前言
城市是一個大型的人類聚居地。自人類形成規(guī)模化的城市聚居生活形態(tài)以來，城市形態(tài)的變更就已經(jīng)發(fā)生。城市更新活動是城市發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的，其內(nèi)容主要包括土地資源的充分利用、居住環(huán)境的提升改造、配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善、城市產(chǎn)業(yè)升級等。
筆者將圍繞城市更新的政策與定義、城市更新的類型與模式、城市更新的主要流程、城市更新的上海實踐等方面分四期進行解析，以期與讀者共同探討、交流。本文為本系列的第二期。
上一期，筆者談及有關(guān)城市更新的政策及定義。目前無論是政府文件還是法律文件，都沒有對城市更新進行過具體分類。下文從不同視角對城市更新進行分類。
一. 按規(guī)模分類
1
廣義的城市更新
廣義城市更新是站在城市規(guī)劃角度的成片舊區(qū)改造、舊村改造，這是開發(fā)角度的，更類似于上世紀(jì)60-70年代美國的大規(guī)模城市更新運動(urban renewal）。一般而言，廣義城市更新會涉及到規(guī)劃調(diào)整、大拆大建、變更土地和房屋的使用權(quán)人等問題。聚焦在上海，廣義城市更新是指“舊改”、“城中村”的區(qū)域成片開發(fā)和再造。
2
狹義的城市更新
狹義城市更新指某一個地塊、某幾棟建筑物，甚至是某一個企業(yè)的某項房屋固定資產(chǎn)的重新煥發(fā)生機（urban regenerate）。一般而言，狹義城市更新會涉及到規(guī)劃調(diào)整、變更土地性質(zhì)、小拆小建等問題。聚焦在上海，狹義城市更新是指受上海市政府《上海城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則》、上海市《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》以及《上海城市更新條例》所調(diào)整的規(guī)模較小的單元更新、地塊調(diào)整或者存量用地盤活改造等。
3
城市微更新
城市微更新特指某棟或某幾棟建筑的升級改造。一般而言，城市微更新不涉及規(guī)劃和土地性質(zhì)的調(diào)整，也不涉及建筑物主體結(jié)構(gòu)的改變，僅對建筑物的用途調(diào)整，并進行內(nèi)部裝修和外立面改造，但此類更新卻有可能使得原項目產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，從而完成華麗轉(zhuǎn)身。
二. 按對象分類
1
老舊工業(yè)區(qū)改造
（一）“工改工”類城市更新
即按照政府要求將現(xiàn)有土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地（M1）改變?yōu)樾滦彤a(chǎn)業(yè)用地（M0），因此，工改工又稱為“工改M0”，將舊工業(yè)區(qū)拆除重建升級改造為新型產(chǎn)業(yè)園，開發(fā)產(chǎn)品包括新型產(chǎn)業(yè)用房、配套商業(yè)、配套公寓等多種物業(yè)形態(tài)。例如，三星工業(yè)區(qū)位于深圳市福田區(qū)華富街道，彩田路與彩田工業(yè)區(qū)1號路的交會處東南面，北接長城開發(fā)彩田工業(yè)園，南臨深業(yè)上城，緊鄰深圳福田CBD和華強北，地塊的商業(yè)價值明顯。
2016年萬科在激烈競爭下拿下該工改項目，根據(jù)深圳市城市更新政策，“工改工”項目除了70%產(chǎn)業(yè)用房，開發(fā)商可獲準(zhǔn)建設(shè)30%的配套設(shè)施，包括配套公寓、商業(yè)等。在此規(guī)定下，萬科能較高發(fā)揮其在房地產(chǎn)開發(fā)上的優(yōu)勢，提高項目的利潤率。
2019年7月三星工業(yè)區(qū)城市更新方案公示，擬拆除重建面積為129996平方米，擬開發(fā)建設(shè)用地面積為84480.6平方米，該“工改工”項目完成后，將對該片區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級產(chǎn)生巨大促進作用，成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。
