文）：
“符合全國民用運輸機場布局規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的運輸機場項目，均向社會資本開放”。
“除樞紐機場和具有戰(zhàn)略意義的運輸機場保持國有或國有控股外，其他運輸機場對國有股比不作限制”。
“……符合相應資質要求的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)以及其他投資經營主體，可單獨或組成項目聯(lián)合體全面參與民用機場咨詢、設計、建設、運營、維護等業(yè)務”。
3、 《國內投資民用航空業(yè)規(guī)定》（交通運輸部令2017年第34號）
“鼓勵、支持國內投資主體投資民用航空業(yè),促進民用航空業(yè)快速健康發(fā)展”。
“采用政府和社會資本合作等方式投資建設或者運營民用運輸機場的,應當同時符合國家有關政府和社會資本合作等的規(guī)定”。
運作模式及運營內容
117號文對運作模式作出指引：“通過特許經營、經營權轉讓、股權出讓、委托運營、整合改制等資本運作方式，廣泛吸引社會資本參與民用機場及其服務配套設施項目的建設和運營”。
對于民用機場運營，117號文也進一步給予支持：“深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，進一步簡化社會資本投資民用機場及其服務配套設施項目的審批程序，取消民間資本投資民用機場（軍民合用機場除外）航站樓、貨運倉儲、地面服務、航空配餐、旅客過夜用房、停車場、能源保障、航空運輸銷售代理、航空燃油儲運加注等經營性項目的投資核準。”
隨著《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文）的出臺，使PPP項目從重建設向重運營進行轉變。
根據《民用機場管理條例》（國務院令第553號）的定義，民用機場是公共基礎設施（民用機場分為運輸機場和通用機場）。這一定義代表機場雖有一定的公益性，要為公眾提供服務，但同時也有收益性的一面。
目前民用運輸機場收費項目主要包括：①航空性業(yè)務收費：起降費、停場費、客橋費、旅客服務費及安檢費；②非航空性業(yè)務重要收費：頭等艙和公務艙休息室出租、辦公室出租、售補票柜臺出租、值機柜臺出租及地面服務收費；③非航空性業(yè)務其他收費：包括上述117號文提及內容及其他等商業(yè)。
從目前國內機場運營情況來看，大多數的支線機場存在運營虧損的情況。根據現行的《關于修訂印發(fā)民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》（民航發(fā)〔2012〕119號）的規(guī)定，對年旅客吞吐量在200萬人次以下的民用機場進行補貼（包括固定補貼和變動補貼）。民航局公布的《2018年民航中小機場補貼預算方案》顯示，共有171家機場獲得運營補貼，平均補貼額約870萬。
運作難點
1、 前期審批時間長
根據《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72號）的規(guī)定：“新建運輸機場項目由國務院、中央軍委核準，新建通用機場項目、擴建軍民合用機場（增建跑道除外）項目由省級政府核準。”
對于新建運輸機場，在省政府上報國務院、中央軍委前需經過選址、飛行程序設計、民航局行業(yè)審查、軍民航協(xié)調、省政府與戰(zhàn)區(qū)空軍簽訂軍地協(xié)議等一系列程序，經核準同意即完成項目立項。而未完成立項審批手續(xù)屬前期準備工作不到位，為92號文規(guī)定的不得入庫情形之一。
復雜且漫長的前期審批道路是117號文發(fā)布之后推進運輸機場PPP項目的一大阻礙。
2、 建設專業(yè)要求高
民用運輸機場建設主要包括：機場場道工程；民航空管工程；機場目視助航工程；航站樓、貨運站工程；航空供油工程等。
其中，機場場道工程、民航空管工程、機場目視助航工程及航站樓、貨運站工程（弱電系統(tǒng)部分）因行業(yè)特殊性，需機場特定資質。經全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺查詢，截止至2018年3月底：具備機場場道工程專業(yè)承包一級資質的企業(yè)為48家、二級為32家；具備民航空管工程及機場弱電系統(tǒng)工程專業(yè)承包一級資質的企業(yè)為15家、二級為20家；具備機場目視助航工程專業(yè)承包一級資質的企業(yè)為9家、二級為12家。其他滿足建筑工程施工總承包或石油化工工程施工總承包的企業(yè)則相對較多。