【說明】M1：對居住和公共設(shè)施等方面基本無干擾和污染的工業(yè)用地，如電子工業(yè)、縫紉工業(yè)、工藝產(chǎn)品制造等。
M2：對居住和公共設(shè)施等環(huán)境有一定干擾和污染的工業(yè)用地，如食品工業(yè)、醫(yī)藥制造工業(yè)、紡織工業(yè)等。
M3：對公共設(shè)施等環(huán)境有嚴(yán)重干擾和污染的工業(yè)用地，如采掘工業(yè)、冶金工業(yè)、大中型機械制造工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、造紙工業(yè)、制革工業(yè)、建材工業(yè)等。
M0：主要用于融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、檢測、無污染生產(chǎn)等新型產(chǎn)業(yè)功能及其配套設(shè)施的用地。
（二）“工改商辦”類城市更新
即將城市舊工業(yè)廠區(qū)改造為商業(yè)辦公空間模式，強調(diào)服務(wù)于所處片區(qū)的居民，為他們提供商業(yè)、娛樂、休閑等生活方式，為片區(qū)經(jīng)濟注入活力。
例如，上海萬科位于城市核心區(qū)域的首個城市更新項目——“上生·新所”，圍繞“尊重歷史、傳承城市脈絡(luò)、新老建筑對話、多樣共享共生”的主題進行打造，旨在將其塑造為一個傳承歷史、激發(fā)創(chuàng)新的新地標(biāo)。目前，“上生·新所”項目的建筑組成包括3處歷史建筑、11棟圍繞新中國成長史的工業(yè)改造建筑和4幢風(fēng)格鮮明的當(dāng)代建筑。萬科“上生·新所”的改造充分實現(xiàn)了存量資產(chǎn)的越能升級，實現(xiàn)了工業(yè)區(qū)的良性更新，以多元化的形式豐富了城市大眾的生活。
（三）'工改文創(chuàng)”類城市更新
即指利用城市內(nèi)的工業(yè)遺存打造新型文創(chuàng)園區(qū)。例如，“8號橋”項目位于上海市黃浦區(qū)建國中路8-10號，前身為上海汽車制動廠15000平方米舊廠房，香港時尚生活策劃咨詢有限公司在2003年通過公開招標(biāo)獲得20年的承包經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)具體開發(fā)定位、規(guī)劃論證、整體包裝策劃、改建招商和管理工作。通過改建，8號橋成為上海市有名的“上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”，入駐企業(yè)多為設(shè)計公司、影視制作公司、畫廊等。
2
歷史文化街區(qū)改造
即在歷史建筑基礎(chǔ)上，融入更多文化創(chuàng)意以及對建筑保護的新理解，根據(jù)不同的建筑風(fēng)格量身定制其未來的用途，在最大限度保留和延續(xù)它們的歷史、文化價值的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其經(jīng)濟、社會價值。
例如，“外灘源”位于黃浦江和蘇州河的交匯處，屬于外灘歷史文化風(fēng)貌保護區(qū)范圍，上海新黃浦（集團）有限責(zé)任公司擔(dān)任總體開發(fā)商，投資開發(fā)圓明園路以東地塊，包括修繕原英國領(lǐng)事館及領(lǐng)事官邸、新天安堂及教會公寓、劃船俱樂部、益豐大樓等6幢歷史保護保留建筑，新建公共綠地、地下空間、親水平臺等。上海外灘半島酒店有限公司投資建造并經(jīng)營上海半島酒店。開發(fā)商進行歷史建筑修繕?biāo)@得的紅利，一是有條件的新建，獲得新建建筑的所有權(quán)，二是對于保護建筑內(nèi)的居民進行了異地安置，取得了保護建筑的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
3
城中村改造
是指在城鎮(zhèn)建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，集體土地被全部或大部分征用，原農(nóng)村居民全部或大部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，被城鎮(zhèn)建成區(qū)包圍或基本包圍的自然村。
“城中村”又分為三種自然形態(tài)：
（一）合圍態(tài)勢
城中村項目范圍內(nèi)土地均為集體土地，并未經(jīng)過征收。集體經(jīng)濟組織相關(guān)房屋也都現(xiàn)存，只是周邊均為城市化地區(qū)，周邊均為國有土地，形成國有土地對小片集體土地的合圍態(tài)勢。
（二）交叉態(tài)勢
城中村項目所在位置屬于城郊結(jié)合部，項目內(nèi)土地大多數(shù)為集體土地，個別也存在一些國有土地，其上建筑物存在國有建設(shè)用地上的廠房與集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民房混雜的態(tài)勢。這種形式的“城中村”最為常見。
（三）半程態(tài)勢
即城中村項目所在位置的農(nóng)用地、集體建設(shè)用地已被征收或者大部分被征收，但土地上的集體經(jīng)濟組織房屋仍在，補償了部分（常見只部分補償青苗費等）或者未做補償，此類項目常見于歷史開發(fā)項目，也就是“征而未拆”或“征而未補”。
上?！俺侵写濉备脑祉椖恳匀N方式進行
（一）采取土地儲備方式
區(qū)政府通過土地儲備方式，對“城中村”地塊實施土地征收、補償安置和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)營性土地形成“凈地”后，公開招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，由受讓人按照規(guī)劃開發(fā)建設(shè)。
（二）采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造方式
以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為改造主體，可引入合作單位共同改造開發(fā)。改造方案在市、區(qū)有關(guān)部門指導(dǎo)下，經(jīng)村民集體討論確定后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或合作單位自籌資金改造開發(fā)。
（三）采取公益性項目建設(shè)方式
“城中村”地塊規(guī)劃建設(shè)為公益性項目的，可通過組織實施公益性項目建設(shè)，對“城中村”地塊進行改造，以改善和提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
上海市行政區(qū)劃內(nèi)的集體經(jīng)濟自行組織改造的標(biāo)準(zhǔn)“城中村”項目，最近一次由嘉定區(qū)某鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織實施，目前已經(jīng)基本完成一級開發(fā)，已有二級開發(fā)項目在上海付諸預(yù)售。
4
舊區(qū)改造
以上海為例，是指坐落于本市各行政區(qū)劃中國有土地上的危棚簡屋，或已不符合現(xiàn)代城市人居和社會管理需要危房集中和基礎(chǔ)設(shè)施落后的成片舊房，并經(jīng)過市建交委、市房管局、市發(fā)改委、市規(guī)劃資源局、市財政局、所在地區(qū)政府聯(lián)合認(rèn)定的舊區(qū)改造項目。上海市舊改將根據(jù)不同項目情形，分別予以“拆、改、留、修”等四種不同的處理方式。
（1）拆：是對房屋結(jié)構(gòu)簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施較差及沒有保留價值的危舊房進行拆除；
（2）改：是對城市規(guī)劃予以保留、但建筑標(biāo)準(zhǔn)較底的房屋實施成套改造和環(huán)境整治；（成套改造）
（3）留：是對歷史風(fēng)貌街區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑和花園住宅、新式里弄開展保留和保護；
（4）修：對經(jīng)認(rèn)定的歷史風(fēng)貌街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護性修繕改造。
三. 按改造力度分類
1
綜合整治類
指對更新單元內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施和環(huán)境進行更新完善，以及對既有建筑進行節(jié)能改造和修繕翻新等，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可視為整治類城市更新的一種。又可細(xì)分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類。
基礎(chǔ)類 ?
完善類 ?
提升類 ?