在民用運輸機場具備通航條件之前，還要經過工程竣工驗收、校飛、試飛、應急演練以及行業(yè)驗收等多個環(huán)節(jié)。根據民航局2016年公布的《民用機場建設管理規(guī)定》：“對于規(guī)定要求需進行飛行校驗的通信、導航、監(jiān)視、助航等設施設備，運輸機場建設項目法人必須按有關規(guī)定辦理飛行校驗手續(xù)，并取得飛行校驗結果報告”；“對于規(guī)定要求需進行試飛的新建運輸機場工程或飛行程序有重大變更的改建、擴建運輸機場工程，在竣工驗收和飛行校驗合格后，運輸機場建設項目法人必須按有關規(guī)定辦理試飛手續(xù)，并取得試飛總結報告?！?/p>
飛行校驗是指為保證飛行安全，使用裝有專門校驗設備的飛行校驗飛機，按照飛行校驗的有關標準、規(guī)范，檢查、校準和評估各種通信、導航、監(jiān)視設備的空間信號質量、容限及系統(tǒng)功能，并依據檢查、校準和評估結果出具飛行校驗報告的過程。飛行校驗是機場開放和航路運行的最基本的前提之一。（試飛要求可參見《中國民用機場試飛管理規(guī)定》）
高質量的施工是確保機場順利通過各類驗收并具備運營條件的基礎。
3、 運營專業(yè)要求高
民用機場的運營需兼顧運營安全與運營服務。安全方面需考慮航空器事故、凈空管理、跑道侵入、應急救援、不停航施工、鳥擊、動物侵入、空防安全、消防安全、食品安全等。觸及部分安全事件就有可能被接管或暫停運營。如發(fā)生跑道侵入事件，可能存在塔臺被接管等情況。如發(fā)生安檢不到位，涉及空防安全的，可能會發(fā)生緊急關停的情況。安全是機場運營的基石。
運營服務方面包括：進出機場地面交通、航班信息顯示、航站樓舒適度、辦理乘機手續(xù)、安全檢查、航空器引導、登機橋對接、零售、餐飲等服務。運營服務中的非航空性業(yè)務，是大型民用運輸機場的重要收入來源。
航空人員資格認定、空勤人員和空中交通管制員認定、民用機場使用許可證核發(fā)等多項行政審批由民航局進行審批。由于機場行業(yè)的特殊性，隨著吞吐量的不斷增加、全國機場的激增、服務品質的提升，人才緊缺問題日益嚴重。
4、 運營收益整體較低
如前述，全國大部分機場處于虧損狀態(tài)。中小機場受制于旅客吞吐量、航站樓面積等因素，收入來源較為單一，非航空性業(yè)務收入占比低。隨著行業(yè)標準的逐年提升、安全投入加大，運營成本居高不下也是中小機場的一大困境。
在國家加快放開低空的背景下，發(fā)展通用航空、貨郵業(yè)務、打造航空城等方式是改善機場收益的重要舉措。航空城所帶來的非航空性業(yè)務收入將極大改善機場財務狀況。
5、 民用機場使用許可
《民用機場使用許可規(guī)定》第五條規(guī)定：“民用機場實行使用許可制度。民用機場取得使用許可證，方可開放使用?！鄙暾埫裼脵C場使用許可證的機場，應當具備下列基本條件：
（一）機場管理機構具有中華人民共和國法人資格；
（二）機場高級管理人員具備相應的資格和條件；
（三）機場的資本構成比例符合國家有關規(guī)定；
（四）機場內設的組織機構和管理體系完備；
（五）與其運營業(yè)務相適應的飛行區(qū)、航站區(qū)、工作區(qū)以及服務設施和人員；
（六）必要的空中交通服務、航行情報服務、通信導航監(jiān)視、航空氣象等設施和人員，符合民航總局空中交通管理部門的規(guī)定，并制定相關的運行管理程序；
（七）飛行程序和運行最低標準已經批準；
（八）符合《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》規(guī)定的安全保衛(wèi)設施和人員；
（九）處理特殊情況的應急預案以及相應的設施和人員；
（十）滿足機場運行要求的安全管理系統(tǒng)；
（十一）民航總局認為必要的其他基本條件。
從上述條件可以看到，除工程建設外，機場運營前具備完善的組織架構，各運行區(qū)域配備相應的工作人員，編制機場使用手冊并經民航局審批，經地方政府同意后的應急預案上報民航局審批等。
在機場正式運營前已籌備并投入大量的人力物力，待正式取得民用機場使用許可證后，還需開辟航線，經申請獲得民航局同意后，機場才正式通航運營。從完工到正式通航運營這一漫長的過程，無形中加重了PPP模式下社會資本參與項目的成本，且在運營階段安全責任重、行業(yè)監(jiān)管嚴、專業(yè)要求高等特點使得真正涉及機場航空性業(yè)務運營的項目對交易階段的實施方案及PPP項目合同的設置要求更高。但隨著民航深化改革的推進，PPP模式下的民用運輸機場，將逐步顯現。
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