2
改建加建類
指以國有土地使用權(quán)登記的宗地為單位，在符合國土空間詳細(xì)規(guī)劃的前提下，對更新單元內(nèi)已確權(quán)登記的原有建筑物改變使用功能，變更土地用途，并可在不全部拆除的前提下進行局部拆除或者加建，一般不改變土地使用權(quán)的權(quán)力主體和使用期限。
3
拆除重建類
指通過對城市更新單元內(nèi)原有建筑物進行拆除并重新規(guī)劃建設(shè)，可能改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體、可能變更部分土地性質(zhì)。拆除重建類項目流程較復(fù)雜，審批機構(gòu)涉及區(qū)、市城市更新管理部門，流程包括更計劃立項、專項規(guī)劃審批、實施主體確認(rèn)、用地出讓等環(huán)節(jié)。
雖然不同城市命名略有不同，但實質(zhì)相近。
四. 按實施主體分類
從城市更新實施主體角度，大致可以分為政府主導(dǎo)實施模式、市場主導(dǎo)實施模式、合作實施模式。
1
政府主導(dǎo)（含當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)）模式
圖為上海市城市更新類別 ?
上海的城市更新模式以“政府主導(dǎo)、國企實施”為主。2021年9月實施的《上海市城市更新條例》，上海城市堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進的原則；由市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌并建立相關(guān)推進機制，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門下設(shè)辦公室具體負(fù)責(zé)日常工作；區(qū)人民政府（含特定地區(qū)管理委員會）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市更新工作，城市更新實施主體由市、區(qū)人民政府遴選或直接指定。光明集團、地產(chǎn)集團、百聯(lián)集團、電氣集團等知名國有企業(yè)為上海城市更新項目貢獻了巨大力量。
此模式下，通常由政府征收土地、收購儲備土地并完成拆遷平整后出讓，再由受讓人開發(fā)建設(shè)。
2
市場主導(dǎo)模式
圖為深圳城市更新類別 ?
深圳的城市更新以市場主導(dǎo)模式為主，政府制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，包括總的綱領(lǐng)性政策以及配套政策、市場體平等合理獲取利益機制等，將部分權(quán)利和收益讓渡給市場，從而撬動市場資金，推動項目建設(shè)。深圳的城市更新積極鼓勵本地房企、銀行、全國房企以及各類金融機構(gòu)全面參與，充分激發(fā)市場活力、提高效率。
此模式下，包括村企合作改造、單一主體歸宗改造、物業(yè)權(quán)利人自主改造、農(nóng)村集體自改、企業(yè)收購改造等。
3
多元合作模式
圖為廣州城市更新類別 ?
廣州的城市更新加強了公眾參與，根據(jù)2015年通過的《廣州市城市更新辦法》，廣州城市更新遵循“政府主導(dǎo)、市場運作，統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約集約，利益共享、公平公開”的原則，相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體也可以參與到改造項目當(dāng)中去。
此模式下，又包括土地一級開發(fā)（是指政府在拆遷階段通過招標(biāo)等公開方式引入土地前期整理合作方承擔(dān)具體拆遷工作，改企業(yè)需要墊付征地拆遷補償款。完成拆遷后，政府通過招拍掛等公開方式確定土地使用權(quán)人，收到地價款后，政府再向合作方支付拆遷費用與合理利潤）和一二級聯(lián)動（是指政府通過招標(biāo)等公開方式征選合作方，既承擔(dān)土地前期整理工作，又是土地使用權(quán)人。合作方承擔(dān)具體拆遷工作，墊付征地拆遷補償款，完成拆遷后，政府直接將擬出讓土地使用權(quán)供應(yīng)給該合作方，所支付拆遷費用與合理利潤抵減其應(yīng)向政府繳交的地價款）。
結(jié)語
城市是一個“新陳代謝”的有機生命體，城市更新需要動態(tài)平衡。不同城市有不同的更新策略，既需要面向未來改善居住空間環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高城市運營效率，增加城市時尚和活力。又需要保持歷史的多樣性和層次性，延續(xù)代際傳遞與歷史記憶。這決定了城市更新是一個持續(xù)優(yōu)化的過程。
下期將和讀者一起探討城市更新的主要流程。
作者：廖瀟歌律師
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